Стефанюк В.С. Правова обумовленість запровадження адміністративної юстиції в Україні

summary

У вступі акцентується увага на ак­ту­аль­ністі те­ми до­слі­джен­ня, ви­зна­ча­є­ть­ся йо­го зв’я­зок з на­у­ко­ви­ми про­гра­ма­ми, пла­на­ми, те­ма­ми, фор­му­лю­ю­ть­ся ме­та і за­вдан­ня, розкриваються ме­то­до­ло­гі­ч­на, те­о­ре­ти­ч­на й ем­пі­ри­ч­на ос­но­ви, на­у­ко­ва но­ви­з­на, що відобража­є­ть­ся в по­ло­жен­нях, які ви­но­ся­ть­ся на за­хист, і пра­к­ти­ч­не зна­чен­ня одер­жа­них ре­зуль­та­тів, без­по­се­ре­д­нє впро­ва­дження їх ав­то­ром; ана­лі­зу­є­ть­ся осо­би­с­тий вне­сок здо­бу­ва­ча в роз­роблення про­б­ле­ми пра­во­вої обу­мо­в­ле­но­с­ті за­про­ва­джен­ня ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ної юс­ти­ції в Укра­ї­ні, ві­до­мо­с­ті про ап­ро­ба­цію ре­зуль­та­тів до­слі­джен­ня.

РОЗДІЛ ПЕРШИЙ “Реформування су­до­вої вла­ди як пе­ре­ду­мо­ва ство­рен­ня ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ної юс­ти­ції” при­свя­че­ний до­сліджен­ню не­об­хід­но­с­ті ре­фор­му­вання су­до­вої вла­ди як пе­ре­ду­мо­ви ство­рен­ня ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ної юс­ти­ції від­по­ві­д­но до Кон­с­ти­ту­ції України.

У під­ро­з­ділі 1.1. “По­нят­тя су­до­вої вла­ди та її озна­ки” висвітлено те­о­ре­ти­ч­ні про­б­ле­ми, по­в’я­за­ні з об­ра­ним пре­д­ме­том до­слі­джен­ня, ви­зна­чен­ий змі­с­т по­нят­тя “судова вла­да” та її ознак.

У ньо­му ав­тор ро­бить ви­сно­вок, що тра­ди­цій­не ро­зу­мін­ня су­до­вої вла­ди ли­ше як си­с­те­ми су­до­вих ор­га­нів дер­жа­ви, які здій­с­ню­ють пра­во­су­д­дя, при­зво­дить до іг­но­ру­ван­ня та­кої сут­тє­вої скла­до­вої су­до­вої вла­ди, як пра­во, тобто за­сно­ва­ної на за­ко­ні пра­во­мо­ч­ності су­до­вих ор­га­нів ви­ко­ну­ва­ти пе­в­ні дії, а та­кож вла­с­не ви­ко­нан­ня цих дій. За­зна­че­ні два еле­мен­ти ор­га­ні­ч­но по­в’я­за­ні між со­бою, у ра­зі від­су­т­но­с­ті од­но­го з них до­во­ди­ть­ся го­во­ри­ти про неповноту поняття “судова влада”.

Ви­хо­дя­чи з ло­гі­ки Кон­с­ти­ту­ції України ав­тор до­хо­дить ви­снов­ку, що озна­ки су­до­вої вла­ди випливають як з Основного закону, так і з інших за­ко­нів. З огля­ду на це він робить спробу на­сам­пе­ред з’я­су­ва­ти спів­від­но­шен­ня ос­но­в­них із цих ознак – не­за­ле­ж­ності, са­мо­стій­ності, ві­до­со­б­ле­ності, ви­клю­ч­ності. Во­ни бли­зь­кі за зна­чен­ням, але ко­ж­не з них має вла­с­ний зміст.

Незалежність судової влади повинна гарантуватися особливим порядком фінансування судів, матеріальним та побутовим забезпеченням суддів, їх соціальним захистом. Внутрішній рівень незалежності судової влади обумовлює, з одного боку, власне діяльність суду щодо здійснення правосуддя, а з іншого – статусні гарантії суддів.

Самостійність судової влади полягає в тому, що закон наділяє суди всіма повноваженнями, необхідними для здійснення їхніх функцій. Адміністративна юрисдикція органів державної виконавчої влади не підміняє дії суду навіть частково, вона лише передує судовому розгляду. Рішення цих органів не впливають на самостійність суду.

