СИНЯЧОВ Олександр Петрович МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДОСТУПУ ГРОМАДЯН ДО ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційної роботи, розкрито ступінь наукової розробки проблеми, сформульовано мету й основні завдання, визначено об’єкт і предмет дослідження, описано методи, які використовувалися в роботі. Висвітлено зв’язок дисертації з науковими програмами, планами й темами, розкрито наукову новизну, практичне значення, наведено відомості щодо апробації результатів дослідження та публікацій за темою дисертації, її структури і обсягу.
У першому розділі – “Теоретичні засади дослідження доступу до публічної інформації як механізму взаємодії влади з громадськістю” – проаналізовано види інформації в контексті забезпечення конституційного права громадян на доступ до інформації; публічну інформацію як складову інформаційних ресурсів органів державної влади; доступ до інформації як важливу складову основних моделей взаємодії влади з громадськістю; узагальнено стан дослідження проблеми доступу до публічної інформації як механізму взаємодії влади з громадськістю у вітчизняній науковій думці.
Доведено, що основним завданням розвитку інформаційного суспільства в Україні є забезпечення можливостей для кожної людини на засадах широкого використання сучасних інформаційно-комунікативних технологій (ІКТ) створювати інформацію і знання, користуватися та обмінюватися ними, виробляти товари та надавати послуги, повною мірою реалізовуючи свій потенціал, підвищуючи якість свого життя і сприяючи сталому розвитку країни на основі цілей і принципів, проголошених Організацією Об’єднаних Націй, Декларації принципів та Плану дій, напрацьованих на всесвітніх зустрічах на вищому рівні з питань інформаційного суспільства (Женева, грудень 2003 р.; Туніс, листопад 2005 р.) та на основі вітчизняного законодавства.
Прийняття в 2011 р. Закону України “Про доступ до публічної інформації” стало важливим кроком на шляху забезпечення конституційного права громадян на інформацію. Реалізація цього Закону потребує приведення у відповідність із його вимогами інформаційних ресурсів органів державної влади.
Актуальність наукових досліджень проблеми взаємодії влади і суспільства та доступу громадян до публічної інформації зумовлена сучасними трансформаціями політичної системи України та пошуком механізмів забезпечення її ефективності. Активна взаємодія органів державної влади з інститутами громадянського суспільства та окремими громадянами забезпечує сталість демократичного розвитку України як правової соціальної держави. Практика демократичних країн свідчить, що відкритість та прозорість влади, у тому числі і шляхом забезпечення доступу до публічної інформації, участь громадян у прийнятті рішень є основою її легітимності.
Генеза світового права на доступ до інформації дає змогу дійти висновку, що гарантії доступу громадян до інформації є надзвичайно важливим питанням, яке турбує політичних діячів і громадськість у більшості країн світу протягом кількох століть. У середині XX ст. актуалізувалося питання доступу до урядової інформації. У 1951 р. у Швеції та Фінляндії були прийняті закони “Про відкритість офіційних документів”. У 1964 р. ухвалено перший закон про доступ до інформації у Данії, який мав обмежену дію, а в 1970 р. було ухвалено закон “Про доступ до публічно-правових документів у адміністративних файлах”.
У 1966 р. парламент Сполучених Штатів Америки ухвалив закон “Про свободу інформації”, який регулював порядок доступу до інформації. Після цього в багатьох демократичних країнах почали приймати закони, які забезпечують реалізацію та захист права на доступ до інформації. До таких країн належать Норвегія (1970 р.), Нідерланди і Франція (1978 р.), Австралія (1982 р.), Канада (1983 р.), Австрія (1987 р.) та ін. Однак не так швидко був ухвалений закон про доступ до інформації у Великій Британії і Німеччині. Велика Британія прийняла відповідний закон лише в 2000 р. і тільки через 5 років він набув чинності.
У Федеративній Республіці Німеччина закон “Про врегулювання доступу до інформації Федерації” був ухвалений у 2005 р. Отже, з моменту ухвалення в 1766 р. закону Швеції “Про свободу друку” і до 2013 р. 90 країн світу ухвалили закони, що регламентують питання доступу до інформації, у 50 країнах відповідні законопроекти перебувають на стадії розроблення.
