ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ТА ОРГАНІЗАЦІЯ ФІНАНСОВО-ЕКОНОМІЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ НА УКРАЇНСЬКИХ ЗЕМЛЯХ У СКЛАДІ РОСІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ (кінець XVIII - початок XX ст.)

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено зв’язок роботи з науковими планами, поставлено мету та визначено завдання дослідження, його об’єкт, предмет, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості про їх апробацію й опублікування.

Перший розділ «Історіографічний огляд та джерельна база дослідження» починається з підрозділу 1.1 «Історіографія наукового опрацювання проблеми фінансово-економічної діяльності органів місцевого самоврядування в українських губерніях Російської імперії», де наголошено, що наукова література історичного та юридичного характеру, у якій тією або іншою мірою розкрито окремі аспекти питання щодо правового регулювання та організації фінансово-економічної діяльності органів місцевого самоврядування на українських землях у складі Російської імперії наприкінці ХVІІІ – на початку ХХ ст., створювалася протягом трьох періодів: дореволюційного, радянського та сучасного.

Звернено увагу на те, що вже у працях другої половини ХІХ ст. основна увага приділялася питанням практичної роботи органів самоврядування, зокрема, проблемам їхньої фінансово-господарської діяльності. Вивчення даної проблематики відбувалося за двома пріоритетними з нашої точки зору напрямами – методико-практичним та історичним.

Зазначено, що радянський період змінив пріоритети у тематиці досліджень. У цей час наукові дослідження, що певною мірою зачіпали фінансово-економічну діяльність органів місцевого самоврядування також продовжувалися, але вже під дещо іншим кутом зору. У літературі можна наочно відстежити пов’язаність кола проблем, які порушувалися, та відповідного етапу еволюції радянської історичної й правової науки.

Першим етапом у розвитку історіографії органів самоврядування є час від 1917 до середини 1950-х рр. Його можна вважати найменш продуктивним. У 1920-30-х рр. під тиском панівної на той час комуністичної ідеології історія дореволюційних органів самоврядування, і зокрема їх фінансово-господарської діяльності, майже не викликала цікавості серед учених. Лише наприкінці 1940-х – на початку 50-х рр. побачили світ перші праці, які незначною мірою зачіпали названу проблему.

На другому етапі (1950-ті – початок 1990-х рр.) було закладено методологічне підґрунтя подальшого дослідження історії органів самоврядування на місцях. Безперечно, загальна ідеологічна канва лишилася непорушною, але коло проблем, що досліджувалися, було значною мірою розширене. Однією з стрижневих проблем стало вивчення практики буржуазних реформ 60-70-х рр. ХІХ ст. Саме тоді уперше в радянській історіографії було чітко вирізнено основні проблеми становлення законодавства про місцеве самоврядування. Починаючи з 1980-х рр. відбувається поступовий відхід від стереотипів, що склалися. Деякі автори розпочинають висвітлення самоврядування з точки зору його правової сутності, його взаємодії, зокрема й у фінансовій сфері, з адміністративною системою.

З утворенням незалежних держав було зруйновано монополію єдиної офіційної методології історичних досліджень, постали можливості для розмаїтості у поглядах, відбувається злам старих тенденцій у розгляді проблем фінансово-економічної діяльності органів місцевого самоврядування

Таким чином, на підставі аналізу наукової літератури доведено, що в українській науці історії держави і права наукова проблема правового регулювання та організації фінансово-економічної діяльності органів місцевого самоврядування на українських землях у складі Російської імперії наприкінці ХVІІІ – на початку ХХ ст. до цього часу комплексно не досліджена і вивчається вперше.

У підрозділі 1.2 «Джерела дослідження» надана характеристика таких основних джерел дослідження як нормативно-правові акти з питань організації й фінансово-економічної діяльності органів місцевого самоврядування, документи звітності їхніх розпорядчих та виконавчих органів, публікації у періодичних виданнях різних часів, матеріали мемуарного характеру.