Відособленість судової влади означає, що суд займає в державному механізмі особливе становище, зумовлене специфікою виконуваних ним функцій, умов та порядку його діяльності. Суди не входять у будь-яку іншу систему державних органів, нікому не підпорядковуються.

Виключність судової влади полягає в тому, що вона здійснюється тільки судами, які входять до єдиної судової системи України. Ніякі інші органи й посадові особи не мають права здійснювати судову владу, а судові органи не вправі передавати кому б то не було навіть часткове виконання своїх повноважень.

До обов’язкових ознак судової влади належить також владний  характер повноважень суду. Вимоги та розпорядження суддів при здійсненні ними правосуддя обов’язкові для всіх без винятку державних органів, юридичних осіб і громадян.

Усі зазначені вище та багато інших ознак, які є водночас проявами судової влади, тісно пов’язані з безпосереднім здійсненням правосуддя, але виходять за його межі. Це дозволяє дійти висновку, що правосуддя – хоча й основний, проте лише один із багатьох способів здійснення судової влади.

Сьогодні головним є завдання сконструювати судову владу так, щоб вона забезпечувала реальний судовий контроль за рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, для чого необхідно створити систему спеціалізованих адміністративних судів, тобто запровадити адміністративну юстицію як правовий інститут захисту прав і свобод громадян.

У підрозділі 1.2. “Проблеми ста­но­в­лен­ня су­до­вої вла­ди в Укра­ї­ні” об­грун­товується теза про те, що су­до­ва вла­да в Укра­ї­ні в ході свого становлення й розвитку за­знає ком­п­ле­к­с­но­го впли­ву чин­но­го за­ко­но­дав­с­т­ва.

Ефективність кожної судової системи значною мірою залежить від тих специфічних економічних, політичних, правових умов, в яких вона функціонує. Велику роль тут відіграють історичні умови її формування, традиції, що склалися, правова культура. Тому  вважати, що який-­не­будь за­кор­дон­ний до­свід по­бу­до­ви су­до­вої си­с­те­ми, на­віть той, що до­б­ре се­бе за­ре­ко­мен­ду­вав, мо­же бу­ти без­бо­лі­с­но пе­ре­не­се­ний на укра­їн­сь­кий грунт, бу­ло б на­ї­в­но і на­віть не­без­пе­ч­но.

У прин­ци­по­вих спо­рах що­до су­до­вої си­с­те­ми автор не під­три­мує тих про­по­зи­цій, які, на його ду­м­ку, мо­жуть при­зве­с­ти до де­зор­га­ні­за­ції цієї си­с­те­ми, її кри­зи. В но­вих умо­вах, ко­ли знищено ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­но-­пар­тій­ний апарат і су­до­ва си­с­те­ма пра­к­ти­ч­но є єди­ною, на яку мо­же роз­ра­хо­ву­ва­ти гро­ма­дя­нин Укра­ї­ни в за­хи­с­ті сво­їх прав та сво­бод, кри­за судової си­с­те­ми ма­ла б для кра­ї­ни ка­та­с­т­ро­фі­ч­ні на­слід­ки.

Тому автор вважає, що становлення судової системи повинно відбуватися на власній основі з урахуванням українських традицій та позитивного досвіду розвинених країн світу.

У під­ро­з­ділі 1.3. “Необхідність Дер­жа­в­ної су­до­вої ад­мі­ні­с­т­ра­ції як од­ні­єї із га­ран­тій не­за­ле­ж­но­го пра­во­су­д­дя та ор­га­ні­за­цій­но­го за­без­пе­чен­ня ді­я­ль­но­с­ті су­до­вої вла­ди” йдеться про ре­а­лі­за­цію прин­ци­пу ­по­ді­лу влади, за­фі­к­со­ва­но­го у ст. 6 Кон­с­ти­ту­ції. В те­о­рії правової держави він є  певною моделлю побудови державного апарату.