Визначено, що право на доступ до публічної інформації вперше в Україні було відображено в Законі України “Про інформацію”, який був прийнятий у 1992 р. Однак цей Закон мав численні прогалини, значні колізії й суперечності, у ньому був відсутній дієвий механізм реалізації права громадян на доступ до інформації. Протягом наступних років було ухвалено кілька законів та підзаконних нормативно-правових актів у сфері свободи інформації та права на доступ до інформації, але велика кількість нормативно-правових актів не створила гарантій забезпечення права на доступ до інформації в Україні, а також спричинила низку ускладнень під час намагань отримати інформацію про діяльність влади. Таким чином, норми, які повинні були б забезпечити реалізацію права громадян на доступ до інформації, були розосереджені по всьому законодавству і більшість питань, що пов’язані з доступом до суспільно важливої інформації, регулювалися не законами, а підзаконними нормативно-правовими актами. Через це назріла нагальна потреба розробки і прийняття Закону України “Про доступ до публічної інформації” та оновлення Закону України “Про інформацію”. Дискусії стосовно цього питання почали точитися в колах експертів і політиків із 1999 р. і завершилися 13 січня 2011 р., коли Верховна Рада України ухвалила нову редакцію Закону України “Про інформацію” та Закон України “Про доступ до публічної інформації”, який містить правові, організаційні, інституційні, ресурсні (фінансово-економічні, кадрові, інформаційні) механізми, здатні зробити діяльність органів влади більш прозорою і забезпечити право громадян на доступ до інформації.
У другому розділі – “Міжнародні підходи щодо забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації” – досліджено міжнародні принципи державного регулювання доступу до інформації, доступ до інформації як складову міжнародного та європейського права і міжнародні практики забезпечення доступу до публічної інформації.
Визначено, що відповідні нормативні акти, які регламентують порядок доступу громадян до інформаційних ресурсів держави, прийняті у 86 країнах світу. Однак чинне законодавство про свободу інформації цих держав містить у собі певні загальні недоліки. Тому 27–29 лютого 2008 р. в місті Атланта було проведено Міжнародну конференцію щодо права на інформацію публічного характеру. У декларації, прийнятій на конференції, проголошувалося, що: фундаментальне право на доступ до інформації притаманне всім культурам та системам правління; відсутність доступу до інформації непропорційно впливає на різні верстви населення, а тому таке право повинне гарантуватися всім класам суспільства; право на доступ до інформації є основоположним; гласність є необхідним та дієвим інструментом забезпечення безпеки людини і держави; нові технології надають можливість полегшення доступу до інформації, проте існують чинники, що обмежують такий доступ, а також методи управління даними; прийняття комплексного закону потрібне, проте цього недостатньо для регламентації та підтримки права на доступ до інформації; важливими залишаються питання про розроблення відповідної інституційної структури, а також повноважень органів державного управління з питань управління та забезпечення інформацією; суттєвим є підвищення обізнаності громадян щодо права на доступ до інформації, гарантування правоздатності щодо користування цим правом, стимулювання прозорості серед усіх верств суспільства; вільні та незалежні засоби масової інформації виступають основним компонентом формування та користування правом доступу до інформації.
У Декларації регламентовано також низку ключових принципів: доступ до інформації є основним правом людини; усі держави зобов’язані ухвалювати відповідні законодавчі акти, в яких відображено право на доступ до інформації; право на доступ до інформації охоплює всі міжурядові організації, міжнародні інституції, регіональні установи, що повинні стимулювати і підтримувати культуру відкритості; право на доступ до інформації має гарантуватися міжнародними та регіональними інструментами, а також національними і наднаціональними законами; право на доступ до інформації повинне стосуватися і недержавних установ, що залучені в державний сектор; держави та міжнародні організації мають розробляти систему заходів з упровадження права на доступ до інформації; слід розробляти відповідне законодавство, що гарантуватиме право на доступ до інформації та забезпечуватиме допоміжне нормативно-правове регулювання.
Міжнародні стандарти, які стосуються реалізації права громадян на інформацію, визначені в таких міжнародно-правових документах: Загальній декларації ООН з прав людини (1948 р.); Конвенції про захист прав людини і основних свобод (1950 р.); Міжнародному пакті про громадянські і політичні права (1966 р.); Орхуській Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля; Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи № 854 про доступ громадськості до державної документації та свободу інформації (1979 р.); Рекомендаціях № R (81) Ради Європи про доступ до інформації, що знаходиться у розпорядженні державних органів (1981 р.); Рекомендаціях Rec (2002)2 про доступ до офіційних документів (2002 р.); документах міжнародної організації “Артикль 19” (Article 19): “Право громадськості знати. Принципи законодавства про свободу інформації”; Модельному законі про свободу інформації; Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів (2009 р.). Однак серед перерахованих документів, які мають рекомендаційний характер, є міжнародний документ обов’язкової дії – Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів (CETS № 205), яка була прийнята 27 листопада 2008 р. і закріплює механізм захисту права на доступ до інформації. Отже, формування міжнародно-правових стандартів права на доступ до інформації швидко розвинулося в останні десятиліття, що пов’язано із світовими соціальними та економічними перетвореннями, із процесами глобалізації та інформатизації.
