ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ БЕЗОПЛАТНОЇ ПРИВАТИЗАЦІЇ ЗЕМЕЛЬ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі дисертації обґрунтовується актуальність теми дослідження, розкриваються об’єкт, предмет і методи дослідження, визначаються його мета і завдання, висвітлюються методологічні та науково-теоретичні засади роботи, а також положення, що визначають наукову новизну проведеного дослідження, практичне та теоретичне значення одержаних результатів.

Розділ 1 “Загальна характеристика правового забезпечення безоплатної приватизації земель” складається з чотирьох підрозділів. В цьому розділі розкриваються ознаки і сутність безоплатної приватизації земель (далі – БПЗ), її об’єктно-суб’єктний склад, історія правового регулювання та зарубіжний досвід.

У підрозділі 1.1. “Поняття та юридична природа безоплатної приватизації земель” досліджуються зміст та сутнісні ознаки понять “приватизація”, “приватизація земель”, “безоплатна приватизація земель”, “безоплатна приватизація земельних ділянок”, “безоплатна приватизація житла”, “приватизація майна” як ключових понять правового механізму приватизації земель та їх співвідношення. Формулюється висновок про існування самостійного комплексного законодавства, що регулює приватизаційні відносини в Україні та досить чітко диференційованого в залежності від об’єкта приватизації (державне майно, житло, земельні ділянки). Приватизація являє собою особливу підставу набуття права власності і її процедура залежить від: 1) об’єкту приватизації; 2) суб’єктного складу; 3) економічно доступних для її суб’єктів способів приватизації. БПЗ в постсоціалістичних країнах є історично зумовленим зворотним явищем націоналізації земель.

В дисертації БПЗ розглядається в матеріально-правовому та процесуально-правовому значеннях, що зумовлено наявністю тривалої та багатоетапної процедури БПЗ, в межах якої передбачено вчинення багатьох юридично значимих дій, в тому числі і таких, які підлягають оплаті.

На основі аналізу правових норм, які регулюють БПЗ, зроблений висновок про наявність двох видів БПЗ – гарантованої та негарантованої. Гарантована БПЗ передбачена статями 121, 35, 32, 25 ЗК України. Зазначені статті закріплюють право громадян на безоплатну приватизацію відповідних земельних ділянок. Даному праву кореспондує обов’язок по його реалізації, суб’єктом виконання якого є органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації. Змістом цього обов’язку є передача відповідних земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність громадян. Негарантована БПЗ здійснюється на підставі частини 8 ст. 25, ст.ст. 56, 59, 41, 42 ЗК України. Вищеперелічені норми передбачають лише можливість певних суб’єктів приватизувати безоплатно певні земельні ділянки, яку пропонується розглядати як їх законний інтерес, якому не кореспондує обов’язок органу влади щодо передачі землі у приватну власність. Недоліком законодавства про негарантовану БПЗ є відсутність критеріїв, якими мають керуватися органи влади при прийнятті ними рішень щодо БПЗ. Тому, робиться висновок про необхідність конкретизації норм, що передбачають негарантовану БПЗ з метою визначення підстав для задоволення або відмови в задоволенні законних інтересів щодо БПЗ, наприклад, встановлення конкурсних засад тощо.

У підрозділі 1.2. “Поняття, суб’єкти та об’єкти правовідносин щодо безоплатної приватизації земель” розкривається об’єктно-суб’єктний склад та зміст цих правовідносин.

До об’єктів правовідносин щодо БПЗ відносяться землі, які перебувають у державній та комунальній власності, включаючи й надані у користування фізичним і юридичним особам, та належать до категорій земель, що можуть бути безоплатно приватизовані за законодавством України, зокрема землі: сільськогосподарського (далі – с/г) призначення, житлової та громадської забудови, рекреаційного та лісогосподарського призначення, а також водного фонду.

