КРИМІНОЛОГІЧНА ХАРАКТЕРИСТИКА ТА ЗАПОБІГАННЯ ОРГАНАМИ ВНУТРІШНІХ СПРАВ ЗЛОЧИНАМ, ПОВ’ЯЗАНИМ З НЕЗАКОННИМ ВИКОРИСТАННЯМ БЮДЖЕТНИХ КОШТІВ

summary

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційної роботи та характеризується ступінь її наукової розробки, висвітлено зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо їх апробації.

Розділ 1. «Кримінологічна характеристика злочинів, пов’язаних з незаконним використанням бюджетних коштів» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Злочини, пов’язані з незаконним використанням бюджетних коштів, як об’єкт кримінологічного дослідження» автором вказується, що як вітчизняними, так і зарубіжними вченими раніше досліджувалися окремі аспекти злочинів, які вчиняються у бюджетній сфері. Кримінально-правові та кримінологічні особливості злочинів у бюджетній сфері комплексно вивчали такі науковці, як Ю.Л. Анісімов, Н.О. Гуторова, Ю.М. Демидов, А.В. Макаров, І.А. Сікорська, Р.Л. Степанюк, А.К. Щегуліна та ін. Дослідженням переважно кримінально-правових аспектів нецільового використання бюджетних коштів займалися К.С. Арутюнян, Д.О. Бойков, О.Г. Карпов, О.С. Русакова, О.В. Тихонова, Р.Р. Фазілов. Найбільш комплексно злочинність у бюджетній сфері досліджено у докторській дисертації російського вченого А.В. Макарова (2005 р.), в якій приділено увагу питанням запобігання злочинам з бюджетними коштами як на стадії формування бюджету, так і на стадії його виконання.

Дисертант дійшов висновку, що в Україні дослідження криміногенних детермінант криміналізації бюджетної сфери та діяльності уповноважених органів щодо запобігання злочинам, пов’язаним з незаконним використанням бюджетних коштів, ще не проводилось.

На підставі аналізу базових понять, які використовуються в теорії та на практиці для позначення злочинів, пов’язаних з незаконним використанням бюджетних коштів, сформульовані визначення понять «злочини у бюджетній сфері» та «злочини, пов’язані з незаконним використанням бюджетних коштів».  Обґрунтовується, що визначення понять «злочини у бюджетній сфері» та «злочини, пов’язані з незаконним використанням бюджетних коштів» співвідносяться як загальне та спеціальне.

У роботі автором аргументується, що через відсутність закріплених на законодавчому рівні понять «злочинність у бюджетній сфері», «злочини, пов’язані з незаконним використанням бюджетних коштів» у різних правоохоронних відомствах ведеться розрізнений статистичний облік цих злочинів, відсутня єдина база кримінологічної інформації. На підставі кримінально-правового та кримінологічного підходів виділені  ознаки злочинів, пов’язаних з незаконним використанням бюджетних коштів, що дозволило в подальшому окреслити їх кримінологічну групу. Дисертантом обґрунтовано доцільність віднесення до даної групи злочинів, відповідальність за які передбачена статтями: 175 (ч. 2), 191, 210, 211, 222, 364-368 КК України.

У підрозділі 1.2. «Кримінологічні показники злочинів, пов’язаних з незаконним використанням бюджетних коштів» зазначається, що аналіз кількісно-якісних показників злочинів, пов’язаних з незаконним використанням бюджетних коштів, за дослідний період свідчить про складну криміногенну ситуацію в усіх галузях бюджетної сфери.

На підставі узагальнення статистичних даних за 2001-2009 рр. про кількість зареєстрованих злочинів, пов’язаних з незаконним використанням бюджетних коштів, встановлено, що в середньому органами внутрішніх справ щорічно виявляється до 7 тис. таких злочинів. Порівняно з 2001 р. спостерігається тенденція до зростання кількості виявлених злочинів: 2002 р. – 10 316 (+54,4 %), 2003 р. – 8 928 (+33,6 %), 2004 р. – 8 926 (+ 33,5 %), 2005 р. – 8 626 (+29 %), 2006 р. – 7 249 (+8,5 %), 2007 р. – 7 566 (+13,2 %), 2008 р. – 6 354 (– 4,9 %), 2009 р. – 7 263 (+ 8,6 %).