До міжнародних принципів доступу до інформації слід віднести такі: максимальна відкритість: уся інформація, яку зберігають державні органи влади, підлягає оприлюдненню і цю презумпцію може бути подолано тільки в дуже обмеженому числі випадків; обов’язок оприлюднення інформації: органи влади мають оприлюднювати інформацію про свою діяльність та здійснювати оперативні публікації документів, що становлять особливий суспільний інтерес; сприяння відкритому уряду. Цей принцип також визначає, що необхідною складовою свободи інформації є пропаганда відкритості влади; обмежений перелік винятків: усі винятки в доступі до інформації мають бути чітко визначені та підлягати суворій перевірці на предмет “загрози” і “суспільного інтересу” за допомогою “трискладового тесту”; принцип дотримання процедур, що сприяють доступу до інформації: процедури, що сприяють доступу до інформації, мають забезпечувати швидкість і сумлінність розгляду запитів на інформацію та доступність оскарження відмов у наданні інформації; вартість: плата за надання інформації на запити громадян не повинна бути високою, щоб не створювати бар’єрів на шляху до отримання громадянами інформації, а отже, не підривати і саме право; відкрите засідання: принцип відкритості засідань органів державної влади пов’язаний із правом громадськості брати участь у процесі прийняття рішень. Крім того, рішення про проведення засідань органів державної влади, закритих і відкритих, мають повідомлятися завчасно, що сприяє забезпеченню присутності громадськості на засіданнях; пріоритет максимального розкриття інформації: принцип передбачає, що з часом усі закони, які обмежують розкриття інформації, повинні бути переглянуті та приведені у відповідність із міжнародними стандартами права на інформацію; захист викривачів (інформаторів): принцип передбачає, що особи, які пов’язані з фактами викриття інформації про правопорушення, повинні бути захищеними від будь-яких юридичних, адміністративних або інших службових санкцій.
З’ясовано, що в доповідях ООН, Ради Європи, ОБСЄ право доступу громадян до інформації розглядається в безпосередньому зв’язку з темпами розвитку демократії, підвищенням участі громадян у прийнятті політичних рішень. Поза сумнівом, дотримання міжнародних принципів сприяє поширенню стандартів публічної політики, зменшує корупційні ризики для суспільства й держави, збільшує рівень довіри до органів державної влади з боку громадян. Крім того, інтенсифікований розвиток міжнародного законодавства та встановлення стандартів доступу до публічної інформації зберігає актуальність з огляду на необхідність подолання проблем соціальної нерівності, корупції, гуманітарних криз, довкілля тощо.
У третьому розділі – “Державне регулювання доступу до публічної інформації як механізму взаємодії влади з громадськістю в Україні” – досліджено конституційно-правові засади доступу до публічної інформації; інституційні механізми забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації; проблеми реалізації права на доступ та порядок надання інформації і напрями вдосконалення нормативно-правового регулювання доступу до публічної інформації як механізму взаємодії влади з громадськістю в Україні.
Визначено, що нормативно-правовий механізм забезпечення права громадян на доступ до публічної інформації в Україні закріплений у численних нормативно-правових актах, ключовими з яких є Конституція України (ст. 32, 34, 40, 50, 57) (1996 р.); Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, ратифікований Україною у 1973 р.; Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікована Україною у вересні 1997 р.; закони України “Про доступ до публічної інформації” (2011 р.), “Про інформацію” (1992 р., зі змінами 2011 р.).
До інституційних механізмів реалізації права громадян на доступ до публічної інформації в Україні належать розпорядники інформації, інституції, які контролюють забезпечення доступу до публічної інформації, та інституції, до яких здійснюється оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації. Згідно із Законом України “Про доступ до публічної інформації” існує три форми контролю за забезпеченням доступу до публічної інформації. Першою складовою форми контролю є парламентський контроль, який здійснюється Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, тимчасовими слідчими комісіями Верховної Ради України та народними депутатами України. За невиконання їх законних вимог передбачена адміністративна і кримінальна відповідальність. Другою складовою форми контролю є громадський контроль, який здійснюється депутатами місцевих рад, громадськими організаціями, громадськими радами, громадянами особисто шляхом проведення відповідних громадських слухань, громадської експертизи тощо. Громадський контроль не веде до безпосереднього притягнення до відповідальності у разі виявлення порушень права на доступ до інформації. Третьою складовою форми контролю є державний контроль за забезпеченням розпорядниками інформації доступу до неї, ефективність якого забезпечується встановленням юридичної відповідальності за порушення права на доступ до інформації. Існують інституції, до яких здійснюється оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації: керівник розпорядника, вищий (стосовно розпорядника) орган, суд, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та прокуратура. Велику роль у забезпеченні виконання органами виконавчої влади Закону України “Про доступ до публічної інформації” відіграв Указ Президента України “Питання забезпечення органами виконавчої влади доступу до публічної інформації” від 5 травня 2011 р. № 547/2011, який передбачив низку завдань для органів влади, що мають бути виконані у визначені терміни.
