НЕМИРОВСЬКА Ольга Валентинівна МЕХАНІЗМ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ПОВОДЖЕННЯ З ГЕНЕТИЧНО МОДИФІКОВАНИМИ ОРГАНІЗМАМИ В УКРАЇНІ: ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; проаналізовано
сучасний стан її наукової розробленості, висвітлено зв’язок дисертації з
науковими програмами, планами, темами; сформульовано мету і завдання,
визначено об’єкт і предмет дослідження; описано методи, які використовувалися в
роботі; розкрито наукову новизну і практичне значення одержаних результатів;
наведено відомості щодо їх апробації, публікацій, структури та обсягу дисертації.
У першому розділі – “Теоретичні засади організаційно-правового аспекту
механізму державного управління у сфері поводження з ГМО в Україні” –
проаналізовано наукові підходи до предмета дослідження, сформульовано
визначення організаційно-правового аспекту механізму державного управління у
сфері поводження з ГМО, охарактеризовано структуру механізму державного
управління в цій сфері, окреслено мету, завдання, функції та принципи
державного управління у сфері поводження з ГМО.
З’ясовано, що ГМО як організми, у яких генетичний матеріал був
змінений за допомогою штучних прийомів переносу генів, що не відбувається в
природних умовах самостійно, стали результатом генної інженерії як однієї з
галузей біотехнології. В Україні саме таке розуміння ГМО було формально
закріплено прийнятим 31 травня 2007 року Законом України “Про біобезпеку”,
який також визначив предметом свого регулювання сферу поводження з ГМО.
Роль держави у сфері поводження з ГМО зумовлюється можливістю її владного
впливу, насамперед через здійснення державного управління, а комплексність
цього впливу може бути забезпечена лише завдяки функціонуванню механізму
державного управління в цій сфері.
Зазначено, що як організаційно-правовий аспект механізму, так і сам
механізм державного управління у сфері поводження з ГМО не був предметом
дослідження науки державного управління. Це зумовило необхідність
використання загальних наукових підходів представників наук державного
управління, філософії, права, політології та економіки до поняття та структури
механізму державного управління. Аналіз цих підходів дав можливість
виокремити три основних підходи до поняття механізму державного
управління, визначивши їх як структурний, системний та інструментальний.
Структурний підхід характеризує механізм з точки зору його складових
(сукупності елементів); інструментальний підхід – сукупності засобів, методів,
важелів, стимулів, впливів; системний підхід характеризує механізм як
складову системи чи як самостійну систему.
Узагальнено теоретичні бачення щодо дії механізму в певній сфері
державного управління, у межах яких він розуміється як: 1) єдиний механізм,
що структурно поділяється на складові та види; 2) комплексний механізм, що
складається з окремих видів механізмів; 3) множинний механізм, утворений
багатьма механізмами.
Запропоновано під механізмом державного управління у сфері
поводження з ГМО в Україні розуміти частину системи державного управління,
що являє собою сукупність складових із кореспондуючими їм інструментами,
8
завдяки яким виходячи з цілей, завдань, функцій та принципів державного
управління в цій сфері справляється цілеспрямований, організуючий та
регулюючий плив на види діяльності та об’єкти сфери поводження з ГМО.
Обрано структурно-інструментальний підхід, який дав можливість
охарактеризувати якомога повно та комплексно механізм державного
управління у сфері поводження з ГМО з точки зору його організаційно-
правового аспекту. Цей підхід дав змогу під організаційно-правовим аспектом
механізму державного управління у сфері поводження з ГМО розуміти частину
системи державного управління, що є сукупністю організаційної та правової
складових із кореспондуючими їм інструментами, завдяки яким справляється
цілеспрямований, організуючий та регулюючий вплив на види діяльності та
об’єкти цієї сфери.
Беручи до уваги наукові позиції щодо дії механізму як єдиного,
комплексного чи множинного, розмежовано такі поняття, як: “організаційний
механізм державного управління у сфері поводження з ГМО” й “організаційна
складова механізму державного управління у сфері поводження з ГМО”;
“правовий механізм державного управління у сфері поводження з ГМО” та
“правова складова механізму державного управління у сфері поводження з ГМО”.
Визначено мету, завдання, функції та принципи державного управління у
сфері поводження з ГМО як групи елементів державного управління, що
безпосередньо впливають на зміст складових механізму державного управління.
Установлено, що метою в цій сфері є послідовне зниження до мінімального
ризику впливу від поводження з ГМО на населення та екологічну систему шляхом
безпечного провадження ГІД та від використання ГМО і запобігання
несанкціонованому та неконтрольованому їх поширенню. Виходячи з положень
Закону України “Про біобезпеку”, урядової програми з біобезпеки та біозахисту
до завдань державного управління в цій сфері віднесено охорону здоров’я людини
і навколишнього природного середовища під час здійснення ГІД та поводження з
ГМО; забезпечення права громадян на безпечне використання ГМО; створення
умов для безпечного практичного використання ГМО в господарських цілях;
визначення прав і обов’язків суб’єктів регулювання під час поводження з ГМО та
встановлення їхньої відповідальності за порушення законодавства; захист
громадян у разі заподіяння шкоди їхньому здоров’ю внаслідок споживання ГМО;
установлення правових засад міжнародного співробітництва в галузі ГІД та
поводження з ГМО.
З’ясовано, що державне управління у сфері поводження з ГМО є
спеціальною функцією державного управління, що реалізується через загальні
та специфічні державно-управлінські функції. Зазначено, що ця функція стала
основою для виникнення системи державного управління в цій сфері та її
організаційної структури, а специфічні та загальні функції зумовили
інституювання відповідних органів державного управління та їхніх
структурних підрозділів.