До суб’єктів правовідносин щодо БПЗ входять: органи влади, уповноважені законодавством приймати рішення про передачу земельних ділянок у приватну власність (районні, Київська чи Севастопольська міські державні адміністрації; сільські, селищні, міські ради) та власне суб’єкти безоплатної приватизації земельних ділянок: громадяни України, що мають право на одноразове одержання земельних ділянок для цілей і в розмірах, визначених у ст. 121 ЗК України; садівницькі товариства щодо БПЗ загального користування (ст. 35 ЗК України); житлово-будівельні та гаражно-будівельні кооперативи (ст. 42 ЗК України); об’єднання співвласників багатоквартирних будинків (ст. 42 ЗК України); юридичні особи та громадяни України щодо безоплатного отримання замкнених земельних ділянок лісогосподарського призначення та водного фонду (ст. 56, 59 ЗК України); працівники і пенсіонери державних і комунальних с/г підприємств, установ і організацій (ст. 25 ЗК України); працівники соціальної сфери села (ч. 2-3 п. 8 Перехідних положень ЗК України).

У цьому підрозділі також аналізуються права та обов’язки суб’єктів та органів БПЗ, підстави виникнення, зміни та припинення правовідносин щодо БПЗ тощо.

У підрозділі 1.3. “Досвід постсоціалістичних країн у сфері правового регулювання безоплатної приватизації земель” досліджуються правова база та практика БПЗ в ряді постсоціалістичних країн з метою запозичення позитивного досвіду в сфері приватизації земель в Україні. в залежності від способів переходу від колективних форм господарювання у сільському господарстві до індивідуальних господарств, діяльність яких базується виключно або переважно на праві приватної власності на землю, в дисертації проведений поділ держав на окремі групи. Перша група включає західні країни СНД – Російську Федерацію, Республіку Білорусь, Молдову та Україну. Для цієї групи країн, крім Республіки Білорусь, спільним є основний спосіб приватизації земель колективних с/г підприємств шляхом їх поділу на земельні частки (паї), що безоплатно надавалися членам цих господарств та пенсіонерам з їх числа. Крім того, у цих державах їх громадянам надане право на БПЗ кількох видів земель с/г та несільськогосподарського призначення. Друга група країн включає закавказькі країни СНД – Вірменію, Азербайджан та Грузію. Особливістю законодавств цих країн у сфері приватизації земель колективних с/г формувань є те, що землі колгоспів були розподілені між їх членами та громадянами, що проживали в сільській місцевості, на окремі земельні ділянки, які безоплатно або за дуже незначну (символічну) ціну були передані їм у приватну власність. До третьої групи відносяться балканські країни – Албанія і Хорватія. В цих країнах були поєднані два докорінно різні способи БПЗ: розподіл земель між сільськими мешканцями “на душу населення” в залежності від кількості членів сім’ї та реституція прав на землю. Четверта група країн складається з постсоціалістичних держав, які приєдналися до ЄС: Болгарія, Чеська Республіка, Естонія, Угорщина, Литва, Польща, Румунія, Словаччина. У цих країнах, крім Польщі, здійснювалося поновлення права власності попередніх власників (або їх спадкоємців), які існували до тотального одержавлення с/г виробництва. Ці країни можна поділити на три підгрупи: 1) країни, що знову відновлювали право власності осіб на землі, які формально не були націоналізовані, однак у зменшеному розмірі (Словаччина, Чеська Республіка); 2) країни, що надавали грошову компенсацію попереднім власникам (Угорщина); 3) країни, що виключно поновлювали право власності попередніх володільців (Естонія, Литва, Латвія, Румунія, Болгарія). Крім того, законодавством таких країн, як Болгарія і Польща, було надане право на БПЗ “безземельним” або “малоземельним” громадянам.

Аналізуючи досвід зарубіжних країн в сфері БПЗ, дисертант приходить до висновку щодо доцільності його використання при вдосконаленні законодавства України про БПЗ, зокрема, досвід щодо уніфікації та спеціалізації органів приватизації земель з тим, щоб їх рішення не носили політичного характеру, а посадові особи цих органів несли юридичну відповідальність за порушення законодавства про БПЗ.