До­слі­джу­ю­чи ор­га­ні­за­цій­не за­без­пе­чен­ня су­­дів за­галь­ної юри­с­ди­к­ції у си­с­те­мі Мі­ні­с­тер­с­т­ва юс­ти­ції, ди­сер­тант на­во­дить фа­к­ти:    в­тра­ти дер­жа­в­но­го кон­т­ро­лю в пе­в­них сфе­рах такого за­без­пе­чен­ня; без­під­с­та­в­но­го збіль­шен­ня шта­ту органів дер­жа­в­ного упра­в­ління за умов зна­ч­но­го ско­ро­чен­ня фі­нан­су­ван­ня су­дів; від­су­т­ні­с­ть від­чу­т­них по­зи­ти­в­них на­слід­ків ді­я­ль­но­с­ті під­ро­з­ді­лів Мі­ні­с­терств юс­ти­ції, які здій­с­ню­ють фун­к­ції ор­га­ні­за­цій­но­го за­без­пе­чен­ня судів. Ви­кла­де­не дає ав­то­ру підстави зро­би­ти ви­сно­вок про відсутність  як нена­ле­ж­но­го дер­жа­в­но­го кон­т­ро­лю за ор­га­ні­за­цій­ним за­без­пе­чен­ня су­дів, так і ефе­к­ти­в­но­го ме­ха­ні­з­му ре­фор­му­ва­ння стру­к­ту­ри ор­га­нів та­ко­го рі­в­ня і ком­пе­те­н­ції.

У зв’яз­ку з цим ди­сер­тан­том об­грун­то­ву­ють­ся:

– не­об­хід­ність за­про­ва­дження Дер­жа­в­ної су­до­вої ад­мі­ні­с­т­ра­ції Укра­ї­ни в системі судової влади як од­нієї з га­ран­тій не­за­ле­ж­но­го пра­во­су­д­дя та на­ле­ж­но­го ор­га­ні­за­цій­но­го за­без­пе­чен­ня су­до­вої вла­ди;

– ос­но­в­ні кон­це­п­ту­аль­ні по­ло­жен­ня що­до Дер­жа­в­ної су­до­вої ад­мі­ні­с­т­ра­ції Укра­ї­ни, що бу­ли за­про­по­но­ва­ні ро­бо­чою гру­пою Вер­хо­в­но­го Су­ду Укра­ї­ни, яку очолював дисертант,  і не­од­но­ра­зо­во об­го­во­рю­ва­ли­ся на рі­з­них кон­фе­ре­н­ці­ях та семінарах, ви­сві­т­лю­ва­ли­ся в за­со­бах ма­со­вої ін­фор­ма­ції.

Ви­зна­чен­ня сформульованого дисертантом по­нят­тя Дер­жа­в­ної су­до­вої ад­мі­ні­с­т­ра­ції впер­ше да­но у про­е­к­ті За­ко­ну Укра­ї­ни “Про су­до­вий уст­рій”, де правовому її регулюванню ви­ді­ле­но окре­мий роз­діл. В по­нят­тя Дер­жа­в­ної су­до­вої ад­мі­ні­с­т­ра­ції включено те, що вона є центральним органом системи судів загальної юрисдикції, на який покладається організаційне забезпечення діяльності місцевих, апеляційних та спеціалізованих судів, відповідальним перед Головою Верховного Суду України і підзвітним Раді суддів України.

У дисертації про­по­ну­є­ть­ся но­вий під­хід до пра­во­во­го ре­гу­лю­ван­ня ор­га­ні­за­цій­но­го за­без­пе­чен­ня ді­я­ль­но­с­ті су­дів.

Цей підхід, на погляд дисертанта, цінний тим, що, з одного боку, вся діяльність, пов’язана з функціонуванням судової влади, акумулюється в структурах цієї влади, а з другого – здійснення правосуддя і господарська функція не поєднуються в одному органі.

РОЗДІЛ ДРУГИЙ “Проблеми запровадження адміністративної юстиції в Україні” присвячений історико-теоретичній проблемі виникнення адміністративної юстиції, її поняттям і головним моделям, особливостям запровадження цієї форми судової влади в Україні.