Зазначено, що джерельна база, яка використовувалася при проведенні дослідження, містилася у фондах державних архівів України та Російської Федерації як загальнодержавного, так і регіонального значення, наукових державних бібліотеках м. Києва, Харкова, Донецька, Дніпропетровська, бібліотек Харківського національного університету внутрішніх справ, Харківського національного університету ім. В. Н. Каразіна, Донецького інституту внутрішніх справ, інших наукових установ і навчальних закладів.

Уся сукупність архівних та опублікованих джерел, де відображено проблему, що вивчається, дозволяє (за умови належного критичного ставлення до них) об’єктивно відтворити особливості фінансово-економічної діяльності органів місцевого самоврядування в українських землях на різних етапах їхнього розвитку. Саме тому вивчення джерел, творче сприйняття накопиченого досвіду надають змогу розкрити ті питання, які раніше не знайшли адекватного відображення у науковій літературі та не були предметом спеціального дослідження.

У другому розділі «Організаційні та правові засади діяльності дореформених органів місцевого самоврядування Російської імперії на українських землях» у підрозділі 2.1 «Правове регулювання та організація фінансово-економічної діяльності органів міського самоврядування» зазначено, що фінансово-економічна діяльність органів міського самоврядування починає здійснюватися від часу самого виникнення міст. Вже в еллінських полісах, у Давньому Римі, а на теренах сучасної України – в античних державах Північного Причорномор’я, ця сфера функціонування самоврядних структур мала неабияке значення. У період середньовіччя традиції самоврядування було поновлено. Особливо показовим є досвід фінансово-економічної діяльності комунальних органів самоврядування у крупних італійських містах. Не лишилися осторонь від загальноєвропейських процесів і міста, що розташовувалися на нинішніх українських землях.

Щодо самоврядування в Російській імперії, у складі якої перебували українські землі, зазначається, переважала політика всебічної урядової опіки. Формується система гаверменталізму (англ. gove
ment – уряд), за якої участь суспільства в управлінні обмежено або зовсім зведено нанівець. Перевага офіційної ініціативи й панування системи гаверменталізму встановлює адміністративну опіку, бюрократичне управління.

Основним законодавчим актом, яким було закладено правове підґрунтя устрою громадського управління міськими фінансами та господарством, аж до початку 70-х років XIX ст. залишалася Грамота на права та вигоди містам Російської імперії від 21 квітня 1785 р. Вона була видана водночас з Жалуваною грамотою дворянству. Деякі положення цих документів були фактично скасовані наступними законодавчими актами, але при цьому формально так і лишалися чинними.

 За нормами Грамоти 1785 р. міське самоврядування одержувало низку прав у фінансово-економічній сфері. Міські думи наділялися бюджетними повноваженнями. Наповнення бюджетів міст спочатку ґрунтувалося переважно на відрахуванні відсотків від казенного продажу спиртних напоїв, гільдійних зборів, на штрафах, дрібних податках (як, наприклад, податку від печей), а також на експлуатації міських оброчних статей. Одним з найбільш прибуткових джерел наповнення міських бюджетів був передбачений чинним на той час законодавством податок на підприємницьку діяльність. Відповідно норм Статуту про міське та сільське господарство 1857 р. до бюджету міст стали відраховувати частку від оголошеного гільдійного капіталу місцевих та іноземних купців, частку вартості свідоцтв та білетів селян на право займатися торгівлею тощо. Конкретні розміри стягнень до міського бюджету визначалися щорічно «приговором» міської громади. Дефіцити у міських бюджетах покривалися, насамперед, за рахунок зборів з населення.

Видатки міських бюджетів регламентувалися переважно нормою ст. 152 Міського положення 1785 р. До них було віднесено, насамперед, утримання органів міського самоврядування; утримання міських шкіл та інших закладів, приписаних до Приказу громадського піклування; спорудження та ремонт міських будівель та доріг. Уявлення про рух коштів міських бюджетів надає, наприклад, відомість про міські доходи і видатки Харкова, яка була надана графу Г. Потьомкіну 20 березня 1789 р.