Підрозділ 1.4. “Розвиток законодавства України про безоплатну приватизацію земель та шляхи його вдосконалення” присвячений детальному дослідженню нормативно-правових актів (до прийняття чинного ЗК України), що стосуються БПЗ з метою виявлення закономірностей правового регулювання БПЗ, а також прогалин та недоліків у регулюванні цих відносин та обраних законодавцем моделей переходу від тотального одержавлення аграрної сфери до ринкових відносин.

На основі проведеного дослідження зроблений висновок про те, що земельна частка (пай) та земельна ділянка для ведення селянського (фермерського) господарства (згодом фермерського господарства) є тотожними за категорійною приналежністю та відповідно за цільовим призначенням, оскільки виділяються з земель товарного с/г виробництва. Тому практика виділення в натурі (на місцевості) земельних часток (паїв) та приєднання їх до земель особистих селянських господарств є порушенням законодавства про цільове призначення земель, наданих для ведення товарного с/г виробництва.

Розділ 2 “Правові форми безоплатної приватизації земель” складається з трьох підрозділів та присвячений правовим особливостям здійснення БПЗ різними суб’єктами щодо різних видів цільових використань земель та в залежності від цього відповідних правових процедур.

В підрозділі 2.1. “Поняття та види правових форм безоплатної приватизації земель” аналізуються особливості правових підходів законодавця до організації БПЗ, формулювання змісту прав суб’єктів БПЗ та компетенції органів влади, які розглядають заяви (клопотання) цих суб’єктів на безоплатну передачу їм у власність відповідних земельних ділянок, що перебувають у державній чи комунальній власності. На підставі цього аналізу дисертант приходить до висновку про те, що в одних випадках БПЗ законодавство містить правові приписи, на підставі яких особа, яка звернулася до компетентного органу влади з заявою, що містить волевиявлення отримати безоплатно у власність певну земельну ділянку, гарантовано повинна отримати її, а в інших випадках компетентний орган влади, діючи правомірно, може прийняти рішення про передачу цій особі безоплатно відповідну земельну ділянку або відмовити в такій передачі. В зв’язку з цим в дисертації обґрунтовується доцільність виділення двох правових форм БПЗ: правової форми гарантованої БПЗ та правової форми негарантованої БПЗ. Під правовою формою гарантованої БПЗ пропонується розуміти сукупність правових приписів, спільною метою дії яких є забезпечення безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності громадянам України у власність на підставі волевиявлення останніх. Відповідно правова форма негарантованої БПЗ визначається як сукупність правових приписів, завданням яких є створення правових передумов для безоплатного отримання певними суб’єктами у приватну власність земельних ділянок державної та комунальної власності при наявності волевиявлення таких суб’єктів та згоди на таку передачу відповідного органу влади.