У під­ро­з­ді­лі 2.1. “Поняття ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ної юс­ти­ції та її мо­де­лі в іно­зе­м­них дер­жа­вах” ди­сер­тант ви­кла­дає своє ба­чен­ня най­більш ді­є­вих шля­хів запроваджен­ня ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ної юс­ти­ції. Во­но по­ля­гає в то­му, що спо­ча­т­ку її зміст ви­зна­ча­є­ть­ся су­с­пі­ль­ни­ми по­тре­ба­ми, форму­є­ть­ся в су­с­пі­ль­них  від­но­си­нах, які скла­да­ю­ть­ся в ре­аль­но­му жит­ті й пі­з­ні­ше одержу­ють  ре­г­ла­мен­та­цію і за­хист з бо­ку дер­жа­ви у ком­п­ле­к­сах суб’є­к­ти­в­них прав уча­с­ни­ків пра­во­ві­д­но­син. Ви­ни­к­нен­ню ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ної юс­ти­ції як за­галь­но­со­ці­аль­ної по­тре­би завжди передує створення відповідних правових умов та відповідного правового інституту. В дисертації обгрунтовується ак­ту­аль­ність її запровадження для су­с­пі­ль­с­т­ва та її юри­ди­ч­но­го офор­м­лен­ня. У над­рах гро­ма­дян­сь­ко­го су­с­пі­ль­с­т­ва в ме­жах пра­во­ут­во­рен­ня за до­по­мо­гою юри­ди­ч­ної пра­к­ти­ки за­ро­джу­є­ть­ся ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­на юс­ти­ція. Вона най­більш ха­ра­к­те­р­на для роз­ви­не­них, ста­бі­ль­них і су­ча­с­них пра­во­вих си­с­тем, що ма­ють до­сить ви­со­кий рі­вень пра­во­вої куль­ту­ри.

Термін “адміністративна юстиція” із формально-логічної точки зору вірно і точно відображає зміст даного правового інституту. Цей  інститут характеризується наявністю спеціальних адміністративних судів та здійснення ними юрисдикційних повноважень.

Складовими частинами терміну “адміністративна юс­ти­ція” ви­сту­пають слова “юстиція” та  “адміністративна”. Го­ло­в­на ха­ра­к­те­р­на осо­б­ли­вість ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ної юс­ти­ції – ­те, що во­на яв­ляє со­бою пра­во­су­д­дя, входить до су­до­вої, а не до виконавчої гіл­ки вла­ди.

У той же час це осо­б­ли­вий, ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ний вид пра­во­су­д­дя.   "Ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­на" вка­зує, по-­пер­ше, на на­яв­ність ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­них еле­мен­тів в ор­га­ні­за­ції адміністративної юстиції (у формуванні кадрового складу), в порядку її функціонування (присутність ознак адміністративного процесу), по-друге, на характер справ, які вирішуються органами адміністративної юстиції (адміністративно-правові або управлінські спори). Адміністративну юстицію характеризує незалежність (відносна або абсолютна) від адміністративних органів.

Ди­сер­тант сфор­му­лю­вав по­нят­тя “адміністративна юс­ти­ція”. Вона являє собою систему судових органів, які контролюють дотримання законності у сфері державного управління шляхом вирішення в адміністративному процесуальному порядку публічно-правових спорів, що виникають у зв’язку зі зверненнями фізичних чи юридичних осіб до органів державного управління або їх посадових чи службових осіб. На­яв­ність ор­га­нів ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ної юс­ти­ції – це по­ка­з­ник сту­пе­ня по­лі­си­с­те­м­но­с­ті су­до­вої ор­га­ні­за­ції в тій або ін­шій кра­ї­ні, тобто сту­пінь роз­ви­не­но­с­ті рі­з­но­ма­ні­т­них форм здій­с­нен­ня пра­во­су­д­дя.  Ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­на юс­ти­ція як осо­б­ли­вий пра­во­вий ін­сти­тут оска­р­жен­ня не­пра­во­мі­р­них ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­них ак­тів і діянь у спе­ці­аль­ні су­до­во-­ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ні ор­га­ни офор­м­ля­є­ть­ся і кри­с­та­лі­зу­є­ться в тих державах, де визначилася чітка грань між приватним і публічним правом, а адміністративне право виділилося в самостійну галузь. Тут державні органи функціонують на основі принципу поділу влади, а виконавча влада має ієрархічно організований апарат, корпус державних службовців, які підпорядковані і діють згідно із законодавством про державну службу.

Система адміністративної юстиції у західних країнах формувалася століттями. На сьогодні в зарубіжних країнах склалися дві основні моделі адміністративної юстиції. Перша з них, відома як континентальна, є моделлю, відповідно до якої функціонує система спеціалізованих судів, досить виразно відмежованих від судів загальної юрисдикції. Друга відома як англо-американська, для якої характерні відсутність спеціалізованих судів і досить широка компетенція судів загальної юрисдикції щодо розгляду адміністративних конфліктів. Перевага першої (континентальної) моделі адміністративної юстиції полягає в її професіоналізмі. Друга модель (англо-американська) надає досить широку компетенцію щодо розгляду адміністративних спорів за участю громадян судами загальної юрисдикції.