Підрозділ 2.2 «Організаційно-правові засади діяльності інших органів станового самоврядування в сфері економіки та фінансів» містить аналіз фінансово-економічної діяльності станового самоврядування на місцях. Звернено увагу на той факт, що станові самоврядні організації мали створюватися, насамперед, з метою забезпечення станового майнового захисту та вираження господарських інтересів (ст. 80-145). У низці українських міст наприкінці XVIIІ – на початку XIX ст. функціонували купецька, міщанська, реміснича управи, на чолі з виборними старостами. Ці органи, зокрема, здійснювали збір коштів до своїх кас для забезпечення станових інтересів.

Серед органів станового самоврядування одне з найпомітніших місць у цей час посідали органи дворянського самоврядування – губернські та повітові дворянські зібрання. Кожна дворянська громада мала у своєму розпорядженні певні капітали, які використовувалися для громадських та особистих потреб дворян губернії, розміри цих фондів коштів, їх призначення та джерела поповнення значною мірою регламентувалися законодавством, насамперед, п. 54 Жалуваної грамоти дворянству 1785 р. Законом передбачалися обов’язкові збори на задоволення так званих приватних дворянських повинностей, якими покривалися видатки на утримання канцелярій предводителів дворянства, депутатських зборів, дворянських опік, на виплату жалування, пенсій, грошових допомог канцелярським чиновникам, на утримання та ремонт дворянських приміщень тощо. Крім того, збори мали право шляхом добровільних складок складати громадську дворянську касу.

Уже з другої половини XVIII ст. царським урядом докладно регламентується й організація селянського самоврядування та визначається компетенція його органів у сфері фінансово-економічної діяльності. Особливу увагу в цьому сенсі привертає Установлення сільського порядку в казенних Катеринославського намісництва поселеннях, затверджене Катериною II у 1787 р., яким було санкціоновано звичаї місцевого селянського самоврядування, а також кодифіковано низку попередніх законодавчих актів царського уряду щодо організаційно-правових засад господарювання та фінансової діяльності цих органів.

Третій розділ «Організаційна та правова характеристика фінансово-економічної діяльності органів місцевого самоврядування на українських землях у складі Російської імперії у другій половині ХІХ ст.» охоплює коло питань щодо становлення правового та організаційного фундаменту формування самоврядних інституцій та їхнього функціонування в період здійснення буржуазних реформ. У підрозділі 3.1 «Організаційно-правові засади фінансової діяльності органів місцевого самоврядування у пореформений час» автор зазначає, що важливе місце серед органів місцевого самоврядування у цей час стали посідати земства, створені за реформою 1864 р. Правовий підмурок їхньої фінансово-економічної діяльності органів земського самоврядування було закладено «Положенням про губернські та повітові земські установи», від 1 січня 1864 р. До фінансових повноважень земств відповідно до закону, насамперед, було віднесено регулярне стягнення земських повинностей – місцевих зборів та податків, до яких були віднесені збори із нерухомого майна, зі свідоцтв, що надавали право на торгівлю, заняття промислами тощо.

Наголошено, що суттєві зміни в організації та фінансовій діяльності органів місцевого самоврядування відбулися також і внаслідок реформування у 70-90-х рр. ХІХ ст. системи міських установ. Одним з пріоритетних напрямів діяльності органів міського само­врядування було створення муніципальної матеріальної бази. Її основою були бюджети міських управлінь, які визначали напрями та обсяги видатків, а також джерела прибутків для їх здійснення. Джерелами міських прибутків могли бути надходження від зборів та податків, державна допомога, а також власна фінансово-господарська діяльність міського самоврядування. Водночас, зауважено, що Міські положення 1870 та 1892 р. були недовершеними у царині визначення податків на користь міст, що негати­вно відбивалося на їхньому фінансовому становищі. Протягом усього досліджуваного періоду наочною була недо­статність податкових надходжень для формування бюджетів міського самоврядування.