Підрозділі 2.2. “Правове регулювання гарантованої безоплатної приватизації земель” присвячений правовим питанням гарантованої БПЗ. В залежності від процедури реалізації норм, що передбачають гарантовану БПЗ, дисертант виділяє БПЗ земельних ділянок державної або комунальної власності: 1) із земель запасу; 2) раніше наданих громадянам у користування; 3) для ведення фермерського господарства. Законодавство передбачає права всіх громадян на одноразову приватизацію земельних ділянок по кожному виду цільового використання, що передбачені ст. 121 ЗК України. Право на БПЗ розглядається як суб’єктивне право публічного характеру, тобто як певна можливість особи у публічно-правовій сфері, якій кореспондує обов’язок суб’єкта владних повноважень забезпечити цю можливість. Тому, в дисертації відмічається, що права органів приватизації в сфері гарантованої БПЗ одночасно є їх обов’язками, які виступають юридичною гарантією здійснення права громадян України на БПЗ. В дисертації також відзначається, що законодавством не передбачені повноваження органів приватизації щодо збільшення або зменшення законодавчо установлених максимальних розмірів земельних ділянок, що можуть бути приватизовані в межах певної адміністративно-територіальної одиниці. Рішення органів БПЗ не містять інформації про конкретне місце розташування та конфігурацію земельної ділянки, в зв’язку з чим формулюється висновок про те, що варто закріпити положення про необхідність попереднього встановлення місця розташування земельної ділянки при подачі заяви на БПЗ запасу, що має проводитися за участі землевпорядника органу приватизації, землевпорядної організації та зацікавлених осіб, за наслідками чого мають складатися координати земельної ділянки, після чого рішення органу приватизації про передачу конкретної земельної ділянки у власність буде одночасно дозволом на розробку проекту відведення цієї ділянки, і на виготовлення правопосвідчувальних документів на неї. Зазначене положення гарантуватиме приватизацію відведеної земельної ділянки, проект відведення якої здійснюється за рахунок заявника, а також вирішить проблему накладки земельних ділянок при розробці землевпорядної документації різними організаціями.

Землі запасу с/г призначення, житлової та громадської забудови, а також рекреаційного призначення є об’єктами гарантованої БПЗ. Однак, для забезпечення інтересів як суб’єктів права на приватизацію земель, так і громади в цілому, слід здійснювати планування території, що підлягає приватизації, та проводити резервування земель для потреб загальної інфраструктури (транспорт, зв’язок, енергетика і т. ін.) та для розміщення соціальної структури (лікарні, школи, дитячі садки тощо). Крім того, зважаючи на обмеженість земельного фонду країни, варто встановити переважне право на приватизацію земель окремими категоріями осіб, що потребують особливого соціального захисту, це, зокрема, молоді спеціалісти, що працюють у сільській місцевості, молоді та багатодітні сім’ї, військовослужбовці, інваліди та інші.

Також, на думку дисертанта необхідно на законодавчому рівні детально розмежувати правовий режим земель садівничих та дачних товариств. За Земельним кодексом УРСР 1970 року садовим товариствам передавались по суті землі рекреаційного призначення (малоцінні лісові насадження в межах зелених і приміських зон міст та інших населених пунктів), що на практиці використовувались для дачного будівництва, а за нині чинним ЗК України садівничим товариствам передаються землі с/г призначення, що передбачає їх використання, в першу чергу, для закладання плодових багаторічних насаджень.

У підрозділі 2.3. “Правове забезпечення негарантованої безоплатної приватизації земель” досліджуються правові питання здійснення негарантованої БПЗ громадянами України і юридичними особами України та шляхи її вдосконалення. Зазначається, що на відміну від законодавства про гарантовану БПЗ, законодавство про негарантовану БПЗ не містить обмежень щодо кількості земельних ділянок, які можуть бути передані у приватну власність. В зв’язку з цим в дисертації обґрунтований висновок про доцільність встановлення спеціальних видів використання (цільового призначення) земельних ділянок лісогосподарського призначення та водного фонду, які можуть бути безоплатно приватизовані (наприклад, для залісення, для рекреаційних потреб, для створення об’єкта природно-заповідного фонду тощо) з метою застосування до негарантованої БПЗ законодавчо передбаченого принципу одноразовості приватизації земель по кожному виду використання.

В дисертації формулюються також пропозиції щодо вдосконалення правового забезпечення безоплатної приватизації замкнених земельних ділянок лісогосподарського призначення площею до 5 га, які перебувають у складі угідь селянських, фермерських та інших господарств, зокрема, пропонується виключити із числа суб’єктів їх приватизації особисті селянські господарства, оскільки законодавство обмежує розміри земельних ділянок, які можуть використовуватися для ведення таких господарств, двома гектарами, що значно менше граничного розміру замкненої ділянки лісогосподарського призначення, яка може приватизуватися у складі с/г земель.