Автором акцентовано увагу на розподілі спеціальної функції між
кількома органами державного управління шляхом закріплення за ними
конкретних повноважень щодо реалізації загальних і специфічних функцій
9
державного управління в цій сфері. До загальних функцій віднесено
планування, організацію, регулювання та контроль, до специфічних –
забезпечення вжиття заходів щодо державної підтримки ГІД; міжнародне
співробітництво з метою забезпечення безпечного поводження з ГМО та
розвитку наукових знань у цій галузі; забезпечення розвитку наукового і
науково-технічного потенціалу в галузі ГІД; забезпечення захисту міжнародних
і національних патентів та інших видів інтелектуальної власності в галузі
поводження з ГМО, генетичної інженерії та ГІД; забезпечення державної
апробації (випробування) та державної реєстрації створених на основі ГМО
сортів сільськогосподарських рослин, порід тварин, мікробіологічних
сільськогосподарських препаратів; забезпечення біологічної і генетичної
безпеки щодо біологічних об’єктів навколишнього природного середовища;
забезпечення безпечності харчових продуктів; надання адміністративних
послуг.
Виходячи з теоретичних підходів, положень Закону України “Про
біобезпеку” та міжнародних актів виокремлено групи принципів, що діють у
цій сфері, зокрема: загальні принципи національної політики (пріоритетність
збереження здоров’я людини і охорони навколишнього середовища;
дотримання біологічної і генетичної безпеки; контроль за ввезенням ГМО та
продукції, отриманої з їх використанням; загальнодоступність інформації
про потенційні ризики від застосування ГМО; державна підтримка
генетично-інженерних досліджень); міжнародні принципи (необхідність
збереження природних ресурсів Землі; відповідальність за збереження й
розумне управління продуктами живої природи; непорушність важливих
природних процесів, “принципу перестороги” та “принципу суттєвої
еквівалентності”); специфічні принципи державного управління в цій сфері
(законність під час здійснення управління в цій сфері; поєднання
комплексного та диференційованого підходів в управлінні; поєднання
державного управління із самоврядним і громадським управлінням;
програмно-цільове забезпечення). Наголошено на необхідності відображення
в змісті механізму державного управління у сфері поводження з ГМО
“принципу перестороги”.
У другому розділі – “Сутність та вдосконалення організаційної
складової механізму державного управління у сфері поводження з ГМО в
Україні” – розкрито зміст організаційної структури та організації процедур
державного управління як інструментів організаційної складової механізму
державного управління в цій сфері, а також сформульовано пропозиції з
удосконалення цієї складової механізму.
Організаційну структуру державного управління в цій сфері утворюють
Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади та їхні
територіальні органи, місцеві державні адміністрації, відносини між цими
органами, а також впливи на їхню діяльність з боку Верховної Ради України,
Президента України, судів та прокуратури. З’ясовано, що вплив уряду на
сферу поводження з ГМО визначається його статусом вищого органу в
системі органів державного управління і полягає у можливості виконувати
10
державно-управлінські функції в цій сфері більшою мірою не щодо її
об’єктів, а стосовно інших суб’єктів – центральних та місцевих органів
державного управління. Зазначено, що останніми роками відбулося як
зростання кількості ЦОВВ, що здійснюють державне управління у сфері
поводження з ГМО, так і ускладнення організаційних відносин між ними
завдяки появі статусних характеристик – забезпечення формування
державної політики, забезпечення реалізації та реалізація державної
політики, а також функції спрямування та координації.
Виокремлено організаційні впливи на органи державного управління у
сфері поводження з ГМО інших владних інституцій через: регулятивну,
контрольну та установчу функції – у відносинах з Верховною Радою України;
стратегічного планування, контрольну та регулятивну – у відносинах із
Президентом України; контролю за законністю – у відносинах із судами;
представництва інтересів та нагляду за законністю під час виконання судових
рішень – у відносинах із прокуратурою.
Зазначено, що головною проблемою організаційної структури державного
управління у сфері поводження з ГМО в Україні є не постійний перерозподіл
загальних та специфічних функцій, а відсутність координації діяльності органів
виконавчої влади, яка б сприяла ефективному функціонуванню державної
системи біобезпеки.
До державно-управлінських процедур у сфері поводження з ГМО
віднесено: державну реєстрацію ГМО; ліцензування ГІД у замкненій та
відкритій системах; проведення державної апробації (випробувань) ГМО у
відкритій системі та отримання дозволу на їх проведення; увезення ГМО
(джерел харчових продуктів, кормів і харчових продуктів, вироблених з ГМО);
надання дозволу на транзитне переміщення ГМО через територію України.
Охарактеризовано зазначені процедури через організацію їх здійснення, що
дало можливість виявити проблеми їхнього правового регулювання та
практичної реалізації.
У частині вдосконалення організаційної складової механізму державного
управління у сфері поводження з ГМО автором запропоновано здійснювати її
формування виходячи з необхідності виокремлення в межах спеціальної
функції підфункцій: представництва, політико-адміністративних (забезпечення
формування державної політики) та адміністративних (реалізації державної
політики), розподіливши їх через загальні та специфічні функції за
відповідними ЦОВВ. З метою реалізації функції представництва та взятих
Україною зобов’язань у цій сфері за Картахенським протоколом науково
обґрунтовано необхідність створення єдиного координаційного національного
органу уповноваженого підтримувати зв’язки із Секретаріатом Конвенції про
біорізноманіття та Картахенського протоколу – Національної координаційної
комісії з питань біобезпеки при Кабінеті Міністрів України, яка є одним з
елементів імовірнісної моделі організаційної структури державного управління
у сфері поводження з ГМО