Відзначено наявність низки важливих проблем фінансово-економічного характеру, що постали перед місцевими органами дворянського станового самоврядування. Від початку 70-х років ХІХ ст. низкою губернських дворянських зборів приймалися постанови про залучення до обкладення не лише земель, але й нерухомого майна, що належало дворянам у містах. Органи державної влади на перших порах активно не втручалися до цієї сфери їхньої діяльності, обмежуючись окремими «роз’ясненнями» у випадках, коли постанови зборів явно суперечили діючому законодавству. Як наслідок, практика обкладення виявилася дуже різноманітною. Зважаючи на необхідність упорядкування розкладки зборів було видано закон від 3 липня 1894 р., відповідно якого губернським дворянським зборам надавалося право обкладати обов’язковими зборами, окрім земель, також і іншу нерухомість у містах та повітах – житлові будинки, торговельні та фабрично-заводські приміщення та взагалі усякого роду будівлі та споруди, які належали не лише записаним, але й не внесеним до родословних книг потомственим та особистим дворянам.

У підрозділі 3.2 «Правове регулювання управління господарською діяльністю органів місцевого самоврядування» звернено увагу на те, що у другій половині ХІХ ст. відбулися суттєві зрушення. Із впровадженням у дію Міського положення 1870 р. органи міського самоврядування отримали можливість здебільшого на власний розсуд розпоряджуватися своїми коштами з метою вирішення різноманітних господарських питань. Законодавством було достатньо чітко визначено компетенцію міських дум та управ у господарсько-економічній сфері.

Зазначено, що Міським положенням 1892 р. було визначено перелік питань, згідно з яким міські думи мали право видавати обов’язкові постанови, спрямовані на вирішення місцевих господарських проблем. Міським думам надавалася можливість видавати постанови стосовно порядку утримання й охорони міських споруд і пам’яток; про дії осіб, які служать при прийомці та відправці товарів; про торгівлю спиртними напоями тощо. При цьому право видавати такі обов’язкові постанови зберігали не лише губернські, але й повітові та позаштатні міста. Хоча закон і говорив про складання обов’язкових постанов думами, у дію вони вступали лише після затвердження їх губернатором. Міськими бюджетами передбачалися досить значні витрати на благоустрій міст, вирішення інших питань господарського характеру.

Аналіз виявлених в архівосховищах документів показує, що держава активно втручалася до місцевих господарських справ. Наприкінці ХІХ ст. у низці українських губерній імперськими контролюючими органами було проведено серію перевірок у містах та земствах, внаслідок яких було зібрано інформацію стосовно низки важливих питань господарського характеру, що вимагали вирішення. Але виявлені комісіями факти часто використовувалися місцевою адміністрацією в особі губернаторів у власних інтересах, для виправдання свого втручання до фінансово-господарських справ місцевого самоврядування. У низці випадків земські та міські органи достатньо активно відстоювали свої господарські інтереси перед обличчям місцевих органів державної влади. Та все ж у більшості випадків їхній опір не мав суттєвих наслідків.

У розділі 4 «Особливості правового регулювання та організаційного забезпечення фінансово-економічної діяльності органів місцевого самоврядування в українських губерніях на початку ХХ ст.» у першому підрозділі «Правові основи та організація місцевих фінансів і економічної діяльності у 1901-1913 рр.» відзначено, що у цей час активізувалися дискусії навколо питання про подальше розширення фінансово-економічних повноважень органів міського та земського самоврядування. Наслідком її стало прийняття Указу від 12 грудня 1904 р. «Про невідкладність реформи місцевого громадського управління», яким уряд офіційно визнавав її необхідність. Було підготовано відповідні проекти, які планувалося внести на розгляд Державної Думи, однак реформи не відбулося.

