ОСОБЛИВОСТІ ДЕРЖАВНО-ГРОМАДСЬКОГО УПРАВЛІННЯ ОСВІТОЮ В ПОЛЬЩІ

summary

У вступі обґрунтовано актуальність, ступінь вивченості досліджуваної теми, зв’язок роботи з науковими програмами і темами, сформульовано загальну мету, конкретні завдання щодо її досягнення. Визначено об’єкт, предмет, гіпотезу і методи дослідження, наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів.

У першому розділі – «Теоретико-методологічні засади дослідження державно-громадського управління освітою в Республіці Польща» – проаналізовано питання механізмів управління освітою у вітчизняній та польській літературі, розглянуто державно-громадське управління освітою в Республіці Польща як теоретична і практична проблема.

Вивчено праці вітчизняних і зарубіжних учених та спеціалістів-практиків, що присвячені аналізу становлення і розвитку нової моделі управління освітою в Польщі, співпраці держави з місцевим самоврядуванням, громадськими організаціями та органами в управлінні освітою, розглянуто нормативно-правову базу у сфері управління освітою. Проаналізовано фахову довідкову літературу та інтернет-сторінки керівних державних, самоврядних органів та громадських організацій.

Вивчення вітчизняних джерел дало підставу для твердження про недостатню кількість та описове дослідження управління освітою в Польщі. Тематики управління освітою вони торкаються побіжно або в цілому для загального ознайомлення з освітньою системою Республіки Польща. Власне польські джерела є повнішими – вони дають можливість глибше зрозуміти суть проблем, причини їх виникнення, результати змін. Проаналізовано дискусійні питання законодавчого забезпечення діяльності громадськості, їх співпраці з органами управління освітою, надання автономії навчальним закладам, проблеми громадських органів у навчальних закладах та ін.

Питання управління освітою є актуальним і вивчається в багатьох аспектах. Серед науковців, які досліджували проблеми управління даною галуззю – Ю. Конаржевський, М. Кондаков, С. Крисюк, В. Луговий, Т. Лукіна, В. Майборода, С. Майборода, В. Маслов, Н. Протасова, Ф. Паначин, П. Худомінський (Україна); Н. Акінфієва, В. Гусаров (Росія); Б. Саймон, В. Сандер (Великобританія); Л. де Калуве, М. Петрі (Голландія).

У процесі дослідження виникла потреба узгодження української та польської термінології в галузі освіти та управління нею, оскільки кожна країна має власну, своєрідну систему та понятійний апарат. Аналіз праць польських дослідників (Е. Адамчик, Й. Аулейтнер, Т. Бауман, А. Боґай, Е. А. Весоловська, Й. Возьніцький, К. Вонж, Я. Ґенсіцький, В. Ґорішовський, К. Денек, А. Єжовський, Б. Жеховська, М. Захорська, М. Краєвський, Ч. Купісєвіч, А. Ланґе, Е. Матчак, Л. Ожеховська, В. Оконь, Р. Пахоцінський, А. Пельчар, Т. Поплонковський, Й. Радзєвіч, С. Славінський, Б. Сліверський, Е. Хмєлєцька, Й. Шаблонський, Й. Шемпрух, М. Яковіцька та ін.) дав змогу зробити висновок, що в управлінні освітою Польщі термін «державно-громадське управління освітою» відсутній. Йому відповідає поняття «демократизація» в цілому та пов’язані з нею – «децентралізація», «усуспільнення», «автономія», «самоврядність». Вони є основою нової державно-громадської моделі управління освітою в Республіці Польща.

Обґрунтовується положення, що демократичні процеси в освіті зводяться до введення самоврядування в управління навчальними закладами, розширення повноважень та участі громадськості в освітній діяльності, залученнях їх до прийняття рішень, пов’язаних із навчанням, вихованням та фінансово-господарською діяльністю у навчальних закладах. При цьому враховуються потреби місцевої спільноти, позиції та переконання не тільки зовнішнього оточення, але й внутрішньої громади: учнів, студентів, аспірантів та педагогів.