У загальній структурі економічної злочинності також відмічається зростання питомої ваги злочинів, пов’язаних з незаконним використанням бюджетних коштів. Зокрема, у 2001 р. вона становила 15,9 %, 2002 р. – 24,3 %, 2003 р. – 24,3 %, 2004 р. – 20,6 %, 2005 р. – 19,2 %, 2009 р. – 19,8 % .

Дисертантом зазначається, що у структурі цих злочинів переважають: злочини у сфері службової діяльності – 54 %; злочини, пов’язані з привласненням, розтратою майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем – 22,5 %; невиплата заробітної плати, стипендій, пенсій та інших установлених законом виплат – 12 %; заволодіння бюджетним коштами в результаті шахрайських дій – 10 %.

Найбільш ураженими від злочинів, пов’язаних з незаконним використанням бюджетних коштів є такі сфери: промисловість – 22 %, освіта –18 %, агропромисловий комплекс – 17 %, охорона здоров’я – 17 %, соціальна сфера – 11 %, транспортна галузь –8 %, паливно-енергетичний комплекс – 6 %.

Високий рівень вчинення цих злочинів спостерігається в Автономній Республіці Крим (12 %), Дніпропетровській (22 %), Донецькій (19 %), Одеській (18 %), Луганській (16 %) та Львівській (13 %) областях. Найменше таких злочинів вчиняється у Чернігівській (1,6 %), Кіровоградській (1,5 %), Черкаській (1,5 %) та Чернівецькій (1,5 %) областях, що обумовлено відповідними рівнем і динамікою соціально-економічного розвитку цих регіонів.

Автор дійшов висновку, що найбільш поширеними способами незаконного використання бюджетних коштів є нецільове використання бюджетних коштів; безпідставне завищення вартості товарів, робіт і послуг; службове підроблення документів, які надають право на отримання фінансової допомоги з відповідного бюджету.

В роботі дисертантом встановлено, що за дослідний період розмір заподіяної шкоди  (прямого збитку) збільшився у 3,4 рази. Питома вага  виявлених злочинів, пов’язаних з незаконним використанням бюджетних коштів, зі збитками понад 100 тис. грн. у 2009 р. становила 17,7 %, що на 13 % перевищує показник 2001 р.

У підрозділі 1.3. «Причини та умови, що обумовлюють вчинення злочинів, пов’язаних з незаконним використанням бюджетних коштів» на підставі власного дослідження дисертант дійшов висновку, що в криміногенному комплексі злочинів, пов’язаних з незаконним використанням бюджетних коштів, вирішальну роль відіграють фактори економічного, політичного, правового, організаційно-управлінського характеру, а також фактори, пов’язані з правоохоронною діяльністю, які в більшості співпадають з детермінантами економічної злочинності у державі, але мають свої особливості, обумовлені специфікою функціонування самої сфери.

Серед економічних факторів виділяються: недостатній рівень забезпечення  використання бюджетних коштів за цільовим призначенням з боку розпорядників та одержувачів; відсутність економічно обґрунтованого та законодавчо регламентованого механізму надання фінансової підтримки за рахунок бюджетних коштів; дефіцит бюджету.

До політичних факторів автор відносить: відсутність єдиної скоординованої політики запобігання злочинності у бюджетній та економічній сферах; розбіжності у політичних інтересах представників різних гілок влади як на державному, так і на місцевому рівнях; надто широкі розпорядчо-управлінські повноваження народних депутатів та їх депутатська недоторканність.

Обумовлюють вчинення злочинів, пов’язаних з незаконним використанням бюджетних коштів і правові фактори: наявність прогалин у законодавстві,  яким  передбачено державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства; відсутність чіткої законодавчої регламентації  переліку діянь, які відносяться до нецільового використання бюджетних коштів; недосконалий механізм кримінально-правової охорони використання бюджетних коштів; відсутність на законодавчому рівні чіткого розмежування делегованих та власних бюджетних повноважень місцевих органів влади під час планування та виконання місцевих бюджетів; недосконала законодавча конструкція кримінально-правових норм про відповідальність за нецільове використання бюджетних коштів та інші порушення бюджетного законодавства, що обумовлює неефективне застосування їх правоохоронними органами.