Автор пропонує трансформувати приватизацію прибудинкових територій житлово-будівельними кооперативами та об’єднаннями співвласників багатоквартирних будинків у гарантовану БПЗ, а також передбачити БПЗ громадянами тільки тих земель лісогосподарського призначення, що не вкриті лісовою рослинністю для залісення, а БПЗ водного фонду та лісогосподарського призначення для рекреаційних та природно-заповідних потреб у власність спеціалізованих установ, предметом діяльності яких є навчально-виховні або лікувально-оздоровчі функції.

Розділ 3 “Особливості правового регулювання безоплатної приватизації земель сільськогосподарських підприємств” складається з двох підрозділів та розкриває особливості БПЗ товарного с/г угідь, що знаходяться в користуванні підприємств колективної, комунальної та державної форми власності.

У підрозділі 3.1. “Правові питання завершення приватизації земель колишніх колективних сільськогосподарських підприємств шляхом їх паювання” досліджуються підстави отримання права на земельну частку (пай), правові аспекти приватизації несільськогосподарських угідь колишніх колективних господарств та правові проблеми оформлення права власності на земельні ділянки власниками земельних часток (паїв).

На думку автора, паювання земель та отримання права на земельну частку (пай) є складовою БПЗ с/г призначення, яка в свою чергу є складовою земельної та аграрної реформи, що направлена на зміну публічних форм власності, а згодом і колективної форми власності як рудимента колективної форми господарювання, на приватну власність фізичних осіб. Адже, колективні с/г утворення були в імперативному порядку зобов’язані здійснити паювання земель з метою передачі їх у приватну власність членів цих утворень без права органів правління на прийняття інших рішень з цих питань, що свідчить лише про юридичну некоректність проведеної процедури приватизації земель.

Обґрунтовується висновок про те, що встановлення в Перехідних положеннях ЗК України нових підстав отримання права на земельну частку (пай) має ряд недоліків, зокрема в частині суб’єктно-об’єктного складу, а також посилює проблему подрібнення земель с/г призначення тощо. Обґрунтовується положення про те, що право громадян на БПЗ здійснюється ними у двох формах – загальної та спеціальної правосуб’єктності. Тільки наявність у громадян України спеціальної правосуб’єктності є умовою безоплатної приватизації ними земель товарного с/г виробництва.

Крім того, в межах цього підрозділу досліджуються проблеми визначення суб’єкта розпорядження землями, що не підлягали паюванню, на яких знаходяться будівлі і споруди. Доводиться, що якщо колективне с/г підприємство ліквідоване або реорганізоване без здійснення правонаступництва, то цими землями має розпоряджатися місцева рада або державна адміністрація, і в разі, якщо будівлі і споруди викуплені громадянами, то вона зобов’язана передати їм землі, на яких вони знаходяться шляхом БПЗ у межах граничних норм, що передбачені для ведення особистого селянського та/або фермерського господарств.

У підрозділ 3.2. “Правові аспекти безоплатної приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій” робиться висновок взагалі про недоцільність БПЗ державних та комунальних с/г підприємств, установ та організацій у порядку, встановленому у ст. 25 ЗК України. По-перше, переважну більшість з них становлять с/г підприємства, установи та організації, землі яких до 1 січня 2002 року заборонялось передавати в приватну власність зважаючи на стратегічну, економічну та соціальну цінність зазначених установ. По-друге, порядок приватизації земель цих підприємств є подібним до порядку приватизації земель колективних с/г підприємств (земель колективної власності), тобто передбачає поділ їх на дрібні ділянки у розмірі земельних часток (паїв), що поглиблює парцеляцію с/г земель України. Пропонується внесення змін до чинного законодавства з тим, щоб БПЗ цих юридичних осіб здійснювалася як складова частина приватизації їх як цілісних господарських комплексів шляхом видачі цінних паперів їх працівникам та встановлення заборони перепрофілювання приватизованих с/г формувань.