ОРГАНІЗАЦІЙНИЙ РОЗВИТОК ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ В УКРАЇНІ: ОПТИМІЗАЦІЯ МЕХАНІЗМУ ДЕРЖАВНОГО ВПЛИВУ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, міру наукової розробки проблеми, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і гіпотезу дослідження; охарактеризовано використані методи дослідження, ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення, наведено дані щодо апробації та впровадження в практику результатів, кількості публікацій за темою дисертації, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні основи дослідження організаційного розвитку політичних партій у системі науки державного управління” – узагальнено теоретичні засади наукового дослідження, подано огляд літератури за темою дисертації, визначено ступінь дослідженості проблеми, наведено огляд основних дефініцій і власне тлумачення ключових термінів, сформовано методологію дослідження механізму державного впливу на організаційний розвиток політичних партій в Україні.

У контексті теми дисертації проаналізовано теоретичні напрацювання вітчизняних та зарубіжних вчених у таких сферах наукового знання, як: теоретичні засади дослідження організаційного компонента в діяльності політичних партій (М. Острогорський, К. Джанда, Р. Катц, О. Кірчхеймер, Р. Кулі, П. Майр, А. Панеб’янко, Дж. Сартрі); концептуальні засади функціонування політичних партій як інституту державної політики та управління і розвитку партійних систем (Е. Афонін, В. Баштанник, О. Дергачов, Л. Гонюкова, А. Пойченко, О. Радченко, В. Ребкало, Ю. Шведа); становлення і розвиток перших політичних партій (М. Томенко, А. Слісаренко, Є. Базовкін, О. Гарань, А. Білоус, А. Колодій, К. Меркотав, Ю. Шайгородський); особливості фінансової діяльності політичних партій (М. Примуш, О. Шумельда, А. Романюк, Ю. Шведа); вплив партійної системи на розвиток політичних партій (М. Рогозін, Ю. Шведа); вплив виборчої системи на роль політичних партій (В. Фесенко, А. Романюк, Ю. Шведа).

З’ясовано, що не зважаючи на наявність наукових досліджень, присвячених проблемам взаємодії держави та політичних партій (С. Конончук, І. Поліщук, Л. Гонюкова, В. Баштанник), існують певні розбіжності в тлумаченні базових категорій, немає єдності думок щодо самої ролі держави в управлінні політичними партіями і набору інструментів та важелів впливу на організаційний розвиток політичних партій в Україні.

Ураховуючи сучасні тенденції розвитку партій, відхиляючи класичне зосередження уваги на критерії масового членства і належності до певної соціальної групи, розглядаємо партію як будь-яку організовану групу людей об’єднаних на певній світоглядній основі, яка бере участь у виборах під власною назвою, що служить не тільки для самоідентифікації групи, а й для її ідентифікації в очах виборців. Наявність формальної організаційної структури та спільної програми дій визначає інституційну сутність політичних партій. Організаційну структуру політичної партії розглядаємо, як спосіб організації внутрішньопартійного життя через вертикальні та горизонтальні зв’язки партії (передусім звертаючи увагу на взаємини між центральними та низовими партійними організаціями).

Теорія політичних партій перебуває в стадії свого становлення, внаслідок чого маємо недостатньо вивчену проблему організаційного розвитку політичних партій і механізмів державного впливу на них. Основна проблема полягає в тому, що й досі не вироблено чітких показників та зрозумілої методики об’єктивного визначення організаційного функціонування політичних партій та впливу на них з боку держави.

Західні компаративісти, вивчаючи партійні організації у Східній Європі, використовують поняття “кадрових” і “масових” партій, як відправні точки в аналізі посткомуністичних партій. Однак важливо відмітити, що класичні кадрові і масові партії були історичними типами, які в наш час не існують в “чистому” вигляді та й, на нашу думку, навряд чи з’являться в країнах Східної Європи і країнах колишнього Радянського Союзу. Крім того, кадрові партії створили соціально-політичні умови для появи і успіху масових партій, а ті в свою чергу створили відповідні умови для успіху всеохоплюючих партій. Таким чином, розвиток політичних партій в західноєвропейських державах відбувався за певним алгоритмом, в якому кожний новий тип партії провокував реакцію, яка стимулювала подальший розвиток нових моделей політичних партій. Отож, масова партія, як і будь-яка інша, є лише однією із стадій безперервного політичного процесу.