До організаційно-управлінських факторів віднесено: низький рівень фінансової та управлінської дисципліни; відсутність належного державного контролю за відшкодуванням податку на додану вартість; низька ефективність контролю за достовірністю обрахунку підрядними організаціями вартості або обсягів виконання ремонтно-будівельних робіт; неврахування при затвердженні кошторисів наявності дебіторської заборгованості установ, що утримуються за рахунок коштів державного бюджету. 

У роботі дисертантом виділяються недоліки у діяльності правоохоронних органів, які певним чином здійснюють детермінуючий вплив на ці злочини: відсутність систематизованої нормативно-правової бази, яка б чітко регламентувала взаємодію органів внутрішніх справ, прокуратури, податкової міліції, Служби безпеки України у боротьбі з цими злочинами; недостатній методичний та практичний рівень розроблених методик щодо виявлення фактів зловживань з бюджетними коштами; недостатній рівень компетентності працівників правоохоронних органів в частині знання норм бюджетного законодавства.

У підрозділі 1.4. «Характеристика осіб, які вчиняють злочини, пов’язані з незаконним використанням бюджетних коштів» на підставі узагальнених даних про осіб, засуджених за вчинення злочинів, пов’язаних з незаконним використанням бюджетних коштів, наведено низку кримінологічно значущих спостережень з врахуванням результатів кримінологічних досліджень економічної злочинності, отриманих А.М. Бойком, О.Г. Кальманом, В.М. Поповичем.

Дисертант зазначає, що у структурі осіб, які вчиняють ці злочини, переважають особи чоловічої статі (70 %). Цей показник відрізняє дану категорію осіб від осіб, що вчинили економічні злочини, де співвідношення чоловіків та жінок приблизно співпадає (55,2 і 44,8 % відповідно).

За віком спостерігається тенденція до старших вікових категорій. Зокрема, основну вікову групу складають особи віком від 40 до 50 років (67,2 %), що співпадає з показниками, характерними для осіб, що вчинили економічні злочини.

За рівнем освіти особи, які вчинили злочини, пов’язані з незаконним використанням бюджетних коштів, відрізняються від осіб, що вчинили економічні злочини, більш високим рівнем. Так, 86,9 % осіб мали вищу освіту, коли цей показник серед осіб, які вчинили економічні злочини, становить 38,2 %.

В роботі автором робиться висновок про відмінності в соціальному становищі цих осіб. Дисертантом встановлено, що 49,7 % злочинів вчиняються керівниками бюджетних установ, з них 32,2 % – державні службовці, 50,3 % - це керівники суб’єктів господарювання та 18 % - бухгалтерські працівники. Хоча у структурі осіб, що вчинили економічні злочини, переважають робітники (62,8 %), а службовці становлять 11,2 %.

В дисертації автором доведено, що найбільш активну криміногенну групу становлять особи, які перебували на посадах від 1 до 5 років – 73,9 %. З них найчастіше вчиняються злочини особами в перші два роки перебування на посаді – 56,5 % (в структурі осіб, що вчинили економічні злочини, навпаки переважають особи, які обіймали посади понад 5 років – 36,7 %). 

Встановлено, що переважна кількість злочинів характеризується умисною формою вини (76,1 %), у 22,4 % злочинів виявляється змішана форма вини, а 1,5%  вчиняється з необережності.

На підставі вибіркового вивчення кримінальних справ, дисертант дійшов  висновку, що у 44 % досліджувані злочини мають груповий характер.

У ході дослідження встановлено, що злочинам, пов’язаним з незаконним використанням бюджетних коштів, так само як і економічним злочинам притаманний низький рівень рецидиву (0,8 % осіб мали судимість).