У підрозділі 2.2. “Особливості за­про­ва­джен­ня ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ної юс­ти­ції в Укра­ї­ні” об­г­рун­то­ву­є­ть­ся ду­м­ка про те, що Укра­ї­на зда­в­на на­ма­га­ла­ся вве­с­ти ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ну юс­ти­цію, по­ді­б­ну до єв­ро­пей­сь­ких зраз­ків. Цей ви­сно­вок під­т­вер­джу­є­ть­ся посиланням на ці­лу ни­з­ку за­ко­но­дав­чих ак­тів, по­чи­на­ю­чи з Ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­но­го ко­де­к­су УРСР від 12 жо­в­т­ня 1927 р. до Кон­с­ти­ту­ції Укра­ї­ни, при­йня­тої Вер­хо­в­ною Ра­дою Укра­ї­ни 28 чер­в­ня 1996 р.

У демократичних дер­жа­вах ство­ре­но ме­ха­нізм за­без­пе­чен­ня вер­хо­вен­с­т­ва пра­ва і здій­с­ню­є­ть­ся кон­т­роль за тим, як ви­ко­нав­ча вла­да до­дер­жує прин­ци­пів за­ко­ну. Ва­ж­ли­ви­ми скла­до­ви­ми цьо­го ме­ха­ні­з­му є су­ди і по­кла­де­ні на них кон­т­ро­ль­ні фун­к­ції що­до ак­тів і дій ви­ко­нав­чої вла­ди, її ін­сти­ту­тів. Ру­шій­ні за­са­ди ме­ха­ні­з­му кон­т­ро­лю за­ко­но­да­вець по­в'я­зує з ді­я­ми гро­ма­дян, які оска­р­жують рі­шен­ня ор­га­нів упра­в­лін­ня або по­са­до­вих осіб. На­зва­ний ви­ще ме­ха­нізм за­слу­го­вує на увагу і запровадження. В Україні для цього необхідно створити спеціалізовані адміністративні суди, до підсудності яких віднести розгляд спорів (конфліктів), що виникають у сфері державного управління, за зверненнями фізичних чи юридичних осіб.

У цьому полягатиме докорінна відмінність підсудності органам адміністративної юстиції від предмета розгляду справ про адміністративні делікти, суб'єктами яких є фізичні особи. Протиправні вчинки останніх нині підсудні судам загальної юрисдикції. Адміністративна ж юстиція запроваджується з іншою метою і являє собою систему спеціалізованих адміністративних судів, покликаних вирішувати не конфлікти,  джерелом яких  є дії або поведінка громадян, а спори, обумовлені управлінською діяльністю. Саме це й пояснює, чому даний вид юстиції зветься адміністративним.

По­до­лан­ня упе­ре­дже­но­с­ті що­до ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ної юс­ти­ції в на­шій кра­ї­ні – скла­д­ний і по­ві­ль­ний про­цес. Пи­тан­ня не в то­му, що в су­с­пі­ль­с­т­ві не­має по­тре­би в ді­я­ль­но­с­ті ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­них су­дів, а в то­му, що не ви­ста­чає те­о­ре­ти­ч­них і при­кла­д­них роз­ро­бок ме­ха­ні­з­му дії ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ної юс­ти­ції в укра­їн­сь­ких умо­вах, від­су­т­ня до­ста­т­ня за­ко­но­дав­ча ба­за, по­ві­ль­но здійснюються пра­во­ві ре­форми.

Необхідність формування системи адміністративної юстиції обумовлена втіленням у життя загальних засад Конституції щодо поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, а також реалізацією конституційного положення про те, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.

У підрозділі 2.3. “Попередні напрямки реалізації судами положень Конституції щодо адміністративної юстиції” аналізуються положення Конституції України щодо розмежування компетенції Конституційного Суду України та судів загальної юрисдикції на предмет визнання неконституційними актів органів державної влади та місцевого самоврядування. Показана трансформація вимог Конституції України в поста­но­вах Пле­ну­му Вер­хо­в­но­го Су­ду Укра­ї­ни.

У підрозділі 2.4. “Реформування Кодексу про адміністра-тивні правопорушення в системі реформ адміністративного судочинства” ди­сер­тан­том роз­г­ля­да­ю­ть­ся осо­б­ли­во­с­ті пра­во­во­го ре­гу­лю­ван­ня передбачені в про­е­к­ті но­во­го Ко­де­к­су про ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ні про­сту­п­ки.