Аналіз напрацювань вчених у сфері вивчення організаційної структури політичних партій показав, що мають цінність багато ідей пов’язаних з особливостями дослідження організаційної будови партій. Використавши дослідницькі надбання різних вчених, ми виділяємо чотири головних показники організаційної будови політичних партій: (1) кількість членів партії і тип членства (М. Дюверже), (2) організаційна структурованість (А. Панеб’янко), (3) автономія партії (К. Джанда), (4) концентрація влади (М. Дюверже, К. Джанда, А. Панеб’янко).

Визначено, що ресурсами партії є засоби, можливості, які партія може використати і реалізувати в процесі своєї діяльності. Організаційні ресурси партії розглядаються як кадровий потенціал, який використовує партія у формуванні організаційної структури і розподілі функціональних обов’язків. Організаційні ресурси партії складаються з організаційної структури партії, апарату партії, лідерів і керівників партії.

У науковій літературі з державного управління існують різні підходи щодо виокремлення видів і класифікації механізмів державного управління. Виходячи з об’єкту управління, ми розглядаємо механізми держави у сфері діяльності політичних партій і розмежовуємо їх таким чином: механізм державного управління у сфері діяльності політичних партій, механізм державного регулювання розвитку політичних партій, механізм державного впливу на організаційний розвиток політичних партій (Е. Афонін, В. Баштанник, Л. Гонюкова, А. Пойченко, О. Радченко, В. Ребкало).

Під механізмом державного управління у сфері діяльності політичних партій розуміємо сукупність політичних, економічних, соціальних, організаційних і правових засобів, за допомогою яких здійснюється цілеспрямований вплив органів державного управління на політичні партії з використанням конкретних ресурсів. Механізм державного регулювання розвитку політичних партій розглядається як сукупність організаційно-правових, фінансових, інформаційних інструментів, за допомогою яких держава регулює діяльність політичних партій і встановлює вимоги до їх функціонування. Механізм державного впливу на організаційний розвиток політичних партій визначає безпосередні інструменти, що застосовуються для досягнення поставлених цілей, передбачених відповідною державною політикою у сфері організаційного розвитку політичних партій. Основними інструментами в сфері державного впливу на організаційний розвиток політичних партій в Україні є: організаційно-правові, фінансові та інформаційні.

Механізм державного управління у сфері діяльності політичних партій характеризує найбільш сильний вплив на функціонування політичних партій і включає в себе механізм державного регулювання розвитку політичними партіями та механізм державного впливу, який розглядаємо в контексті організаційного розвитку політичних партій. Механізм державного управління партіями можливий лише у тоталітарних країнах, де держава здійснює адміністративні дії щодо об’єкту управління. Механізм державного регулювання передбачає впорядкування, тобто приведення в належний порядок у напрямку до суспільних вимог, здійснюючи опосередкований вплив на організаційний розвиток партій. Механізм державного впливу присутній у тому випадку, коли не існує комплексного механізму державного регулювання.

Механізм державного регулювання визначає специфіку державного розвитку і забезпечує сприйняття держави як цілісного явища та пов’язує елементи держави у єдину систему, яка здійснює державне управління. Тому перед державою стоїть завдання домогтися такого впливу на організаційний розвиток партій, щоб вони діяли не лише в групових інтересах, а й у загальносуспільних або щоб їх змагальна політична діяльність вела до реалізації загальносуспільного інтересу.

У другому розділі – “Особливості організаційного розвитку політичних партій в Україні та використання інструментів державного впливу” – проведено аналіз державного впливу на внутрішній баланс ресурсів політичних партій, досліджено організаційні ресурси політичних партій, з’ясовано організаційний тип політичних партій в Україні.

Щоб з’ясувати розподіл внутрішніх ресурсів політичних партій, у дослідженні, використане визначення партійної організації, яке ввели у науковий обіг Р. Катц і П. Майр, як “баланс” трьох організаційних „облич” партії (organizational faces): партії на місцях (the party on the ground), центрального партійного керівництва (the party central office) і представництва партії в органах влади (the party in public office). Місце, яке займає “партія в органах влади” в організаційній структурі партії є важливим, оскільки саме цей її елемент безпосередньо формує та здійснює вплив на вироблення державної політики у різних сферах. Члени “партії в органах влади”, якими є народні депутати, володіють різноманітними ресурсами, які використовуються у внутріпартійній політиці, зокрема: юридичними повноваженнями приймати рішення державного значення (закони тощо), а також знаннями та поінформованістю, які доступні представникам партії.