В Україні зроблено важливі кроки щодо налагодження партнерства між органами влади та громадою і забезпечення доступу до публічної інформації, але важливо, щоб ці дії не виявилися формальністю. Для цього необхідно, щоб: взаємодія органів влади та суспільства здійснювалась на основі принципу соціального партнерства, коли державні органи влади дотримуються принципів відкритості та прозорості (допускають громадські організації до участі
у вирішенні своїх проблем, надають їм для того відповідні інформаційні ресурси); досягався консенсус завдяки постійній участі громадських організацій у місцевій політиці на засадах кооперації; влада не втручалася у внутрішню автономність і незалежність громадських організацій. Переломною є концепція, яку заклав Закон України “Про доступ до публічної інформації”, а саме – повна відкритість публічної влади, доступ до всієї інформації, яка перебуває у володінні органів публічної влади. Значну увагу приділено так званому “пасивному” доступу громадян до публічної інформації, коли орган публічної влади самостійно здійснює оприлюднення публічної інформації, у зв’язку з чим визначений перелік інформації, яка повинна оприлюднюватись на офіційному веб-сайті органу влади, та іншими способами. Сподівання громадськості щодо впровадження в життя нової концепції повної відкритості публічної інформації повинні забезпечуватись такою самою готовністю суб’єктів владних повноважень та інших розпорядників інформації оприлюднювати та надавати її.
Принципове значення має своєчасне внесення змін до всіх нормативно-правових актів з метою узгодження їх із нормами Закону України “Про доступ до публічної інформації”; прийняття необхідних для цього нових нормативно-правових актів (передусім законів України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України “Про інформацію” (у новій редакції) та “Про доступ до публічної інформації”) і розроблення й затвердження всього комплексу нормативних документів відповідними органами державної влади, які є розпорядниками публічної інформації. У цьому контексті подальшого уточнення в напрямі лібералізації потребують правові критерії доступу громадян і громадських об’єднань до публічної інформації. При розподілі останньої на публічну (загальнодоступну) та інформацію з обмеженим доступом слід зважати на те, що обмеження публічності може стосуватися лише окремих фактів, а не документів чи рішень загалом. Оскільки з-поміж основних напрямів розпочатого конституційного реформування виділено, зокрема, посилення конституційних гарантій прав і свобод, при внесенні змін до Основного Закону не можна допустити звуження правових норм щодо доступу до публічної інформації, права вільно збирати, зберігати, використовувати й поширювати інформацію та закріпити їх у тексті оновленої Конституції України.
Для вдосконалення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо забезпечення реалізації вимог Закону України “Про доступ до публічної інформації” у частині оприлюднення інформації на офіційному веб-сайті органу влади пропонуємо здійснювати цей процес відповідно до таких етапів. Етап 1. Добір та аналіз усіх актів органу державної влади, які визначають порядок роботи веб-сайту. Етап 2. Розробка відповідно до вимог Закону та прийняття нового акта для забезпечення роботи веб-сайту. Етап 3. Аналіз інформації, яка розміщувалась на веб-сайті до набуття чинності Закону, та приведення оприлюднення інформації у відповідність із вимогами Закону. Етап 4. Розміщення на офіційному веб-сайті прийнятого акта про оприлюднення в мережі Інтернет публічної інформації, що перебуває у володінні органу державної влади.
Остаточне подолання цього комунікативного недоліку в діяльності вітчизняної влади та формування дієвих механізмів встановлення діалогу із громадськістю можливе лише завдяки впровадженню системи електронного урядування. Реалізація проекту “Електронний Уряд”, а надалі й електронної (цифрової) демократії передбачає всебічне використання комунікаційно-інформативного потенціалу комп’ютерної мережі.
Право на доступ до публічної інформації займає особливе місце, адже є гарантією реалізації низки інших прав та свобод людини і громадянина. Закритість влади та відсутність інформації про її діяльність призводять до нівелювання основного конституційного принципу, який закріплений у ст. 5 Конституції України, згідно з яким носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Можливість громадськості та представників засобів масової інформації реалізувати своє право на доступ до офіційних документів та право бути присутніми на відкритих заходах органів влади створює гарантію політичної свободи та дає можливість громадянам виконувати свої обов’язки. Саме тому вдосконалення правового регулювання доступу громадян до публічної інформації в Україні має важливе значення для побудови демократичної, соціальної та правової держави.