Автором зазначається, що особливістю вивченої групи осіб, є наявність службових повноважень щодо розпоряджання бюджетними коштами. Такі повноваження можуть мати виключно службові особи – керівники бюджетних установ, а також суб’єкти господарювання, громадські чи інші організації, які не мають статусу бюджетної установи, але уповноважені розпорядником бюджетних коштів на здійснення заходів, передбачених бюджетною програмою, та отримують на їх виконання кошти бюджету.

За результатами вибіркового дослідження кримінальних справ встановлено, що найчастіше злочини, пов’язані з незаконним використанням бюджетних коштів, вчиняють особи, які обіймають посади: голів обласних, районних державних адміністрацій, голів обласних, районних, сільських рад; начальників управлінь (відділів) економіки, житлово-комунального господарства, соціального захисту населення, охорони здоров’я, освіти і науки, молоді та спорту, агропромислового розвитку; начальників регіональних фондів підтримки фермерських господарств, фондів підтримки індивідуального житлового будівництва; головних бухгалтерів, керівників закладів освіти (директор загальноосвітнього, професійно-технічного закладу освіти, ректор вищого навчального закладу), охорони здоров’я; керівники суб’єктів господарювання, які отримують фінансову допомогу; директорів підрядних організацій та інші.

Розділ 2. «Запобігання органами внутрішніх справ злочинам, пов’язаним з незаконним використанням бюджетних коштів» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Правове регулювання запобігання органами внутрішніх справ злочинам, пов’язаним з незаконним використанням бюджетних коштів» проаналізовано систему нормативно-правових актів, які визначають цілі та завдання органів внутрішніх справ, закріплюють їх права й обов’язки щодо запобігання злочинам, пов’язаним з незаконним використанням бюджетних коштів.

Автор дійшов висновку, що у структурі правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ щодо запобігання досліджуваним злочинам виділяється чотири рівні. Перший рівень визначає конституційні засади запобігання цим злочинам. Другий рівень – це норми національного законодавства, які встановлюють правові заборони вчинення даних злочинів. Третій рівень – законодавчі акти, що передбачають обов’язки органів внутрішніх справ щодо здійснення запобіжної діяльності. Четвертий рівень складають нормативно-правові акти, що регулюють організацію, порядок і засоби діяльності щодо запобігання даним злочинам.

Аналіз нормативно-правових актів, що регулюють питання у сфері боротьби зі злочинністю протягом 1991-2010 рр., дозволив дисертанту виділити три періоди становлення вітчизняного законодавства, яке визначило передумови формування державної політики запобігання злочинам, пов’язаним з незаконним використанням бюджетних коштів.

Перший період (1991–96 рр.) характеризуються відсутністю кримінально-правової заборони порушення бюджетного законодавства. У Комплексних програмах запобігання злочинності охорона бюджетної сфери не виділялась окремим напрямком запобіжної діяльності уповноважених органів, вона здійснювалась в розрізі запобігання економічним та службовим злочинам.

Другий період (1997–2002 рр.) характеризувався доповненням КК України нормами, якими передбачали відповідальність за незаконне використання бюджетних коштів (ст. 80³ «Порушення законодавства про бюджетну систему України» та ст. 80⁴ «Видання нормативних актів, які змінюють доходи та видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку»). Також в інших нормативно-правових актах встановлювалась вимога щодо посилення контролю за використанням бюджетних коштів, а також за їх нецільове використання.

Третій період (з 2003 р. – по теперішній час) характеризується направленням вектора державної політики на актуалізацію та ефективність об’єднання спільних зусиль правоохоронних органів для забезпечення цільового та ефективного використання бюджетних коштів. У даному напрямі позитивним є прийняття нового Бюджетного кодексу України (2010 р.) та внесення змін до кримінального законодавства (ст.ст. 210, 211 КК України, 2011 р.).