Досліджено, що в Україні статути парламентських партій визнають, що парламентська фракція (група) не може діяти незалежно від керівного органу партії, який представлений в особі лідера партії. Парламентська фракція є значно обмежена у своїй автономії, в тому числі і в ухваленні рішень щодо розподілу матеріальних і фінансових ресурсів. Крім того, лідер партії керує процесом формування коаліції та приймає остаточні рішення щодо можливих партнерів по коаліції і щодо змісту коаліційних угод. Попри окремі винятки, загалом існує сильний вплив лідера партії на діяльність парламентської фракції. Роль керівника в організаційній структурі партії посилила пропорційна система виборів, яка ізолювала депутатів від виборців: щоб потрапити до списку на наступних виборах, депутатові потрібна згода керівника партії, а не виборців.

З’ясовано, що законодавство України майже ніяк не регулює внутрішнє життя партій. Згідно із Законом України “Про політичні партії в Україні” політичні партії проводять свою діяльність відповідно до Конституції України, згаданого Закону, інших законів України, а також згідно із партійним статутом, прийнятим у визначеному законодавством порядку. Оскільки законодавство детально не регламентує змістове наповнення статутів, то варіації організаційної структури партій можуть бути значні. Проте, на практиці вони не занадто великі, бо статути політичних партій складаються за певним неписаним правилом. У статутах політичних партій не простежується суттєва відмінність їх організаційних структур, які нагадують загальний зразок.

Аналіз статутних документів парламентських партій показав, що первинні та регіональні осередки мають лише такі засоби впливу на вищі партійні органи: розглядати запропоновані партійним керівництвом партійні документи та програми; обирати делегатів на конференцію партійної організації вищого рівня; рекомендувати членів до складу керівних органів партійних організацій вищого рівня; рекомендувати своїх представників у депутати всіх рівнів і на посади сільських, селищних, міських голів. Первинні організації партії замкнуті у діяльності на своєму регіональному рівні і мають незначні можливості впливати на загальну партійну політику. Основними завданнями первинних організацій залишається виконання партійних рішень і розгляд заяв громадян про вступ до партії.

Практика виборів в Україні засвідчила, що законодавство не забезпечує належного контролю за використанням коштів виборчих фондів політичних партій (блоків). Відсутність незалежного аудиту їхніх витрат залишає актуальним питання підзвітності та підконтрольності політичних партій (блоків) громадськості. Механізм контролю за тіньовим фінансуванням політичних партій (блоків) ускладнюється відсутністю вимог у законодавстві оприлюднювати усі витрати і надходження та публікувати достовірні звіти. Таким чином, єдиним джерелом інформації залишаються офіційні повідомлення партій про надходження коштів на рахунки їхніх виборчих фондів. Українське законодавство не стимулює скорочення витрат на виборчі кампанії, а навпаки вони стають дедалі дорожчими.

З’ясовано, що законодавчо не визначено механізму фінансового контролю та санкцій за порушення вимоги щорічно публікувати в загальнодержавних ЗМІ фінансовий звіт про доходи і видатки, звіт про обсяг та напрямки використання коштів, звіт про майно політичної партії. Закон “Про політичні партії в Україні” не зобов’язує політичні партії повідомляти Міністерство юстиції України про виконання вимоги закону щорічно публікувати фінансовий звіт. Як наслідок, склалася така ситуація, що політичні партії ні перед ким не звітують ні про джерела надходження коштів, ні про їх використання.

Виявлено, що існує пряма залежність між системою фінансування політичних партій і їхньою організаційною структурою. Непрозора система фінансування політичних партій в Україні призводить до недемократичного характеру внутрішньої організації партій, оскільки партійне керівництво складається або з людей, які перебувають під впливом бізнесових структур, або безпосередньо з бізнесменів, які прагнуть через партію потрапити до влади.

Встановлено, що значна частина політичних партій не має зареєстрованих місцевих осередків у всіх адміністративно-територіальних частинах країни, тобто не є такими партійними організаціями, що ведуть систематичну роботу безпосередньо з громадянами на місцях. Найбільш розвинуті політичні партії змогли поширити свою організаційну мережу в кращому випадку до рівня районів. Політичні партії намагаються зареєструвати лише регіональні організації в більшості регіонів країни (як того вимагає законодавство) і зовсім не працюють на розбудову своєї мережі на локальному рівні.