Як правило, з демократизацією тісно пов’язаний процес децентралізації, що передбачає передачу частини своїх повноважень шляхом делегування влади від центральних органів до регіональних (місцевих) і до громадських та навчальних закладів. Відбувається одночасне збільшення відповідальності самоврядування і навчального закладу за фінансові та кадрові питання, програми навчання. Навчальні заклади мають право на особливу, залежно від місцевих умов, організацію своєї діяльності у тісній співпраці з батьками. А їх керівники відповідають за внутрішні організаційно-дидактичні зміни, співпрацюючи з педагогами, батьками та громадськістю. Процес децентралізації влади у Польщі був довготривалим – починаючи від 1989 р. та продовжуючи адміністративно-територіальною реформою 1999 р.

У дисертації аргументується, що з модернізацією державного управління освітою тісно пов’язане усуспільнення навчальних закладів, їх наближення до зовнішнього оточення. Усуспільнення передбачає надання громадськості права контролю навчальних закладів та ОМС щодо управління освітою для запобігання їх бюрократизації, дотримання принципів автономії та розвитку самоврядування. Таким чином, усуспільнення – це орієнтація навчальних закладів незалежно від форми власності на реалізацію освітніх цілей і завдань у відповідності до суспільних потреб місцевості, регіону.

Отже, визначено, що під державно-громадським управлінням освітою розуміється процес управління із залученням громадськості, спрямований на децентралізацію управління, самоврядування освіти, усуспільнення навчальних закладів та надання їм автономії. Проведене дослідження фактичного стану управління освітою у вітчизняній та польській літературі дало змогу визначити основні напрями дослідження особливостей державно-громадського управління освітою в Польщі.

У другому розділі – «Система управління освітою в Республіці Польща» – проаналізовано досвід управління освітою в Польщі та шляхи оптимізації механізмів його реформування, виділено та охарактеризовано структуру системи освіти, виявлено та обґрунтовано особливості нової моделі управління освітою в Республіці Польща.

Розглянуто найважливіші зміни системи освіти та управління нею в Польщі, умови, які їм передували і певною мірою спонукали. Дослідження з історії управління освітою дозволило зробити висновки про звернення польських реформаторів до власних управлінських традицій. Їх провідна ідея – подолати обмеження, встановлені радянською системою навчання, створити передумови для проведення подальших трансформацій у галузі освіти, відновити польські національні традиції освіти та управління нею з урахуванням сучасних вимог та досягнень розвинених країн світу, зокрема країн-учасниць Болонського процесу. Було обрано два основні напрямки реформ: децентралізація та усуспільнення навчальних закладів усіх рівнів. Із початку 90-х років централізоване управління діяльністю вищими навчальними закладами (далі – ВНЗ) з широкою автономією було замінено на регулювання за допомогою конкурсного фінансування і кадрової політики.

Проведений аналіз реформування освіти дозволив з одного боку стверджувати, що зміни торкнулися усіх сфер освіти: управління, освітніх установ, системи дошкільної, загальної середньої, професійної та вищої освіти, зокрема їх внутрішнього функціонування та зовнішніх зв’язків із місцевою спільнотою. З іншого – вичленити проблеми, які виникали на шляху до децентралізації освіти, її зближення із місцевою спільнотою (усуспільнення). Метою цих змін було підвищення ролі громадського контролю за діяльністю навчальних закладів усіх рівнів, куруючих органів, Міністерства національної освіти Польщі (далі – МНО), Міністерства науки і вищого шкільництва Польщі шляхом створення мережі шкільних та освітніх рад.

У розділі поетапно аналізуються повноваження міністрів, кураторів. Наслідком проведених змін став перехід із 4-рівневої (міністр, куратор, інспектор, директор) на 3-рівневу систему управління (міністр, куратор, директор), що спростило структуру вертикального управління. Утворення 3-рівневого місцевого самоврядування передало ОМС право на створення та управління практично всіма типами державних навчальних закладів та вищих шкіл, проведення власної освітньої політики. Визначено нові принципи нагляду за діяльністю державних навчальних закладів та системи зовнішнього контролю і державних іспитів.