Автором запропоновано в якості пріоритетних напрямів удосконалення правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ щодо запобігання злочинам, пов’язаним з незаконним використанням бюджетних коштів, наступне: розроблення Концепції реалізації державної політики щодо запобігання злочинам у бюджетній сфері на 2011–2015 рр.; розроблення та запровадження в діяльності підрозділів державної служби боротьби з економічною злочинністю,  управлінь по боротьбі з організованою злочинністю Інструкції про використання паспорту супроводження цільового використання видатків бюджету; розроблення та прийняття Інструкції щодо порядку обміну інформацією між підрозділами Міністерства внутрішніх справ України, Державним комітетом фінансового моніторингу України та Антимонопольним комітетом України щодо заходів запобігання фактам зловживання з бюджетним коштами під час проведення державних закупівель, а також виявлення легалізації коштів, отриманих злочинним шляхом.

У підрозділі 2.2. «Органи внутрішніх справ у системі суб’єктів загальносоціального запобігання злочинам, пов’язаним з незаконним використанням бюджетних коштів» автором зроблено висновок, що систему суб’єктів запобігання злочинам, пов’язаним з незаконним використанням бюджетних коштів, складають органи, які: 1) визначають державну політику у сфері запобігання злочинам, пов’язаним з незаконним використанням бюджетних коштів (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Міністерство фінансів України); 2) координують діяльність правоохоронних органів щодо запобігання цим злочинам (Рада національної безпеки і оборони України, Генеральна прокуратура України); 3) здійснюють правоохоронну діяльність у сфері запобігання досліджуваним злочинам (органи внутрішніх справ, прокуратура, податкова міліція, Служба безпеки України); 4) не мають цільового спрямування на запобігання даним злочинам, але їх діяльність впливає на стан запобігання злочинам (органи місцевого самоврядування, місцеві органи виконавчої влади, Рахункова палата, Державна фінансова інспекція України, Державна казначейська служба України, Державний комітет фінансового моніторингу України Антимонопольний комітет України).

У дисертації автором встановлено, що в системі спеціальних суб’єктів, які наділені повноваженнями щодо запобігання злочинам, пов’язаним з незаконним використанням бюджетних коштів, органи внутрішніх справ займають провідне  місце. Саме підрозділи органів внутрішніх справ (Державна служба боротьби з економічною злочинністю, Управління по боротьбі з організованою злочинністю) виявляють значну частку цих злочинів (86 %). Наголошується на важливості взаємодії підрозділів органів внутрішніх справ з підрозділами Державної фінансової інспекції України та Державної казначейської служби України, її подальшого вдосконалення. Звертається увага на необхідність нормативно врегулювати взаємодію органів внутрішніх справ з Державною казначейською службою України щодо надання інформації про підстави, умови проведення платежів з бюджету та факти відмов у їх проведенні.

У підрозділі 2.3. «Спеціально-кримінологічні заходи запобігання органами внутрішніх справ злочинам, пов’язаним з незаконним використанням бюджетних коштів» визначено заходи запобігання цим злочинам у чотирьох напрямах, які враховують специфіку превентивної діяльності органів внутрішніх справ.

У підрозділі дисертантом наголошується про необхідність активізації діяльності органів внутрішніх справ щодо запобігання цим злочинам під час виконання державного та місцевого бюджетів, виконання державних цільових програм, проведення процедур державних закупівель. Обґрунтовується, що специфіка заходів запобігання  обумовлюється сферою використання бюджетних коштів (паливно-енергетичний комплекс, промисловість, агропромисловий комплекс, охорона здоров’я, соціальна сфера, освіта).

Автором запропоновано пріоритетні напрями міжвідомчої взаємодії органів внутрішніх справ з органами місцевого самоврядування, органами виконавчої влади, контролюючими та правоохоронними органами щодо запобігання цим злочинам. Аргументована пропозиція щодо запровадження в Міністерстві внутрішніх справ України окремої звітності про діяльність організованих злочинних груп у бюджетній сфері та окремих її галузях, а також про виявлені корупційні зв'язки під час викриття цих груп. Ця інформація за всіма показниками має бути відокремлена від даних про виявлення та викриття організованих злочинних груп, які готують та вчиняють злочини загальнокримінальної спрямованості. Наголошується на доцільності  розроблення реєстру криміногенних посад за їх ієрархією від головного розпорядника бюджетних коштів до одержувача та з врахуванням конкретної галузі економіки.