Запропоновано розмежовувати інститут провадження в справах про поновлення прав суб’єктів адміністративних правових відносин від інституту адміністративної відповідальності та показано критерії такого розмежування.

Си­с­те­ма норм, які ре­гу­лю­ють від­но­си­ни ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ної від­по­ві­даль­но­с­ті, становить окре­мий ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­но-­пра­во­вий ін­сти­тут, су­ча­с­ний стан яко­го, незва­жа­ю­чи на ча­с­ті змі­ни, що вно­ся­ть­ся до Ко­де­к­су Укра­ї­ни про ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ні пра­во­по­ру­шен­ня (да­лі – КпАП), не від­по­ві­дає по­тре­бам по­бу­до­ви де­мо­к­ра­ти­ч­ної, пра­во­вої дер­жа­ви.

Зо­кре­ма, у КпАП по­нят­тя ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­но­го про­сту­п­ку ото­то­ж­ню­є­ть­ся з по­нят­тям ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­но­го пра­во­по­ру­шен­ня. Про­те ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ним пра­во­по­ру­шен­ням слід вва­жа­ти будь-­яке по­ру­шен­ня норм ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­но­го права, тоді як адміністративним проступком є протиправне вчинення діянь, за які законодавством передбачено накладення адміністративного стягнення. Для визначення цього явища доцільно застосувати термін “адміністративний проступок”, а не користуватися двома термінами, як це має місце в чинному КпАП. Зважаючи на це, необхідно перейменувати зазначений нормативний акт на Кодекс України про адміністративні проступки.

Автором обгрунтовується необхідність введення в адміністративно-деліктне законодавство термінів ”фізичні особи” і ”юридичні особи” для позначення суб’єктів адміністративного проступку, а також перегляду передбачених КпАП видів адміністративних стягнень.

Пропонується авторська позиція щодо вирішення проблеми підвідомчості оскарження постанов органів виконавчої влади про притягнення до адміністративної відповідальності.

Конституцією України особі гарантовано право оскаржити постанову в адміністративній справі безпосередньо до суду. В тому разі, коли постанова винесена органом (посадовою особою), уповноваженим розглядати справи про адміністративні проступки, скарга на таку постанову повинна подаватися до адміністративного суду, створення якого передбачається проектом Закону “Про судовий устрій”. Порядок розгляду скарг в адміністративних судах планується врегулювати в Адміністративному процесуальному кодексі України, проект якого також перебуває в стадії розробки. У тому ж разі, коли постанова про накладення адміністративного стягнення винесена місцевим судом, скарга на неї повинна подаватися до апеляційного суду, який розглядатиме її в порядку, передбаченому Кодексом про адміністративні проступки.

РОЗДІЛ ТРЕТІЙ “Законодавче забезпечення адміністративної юстиції в Україні”  посідає в дисертації одне з ключових місць і складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Судовий контроль за рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб – основний зміст діяльності адміністративної юстиції” роз­кри­ва­є­ть­ся ос­но­в­ний зміст ді­я­ль­но­с­ті ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ної юс­ти­ції, ви­сві­т­люються мі­с­це і роль су­до­во­го кон­т­ро­лю в су­ча­с­ній пра­во­вій си­с­те­мі Укра­ї­ни. Дисертант  до­хо­дить ви­снов­ку, що кіль­кість об’єк­тів су­до­во­го кон­т­ро­лю посту­по­во зро­с­тає, і для ко­ж­ної дер­жа­ви пе­ре­лік цих об’єк­тів є ін­ди­ві­ду­аль­ним. У ди­сер­тації до­слі­джуються кри­те­рії, за яки­ми су­до­вий кон­т­роль мо­же бу­ти кла­си­фі­ко­ва­ний за ви­дами, та йо­го по­діл за суб’є­к­та­ми; вка­зується на шля­хи вдо­с­ко­на­лен­ня цього кон­т­ро­лю. Дисертант зазначає, що за тех­но­ло­гі­єю пе­ре­бу­до­ви держ­стру­к­тур фа­к­ти­ч­но ви­па­ла з їх по­ля зо­ру го­ло­в­на ме­та транс­фор­ма­ції дер­жавного управління – по­лі­п­шен­ня яко­с­ті ухва­лю­ва­них рі­шень. В підсумку усі реформаторські зусилля звелися до вирішення проблеми “Що робити?” при ігноруванні не менш важливої проблеми “Чого не робити?”. Останню можна успішно вирішити шляхом вдосконалення судового контролю за рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Необхідно якнайшвидше прийняти Адміністративний процесуальний кодекс і новий Закон України “Про судовий устрій”, якими на законодавчій основі буде запроваджено спеціалізовані адміністративні суди і значно розширено їх компетенцію щодо об’єктів судового контролю.