При дослідженні організаційних особливостей політичних партій було взято до уваги ідеологічний, електоральний і генетичний (походження) аспект розвитку політичних партій. Аналіз показав, що перші посткомуністичні партії в Україні мали тенденцію набувати організаційну форму двох типів. З одного боку, це були партії, народжені масовими рухами протесту проти радянського режиму (Народний рух за перебудову і похідні від нього партії). З іншого боку, формувалися партії, які пристосували традиційну комуністичну модель сильної партійної організації з жорсткою дисципліною до нових умов. Це була Соціалістична партія України (лідер – О. Мороз), а після зняття заборони у 1993 році – Комуністична партія України (лідер – П. Симоненко), яка успадкувала як організаційну інфраструктуру, так і матеріальні ресурси КПУ/КПРС.

З точки зору організаційного розвитку, особливістю першого покоління політичних партій в Україні, які формувалися протягом 1991-1994 років, було те, що більшість політичних партій утворювалося знизу, внаслідок ініціативи колишніх дисидентів або вияву громадянської позиції простих політично активних громадян, а не на основі домовленостей в межах парламенту, що стало практикуватися пізніше. Друге покоління партій формувалося протягом 1994-1998 років і було, головним чином, засноване на конфігураціях влади. Штучно створені політичні партії потребували формальних організаційних структур, щоб виробити масову підтримку, необхідну для електорального успіху. Третє покоління партій формувалося з 1998-го року і його особливості збереглися, фактично, до сьогодні. Головною особливістю політичних партій останнього періоду є захист та представлення ними вузько-групових інтересів.

У результаті проведеного аналізу організаційної структури політичних партій з використанням надбань західної партології про трансформацію організаційних типів партій виявлено, що в Україні найефективнішою стратегією партійного будівництва виявилась стратегія створення партії “всеохоплюючого” типу, яка у взаємодії з виборцями покладається на ЗМІ і політичні технології, а за своєю організаційною структурою нагадує різновид “сучасної кадрової партії”. Українські партії також є далекими від масових партій західного зразка. Навіть КПУ, яка має порівняно високу щільність членства і розвинену мережу місцевих осередків, не відповідає класичному розумінню її як масової партії і є відносно слабка організаційно у порівнянні з масовими партіями в західних партійних системах.

З’ясовано, що жодна політична партія в Україні не відображає повністю якийсь один з ідеальних типів партій. Політичні партії поєднують особливості декількох типів партій, але мають при цьому тенденцію схилятися до одного з них. Політичні лідери в Україні були не дуже обтяжені історичним минулим масових партій і вибирали “всеохоплюючий” тип партій з точки зору соціальної бази, а в основу організації партій клали модель “сучасної кадрової партії”. Слабо організовані місцеві осередки, незначне членство, де члени парламенту і міністри складають головний виборчий ресурс, персоніфіковане керівництво наближають політичні партії в Україні до типу кадрових партій. Проте, цей тип – модифікований, сучасний, відмінний від свого історичного попередника, який з’явився в XIX ст., за зовсім інших соціальних і політичних умов (наприклад, обмежене виборче право).

У третьому розділі – “Шляхи оптимізації механізму державного впливу на організаційний розвиток політичних партій в Україні” – розглянуто основні інституційні чинники організаційного розвитку політичних партій та розкрито зміст і сутність основних шляхів оптимізації механізму державного впливу на організаційний розвиток політичних партій в Україні.

Аналіз інституційних чинників організаційного розвитку політичних партій в Україні показав, що механізми інституційного впливу партійної та виборчої систем не сприяли інституціалізації політичних партій. Інституційна слабкість партій проявляється у їхній організаційній нестійкості. Це зумовлює нагальність дослідження сучасного стану інформаційних, фінансових та організаційного-правових інструментів державного впливу на організаційний розвиток політичних партій в Україні в аспекті їх відповідності принципам врядування у демократичному суспільстві.

З’ясовано, що слабкість політичних партій в Україні переважно не пов’язана ні з культурними причинами, ні з недосвідченістю еліт і/або мас щодо діяльності в демократичних умовах, а випливає з контексту політичної діяльності (напряму й типу соціально-економічного розвитку) та є наслідком несистемності механізму державного впливу на організаційний розвиток політичних партій.