Унаслідок реформи системи шкільної освіти двоступенева структура (8+4) трансформувалася у триступеневу (6+3+3) без зміни загального періоду навчання та віку учнів. Своєрідністю загальної системи освіти Польщі є її нова структура: дошкільні навчальні заклади або однорічна підготовка шестиліток до навчання у початковій школі; початкові школи; гімназії – новий тип шкіл, адаптований для навчання учнів молодшого підліткового віку (13-16 р.); ліцеї і технікуми (післягімназійні школи), що надають повну середню освіту (випускники осучаснених професійних шкіл продовжують навчання у додаткових ліцеях або додаткових технікумах); професійні (післяліцейні) школи, ВНЗ. Зауважмо, що в Республіці Польща професійна школа не стала обов’язковою для продовження навчання у вищих школах. Це суперечить положенням Болонської декларації, але допускається, оскільки приймається повага до різноманітних національних систем освіти. З іншого боку, саме такими були економічні та соціальні потреби країни.

До зміни системи освіти були залучені ОМС, місцева громадськість, відділи освіти воєводств, керівники усіх типів і рівнів навчальних закладів, учителі та батьки, що є підтвердженням успішних змін у децентралізації управління освітою та зближення навчальних закладів і громадськості. Науково-освітня громадськість Польщі вперше отримала засіб контролю рішень центральних органів влади. Так, освітяни мають право обирати Головну раду вищої школи, керівників навчальних закладів усіх рівнів, типів і форм власності, а також представників до ради школи на рівні навчального закладу.

Міністр національної освіти та міністр науки і вищого шкільництва стали координаторами та реалізаторами освітньої політики держави. Їм надали загальні наглядові, організаційні та координаційні повноваження. За педагогічний нагляд на території свого воєводства повністю відповідає куратор освіти, головними завданнями якого є координувати нову мережу навчальних закладів, допомагати місцевим органам управління освітою, співпрацювати із самоврядуванням в якості експерта та ін. Ґміна створює і керує державними дошкільними закладами, початковими школами та гімназіями. Повіт виконує завдання понадґмінного характеру на своїй території – створює та керує державними післягімназійними школами. Воєводське самоврядування державними закладами регіонального значення в межах свого регіону має право створювати вищі професійні навчальні заклади. Законодавство не обмежує ОМС щодо можливостей створювати і керувати навчальними закладами. Юридичні та фізичні особи також можуть засновувати державні школи та заклади після їх реєстрації місцевими органами самоврядування. Керівники навчальних закладів втілюють освітню політику держави на практиці, вони є роботодавцями.

Реформи в системі управління освітою були пов’язані з перебудовою суспільного устрою держави та зі змінами й доповненнями, які вносились до різних нормативно-правових актів. Так, було диференційовано повноваження керівників та їх відомств, роль та участь в реформуванні національної освіти. Це створило умови для подальшої ефективної співпраці між центральними (державними) органами управління освітою з ОМС. Посади куратора освіти, керівників навчальних закладів (усіх рівнів і типів), та місцевих органів самоврядування є виборними, а діяльність – самостійною. Взаємодія між усіма рівнями в системі управління освітою почала будуватися на основі співробітництва. Таким чином досягається синхронізація процесів управління освітою із загальними процесами управління в державі, які спрямовані на децентралізацію системи управління освітою та усуспільнення навчальних закладів.

Отже, польське суспільство домоглося встановлення однакового рівня впливу та взаємоконтролю центральних (державних), самоврядних (ОМС) і громадських органів у питаннях освіти, зокрема прийнятті рішень та розподілу коштів на різних рівнях, функціонуванні закладів освіти і виховання, що є ознакою демократії та головною рисою децентралізації. Законодавство дало можливість громаді брати участь в управлінні та здійснювати контроль за процесами розвитку шляхом створення шкільних рад, воєводських освітніх рад та Національної (Державної) освітньої ради. Утворення шкільної ради та освітньої ради стало свого роду механізмом подолання сваволі та авторитарних методів управління керівниками навчальних закладів, кураторів, міністрів.

Основними особливостями державно-громадського управління освітою в Республіці Польща є: відміна монополії держави на створення навчальних закладів; децентралізація управління освітою шляхом розширення повноважень керівників навчальних закладів і ОМС; підвищення контролюючої ролі громадськості та розширення повноважень учнівського самоврядування, посилення ролі шкільних рад; розвиток конкуренції на первинному ринку освітніх послуг; збільшення можливостей для ведення експериментів, авторських освітніх інновацій, розширення використання авторських програм навчання; тісний зв’язок самоврядування зі шкільним середовищем шляхом співпраці та ін. Усе це сприяло інтенсивному наближенню польської освіти до європейських стандартів.