Під­ро­з­діл 3.2.“Необхідність Ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­но­го про­це­су­аль­но­го ко­де­к­су Укра­ї­ни як про­це­су­аль­ної ос­но­ви ді­я­ль­но­с­ті ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­них су­дів в Укра­ї­ні” є ло­гі­ч­ним про­дов­жен­ням по­пе­ре­дньо­го під­ро­з­ді­лу. В ньо­му впер­ше на дисертаційному рівні в Укра­ї­ні про­по­нується окре­мий ці­лі­с­ний по­ря­док про­це­су­аль­ної ді­я­ль­но­с­ті спе­ці­а­лі­зо­ва­них ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­них су­дів. Під­кре­с­люється, що про­ект Ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­но­го про­це­су­аль­но­го ко­де­к­су, який ство­рю­ва­в­ся впер­ше впро­довж чо­ти­рьох ро­ків, го­то­вий до при­йнят­тя, але це має відбутися після того, як буде прийнято За­ко­н Укра­ї­ни “Про су­до­вий уст­рій”, в яко­му визначено ор­га­ні­за­цій­ну стру­к­ту­ру спе­ці­а­лі­зо­ва­них ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­них су­дів усіх рі­в­нів. Цей про­ект, зва­жа­ю­чи на ви­ня­т­ко­ву роль ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ної юс­ти­ції у жит­ті гро­ма­дян­сь­ко­го су­с­пі­ль­с­т­ва, пе­ре­дба­чає, що за­вдан­ням ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­но­го су­до­чин­с­т­ва є за­хист прав і сво­бод гро­ма­дян, прав і за­кон­них ін­тересів під­при­ємств, уста­нов, ор­га­ні­за­цій всіх форм вла­с­но­с­ті у відносинах із ор­га­на­ми дер­жа­в­ної вла­ди, ор­га­на­ми мі­с­це­во­го са­мо­вря­ду­ван­ня, по­са­до­ви­ми та слу­ж­бо­ви­ми осо­ба­ми.

З метою вча­с­но­го усу­нен­ня мо­ж­ли­вих по­ми­лок, які можуть бути до­пу­ще­ні ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ни­ми су­да­ми пер­шої ін­ста­н­ції, впер­ше про­по­ну­є­ть­ся за­про­ва­ди­ти апе­ля­цій­не і ка­са­цій­не про­ва­джен­ня в справах про поновлення прав учасників  адміністративно-правових відносин. При цьо­му апе­ля­цій­на ін­ста­н­ція бу­де до­слі­джу­ва­ти спра­ву з по­зи­ції як по­в­но­го з’ясування фа­к­ти­ч­них об­ста­вин, так і до­три­ман­ня ви­мог пра­ва, то­ді як ка­са­цій­на ін­ста­н­ція вирішуватиме тільки останнє завдання.

Під­ро­з­діл 3.3. “Новий За­кон Укра­ї­ни “Про су­до­вий уст­рій"– пра­во­ва ос­но­ва побудови системи ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­них су­дів в Укра­ї­ні” при­свя­че­ний до­слі­джен­ню питань стру­к­ту­ри та ор­га­ні­за­ції ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­них су­дів у  про­е­к­ті За­ко­ну “Про су­до­вий уст­рій”, вне­се­ному на роз­г­ляд Вер­хо­в­ної Ра­ди Укра­ї­ни, у пер­шо­му чи­тан­ні його бу­ло при­йня­то за ос­но­ву. Взявши у до­о­п­ра­цю­ван­ні про­е­к­ту За­ко­ну “Про су­до­вий уст­рій” без­по­се­ре­д­ню участь, ди­сер­тант дійшов ви­снов­ку, що сьо­го­д­ні Укра­ї­на має уні­каль­ну мо­ж­ли­вість ство­ри­ти та­ку су­до­ву си­с­те­му, яка б, уві­бра­в­ши в се­бе все по­зи­ти­в­не з до­сві­ду ро­бо­ти су­до­вих си­с­тем ін­ших дер­жав, змо­г­ла  як­най­кра­ще ви­ко­на­ти ви­зна­че­ну їй роль у су­с­пі­ль­с­т­ві – ста­ти на­дій­ним га­ран­том прав і сво­бод  лю­ди­ни.