Спираючись на аналіз функціонування діючих механізмів державного впливу у сфері діяльності політичних партій, умови національного законодавства та соціокультурні особливості України, розроблено основні напрямки оптимізації механізму державного впливу на організаційний розвиток політичних партій в Україні. Запропоновано зміни до Закону “Про політичні партії в Україні” в частинах: організаційного-правового інструменту державного регулювання на створення і реєстрацію політичної партії; прозорості фінансування та наповнення виборчих фондів і проведення незалежного фінансового аудиту; сприяння рівноправності усіх політичних партій, їх підконтрольності та підзвітності, підвищення правової культури членів партії; інформаційної діяльності політичних партій, доступності інформації про їх фінансову та організаційну роботу.

Обґрунтовано доцільність запровадження часткового державного фінансування, що стосується відшкодування витрат на виборчу кампанію та розширення повноважень Центральної виборчої комісії щодо проведення на її замовлення незалежного аудиту відповідності фінансування партій (блоків) чинному законодавству. Запровадження прямого державного фінансування статутної діяльності політичних партій має ряд недоліків, особливо негативно впливає на розвиток партій на місцях і має тенденцію перетворення їх в картельні партії.

На основі обрахування індексів ефективної кількості партій (ENP) та ефективної кількості електоральних партій (ENEP), індексу фракційності (F) та індексу Педерсена (IPed) виявлено, що механізми державного впливу на формування партійної та виборчої систем не сприяли інституціалізації політичних партій, як це передбачає теорія інституціоналізму. Індекс ефективної кількості партій (ENP) виявився значно нижчим, ніж кількість партій у парламенті, що вказує на істотні диспропорції у вазі партій. Індекс ефективної кількості електоральних партій (ENEP) виявився більшим, ніж кількість партій у парламенті, а це вказує на те, що електорально привабливими було більше партій, ніж та кількість, що пройшла до парламенту. Загалом середні значення ENP і ENEP в Україні на сучасному етапі приблизно такі, як вони були в країнах ЦСЄ на початку становлення багатопартійності у 1990-х роках.

Індекс фракційності (F), розрахований за методикою Д. Райе, у досліджуваний період в Україні не був нижчим 0,70, що свідчить про збереження значної фрагментації партійної системи на рівні парламенту. Подібний до українських показників індекс фракційності був в Західній Європі лише в 20-х роках ХХ ст. і складав 0,75. Недосконалість законодавства України не сприяє інституціалізації політичних партій, а, навпаки, спонукає їх до формальної діяльності.

Враховуючи досвід демократичного врядування, доцільно внести зміни до статті 2, замінивши існуюче визначення політичної партії як “зареєстрованого згідно з законом добровільного об’єднання громадян-прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах” на визначення, запропоноване Венеціанською комісією, що розуміє політичні партії як “об’єднання осіб, однією з цілей якого є участь в управлінні публічними справами через висунення кандидатів на вільних і демократичних виборах”. Друге визначення краще відображає принципи демократичного врядування і є втіленням сучасної парадигми політичних партій як інституту влади і інституту громадянського суспільства, що забезпечує взаємозв’язок держави із суспільством.

З метою диверсифікації джерел фінансування політичних партій і уникнення залежності від державного фінансування у частині відшкодування державою витрат партій (блоків), пов’язаних з участю у виборах народних депутатів, статтю 17 пропонуємо доповнити положенням, що передбачатиме встановлення податкових пільг для фізичних осіб, які жертвують кошти.

Статтю 17 пропонуємо також доповнити чіткими вимогами щодо обсягу інформації, яка має міститись у звітах про доходи, витрати і майно партії, та встановленням кінцевого строку опублікування партійних звітів у офіційних виданнях “Голос України” і “Урядовий кур’єр”. За невиконання цих вимог мають бути встановлені санкції – від штрафу до анулювання свідоцтва про реєстрацію.

З метою підвищення внутрішньопартійної демократії статтю 8 Закону варто доповнити вимогою про обов’язкове визначення у статутах політичних партій порядку реалізації права членів бути обраними до статутних органів партії і їх місцевих організацій та процедури обрання партійних лідерів.

З метою інституціалізації політичних партій доцільно внести поправку до Закону України “Про вибори народних депутатів”, яка передбачатиме збільшення виборчого бар’єру для виборчих блоків політичних партій: з 3% до 10%, якщо виборчий блок складається з двох політичних партій, та до 15%, якщо виборчий блок складається з трьох і більше політичних партій.

Практичне запровадження розроблених пропозицій сприятиме: функціонуванню політичних партій відповідно до принципів демократичного врядування; прозорості фінансування діяльності політичних партій і виборчих кампаній; доступності інформації про політичні партії; підвищенню внутрішньопартійної демократії та професійності, демократичності й публічності їх діяльності.