Дослідження і критичне осмислення досвіду Польщі сприятиме, зокрема, формуванню нових підходів та дієвих механізмів для забезпечення в Україні ефективного функціонування державно-громадського управління освітою, удосконалення системи управління освітою. На його основі, а також враховуючи українські реалії, вважаємо, що, у першу чергу, доцільно чітко визначити функції та повноваження ОМС на регіональному та місцевому рівнях щодо управління освітою; нормативно визначити механізми співпраці державних, громадських органів та місцевого самоврядування в управлінні освітою, визначити межі їх взаємоконтролю; переглянути вимоги до кандидатів на посади керівників органів управління освітою і навчальних закладів, умови проведення конкурсів, термін перебування на посаді та ін.

У третьому розділі – «Механізми залучення польської громадськості до управління національною освітою» – розкривається участь громадських органів та учнівського самоврядування в управлінні навчальними закладами Республіки Польща, досвід одноосібних і колегіальних органів, студентського і аспірантського самоврядування в управлінні ВНЗ Польщі, а також аналізується участь польських громадських організацій місцевого, регіонального та загальнодержавного рівнів в управлінні національною освітою.

У Республіці Польща нагромаджено значний досвід децентралізації управління вищою школою, який відповідає положенням Болонського процесу і вартий наслідування в процесі реформування освіти в Україні. Суб’єкти управління вищою освітою Польщі – міністри, громадські органи (Головна рада вищої школи, Державна акредитаційна комісія), одноосібні (ректор і керівники головних організаційних одиниць), колегіальні (сенат, конвент, студентське і аспірантське самоврядування, рада головних організаційних одиниць) – мають широкі повноваження, які регламентуються законами, статутами і положеннями. Таким чином, значний вплив колегіальних органів на процес прийняття рішень обмежив прийняття рішень органами одноосібного управління, що засвідчує децентралізовану структуру управління вищою школою Республіки Польща та широку автономію ВНЗ. Основними аспектами демократії стало прийняття рішень через проведення дискусій, свобода та відповідні інструменти управління. Право ОМС утворювати вищі школи відповідно до потреб свого регіону сприяє з одного боку залученню громадськості до управління ВНЗ, з іншого – зближує вищу школу з місцевою громадою.

Так, найвищими державними посадовими особами в управлінні освітою є міністр національної освіти та міністр науки і вищого шкільництва, далі за порядком ідуть куратор і місцеве самоврядування. Керівником у навчальному закладі є директор (ректор). Громадськими органами, які діють у навчальному закладі, є батьківська та шкільна ради, учнівське, студентське й аспірантське самоврядування. Зауважмо, що проведені у вищій освіті зміни узгоджуються із прагненням країн-учасниць Болонського процесу формувати більш прозорі структури (див. Рис. 1).

Учнівське самоврядування співпрацює з радою школи, до якої входять представники учнівства, з радою батьків, з педагогічною радою та з директором

школи. Рада батьків у свою чергу співпрацює з радою школи, де є представники батьків, із педагогічною радою та з директором школи. Рада школи, а це в однаковій кількості батьки, учні та вчителі школи, вирішують питання не тільки на рівні школи (директор, педагогічна рада), але мають право звертатися зі своїми пропозиціями та рішеннями як до органів управління школою, так і до освітньої ради. Доповненням цього є співпраця директора з педагогічною радою, радою школи, батьками та учнівським самоврядуванням, яка віднесена до його обов’язків.

Характерною рисою демократичних відносин у межах навчального закладу, внутрішнього децентралізованого управління є діяльність громадських та колегіальних органів. Усі вони мають права і повноваження приймати рішення щодо діяльності своїх навчальних закладів, відстоювати права своїх спільнот і співпрацюють між собою в розв’язанні певних проблем. Важливою особливістю є те, що представництво кожної спільноти є незалежним, вибирається шляхом проведення голосування, а квота їх членства передбачена нормативно-правовими актами в галузі освіти, а у випадку ВНЗ – їх   статутами.   При необхідності допускається пропорційна зміна квоти навчальним закладом, що обумовлено регламентом внутрішньої діяльності. Виборними є посади куратора освіти та керівників усіх навчальних закладів, а у вищих школах – керівників структурних підрозділів.