У ди­сер­тації запро­по­новано де­таль­ну стру­к­ту­ру  і зміст юри­с­ди­к­ції ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­них су­дів, які по­ряд із го­с­по­дар­сь­ки­ми вхо­ди­тимуть у си­с­те­му спе­ці­а­лі­зо­ва­них су­дів й ра­зом з ін­ши­ми су­да­ми скла­да­тимуть єдину систему судової влади в Укра­ї­ні. Схе­ма­ти­ч­но ця стру­к­ту­ра має такий ви­гляд: мі­с­це­ві ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ні су­ди, апе­ля­цій­ні ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ні су­ди, Ви­щий ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­ний суд Укра­ї­ни, Вер­хо­в­ний Суд Укра­ї­ни.

У під­ро­з­ді­лі 3.4. “Систематизація за­ко­но­дав­с­т­ва як один із фа­к­то­рів оп­ти­мі­за­ції ді­я­ль­но­с­ті ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­них су­дів” під­кре­с­лю­є­ть­ся, що укра­їн­сь­ка дер­жа­ва та всі три гіл­ки вла­ди не мо­жуть по­в­ною мі­рою роз­ви­ва­тися, не ма­ю­чи по­ряд із кон­це­п­ці­єю роз­ви­т­ку ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­но­го пра­ва кон­це­п­ції роз­ви­т­ку за­галь­ної си­с­те­ма­ти­за­ції (ко­ди­фі­ка­ції та ін­кор­по­ра­ції) за­ко­но­дав­с­т­ва.

До­слі­джу­ю­чи ни­ні­ш­ній стан си­с­те­ма­ти­за­ції за­ко­но­дав­с­т­ва, ди­сер­тант під­кре­с­лює, що з на­бут­тям Укра­ї­ною не­за­ле­ж­но­с­ті і при­йнят­тям Вер­хо­в­ною Ра­дою перших нових за­ко­нів поста­ло на­галь­не пи­тан­ня перегляду актів національного за­ко­но­дав­с­т­ва з метою усунення причин регулювання та наявності двох або декількох норм адміністративного права, що регулюють одні і ті ж відносини.

Вра­хо­ву­ю­чи тру­д­но­щі та не­до­лі­ки ро­бо­ти по си­с­те­ма­ти­за­ції за­ко­но­дав­с­т­ва у по­пе­ре­дні ро­ки, дисертант на­го­ло­шує, що на ни­ні­ш­ньо­му її етапі потрібно визначитися щодо її принципів, системності, пріоритетів та уніфікації.

Дисертація містить висновок, що суттєві зміни в суспільному житті України, становлення правової держави, запровадження адміністративної юстиції неминуче вимагатимуть оновлення й удосконалення законодавчої бази. При цьому зазначається, що з огляду лише на законодавство, яке регулює адміністративно-юрисдикційну діяльність, визначає статус суддів судів України, впливає на посилення функціональної ролі принципу верховенства права як необхідної складової життєдіяльності особи, суспільства й держави, необхідне прийняття цілого ряду систематизованих актів з питань подальшої діяльності судів. Конституція дій­с­но пе­ре­тво­ри­ла ці дер­жа­вні органи з су­дів над лю­ди­ною в су­ди для лю­ди­ни. З цьо­го ви­пли­ває, що ви­со­ко­про­фе­сій­не здій­с­нен­ня су­д­дя­ми ад­мі­ні­с­т­ра­ти­в­них су­дів сво­їх обо­в`яз­ків по за­хи­с­ту прав і за­кон­них ін­тересів фі­зи­ч­них і юри­ди­ч­них осіб мо­ж­ли­ве ли­ше за умов грамотного за­сто­су­ван­ня від­по­ві­д­них адміністративно-правових норм, які мають бути в кодифікованих джерелах. Прийняття Адміністративного процесуального кодексу, Кодексу про адміністративні процедури, Кодексу поведінки державних службовців та оновлення Кодексу України про адміністративні проступки буде слугувати підвищенню рівня правового регулювання адміністративного процесу.