Наголошено, що початок XX ст. ознаменувався подальшим розвитком місцевих фінансів та економічної діяльності органів самоврядування, але водночас формуються негативні тенденції, що з часом призвели до серйозних проблем у сфері місцевих фінансів. Типо­вим явищем (особливо у містах) було подвійне, і навіть потрійне обкладення податками одних і тих же об’єктів, що призводило, з одного боку, до недоїмок, а з іншого – до численних конфліктів, що виникали з цього приводу. Суттєвою проблемою було й те, що пропорції в оподаткуванні міської нерухомості у губернських центрах України змінювалися не на користь муніципальної влади. Держава не лише не надавала фінансової допомоги самоврядуванню, але часто й не відшкодовувала муніципа­льних витрат на її власні потреби.

Типове для Російської імперії зростання місцевих бюджетів не робило їх достатніми. Так, у 1913 р. державний бюджет переважав місцевий у 5,5 разів, тоді як у розвинених країнах (наприклад, Англії) розміри цих двох бюджетів були приблизно однаковими. Перманентна ма­теріальна скрута місцевого самоврядування була наслідком фінансо­вої політики уряду імперії. Міністерство фінансів створювало значні валютні резерви, але не інвестувало їх у народне господарство.

Зауважено, що на початку ХХ ст. певні зміни відбулися й у правовому забезпеченні фінансової діяльності органів дворянського станового самоврядування. Насамперед вони торкнулися питання щодо заснування дворянських кас взаємодопомоги. 3 червня 1902 р. Державна рада узаконила положення про губернські дворянські каси та їхній статут. Основна мета цих установ полягала у тому, щоб надавати місцевим потомственним дворянам-землевласникам сприяння у платежах за боргами, що забезпечувалися заставою їх маєтків, та у випадках різного роду тяжких фінансових обставин, у яких опинялися дворяни. Але каси не відіграли суттєвої ролі у збереженні дворянського землеволодіння.

У підрозділі 4.2 «Організаційні форми та правове забезпечення фінансово-економічної діяльності органів місцевого самоврядування та їх об’єднань у роки першої світової війни» звернено увагу на те, що з початком першої світової війни організаційні форми місцевого самоврядування та правове забезпечення їхньої діяльності у фінансово-економічній сфері, зазнали суттєвих змін. На них значною мірою було покладено відповідальність за мобілізацію матеріальних, фінансових та трудових ресурсів. Початок війни спонукав органи місцевого самоврядування об’єднати свою діяльність. Так, Всеросійський земський союз утворив чітку вертикаль управління (Головний комітет – губернський комітет – повітовий комітет). При місцевих органах Союзу склався величезний та широко розгалужений управлінський апарат, що складався з відділів та управлінь. Фінанси Земського союзу складалися з внесків місцевих громад, пожертвувань та субсидій уряду. Земства провадили роботу щодо забезпечення грошовими допомогами сімей військовослужбовців, з догляду за пораненими тощо. Проте війна призвела місцеве самоврядування та господарство до глибокої кризи. З метою підтримки земств, у березні 1916 р. Головний комітет Земського союзу утворив для допомоги земствам економічний відділ, де мали вирішуватися фінансово-господарські та продовольчі справи. Кризова ситуація позначилася й на фінансово-економічному стані органів міського самоврядування. Прагнучи вийти з ситуації, що склалася, міські управи змушені бу­ли ускладнювати власне фінансове становище, укладаючи короткотермінові позики для витрат на немуніципальні потреби, а надалі міському самоврядуванню доводилося укладати вже нові позики, щоб розрахуватися з попередніми боргами.

Звернено увагу на те, що у воєнних умовах повноваження органів самоврядування поступово розширювалися. Зважаючи на це, головні комітети Земського союзу та Союзу міст 5 липня 1915 р. повністю об’єднали свою діяльність – було утворено Союз земств та міст («Земгор»). Але позитивних наслідків ці організаційні зміни не мали.

Зроблено висновок, що війна звела нанівець багаторічні зусилля місцево­го самоврядування, спрямовані на збалансування доходної та витратної частин бюджету. У 1916 р. земські та муніципальні бюджети вже мали помітний відбиток інфляційних явищ, а у 1917 р. фінансова криза охопила всі українські губернії Російської імперії.