Сушина Татьяна Евгеньевна Организация работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации по надзору за исполнением законов о праве граждан на доступное жилище

summary

Во введении обоснован выбор темы исследования и ее актуальность, показана степень научной разработанности, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, раскрыты методологические, методические, эмпирические, нормативно - правовые основы исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту, указано об апробации и внедрении полученных результатов.

Глава первая «Конституционное право граждан на жилище и государственные гарантии его доступности» посвящена исследованию содержания права российских граждан на жилище, государственных гарантий его доступности, вопросов становления и развития отечественного законодательства об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов, проблемных аспектов его правоприменения. При избрании направления исследования диссертант исходил из того, что знание прокурором законодательного массива обусловлено необходимостью последующего анализа относимых к предмету прокурорского надзора нормативных правовых актов и определения их влияния на состояние законности в рассматриваемой сфере общественных отношений.

В первом параграфе исследования «Характеристика отечественного законодательства о праве граждан на доступное жилище» дано авторское определение понятия «жилище», в основу которого положен не правовой статус жилого помещения и его принадлежность к определенному жилищному фонду, а фактическое использование помещения для постоянного или преимущественного проживания граждан на основании, предусмотренном законом, проанализировано состояние законодательства о праве граждан на доступное жилище в царский, советский и постсоветский периоды развития государства, раскрыты причины перехода от практики государственного строительства жилья и планового распределения квартир к созданию жилищного рынка.

С учетом того, что теоретическое осмысление проблем правовой природы и содержания права на жилище в отечественной науке продолжается, автор для целей прокурорского надзора предлагает рассматривать право на жилище как комплексный конституционно - правовой институт, включающий: 1) право на свободный выбор места пребывания и жительства; 2) право на неприкосновенность жилища; 3) право владения, пользования и распоряжения жилищем, если оно находится в собственности; 4) право на государственную защиту от произвольного лишения жилища; 5) право на обеспечение жилищем малоимущих и иных категорий граждан в установленном порядке; 6) право требовать от государства исполнения обязанности содействовать гражданам в решении их жилищных проблем всеми способами, не запрещенными законом (договор мены, купля - продажа, строительство собственными силами и посредством других лиц жилых помещений любого качества и в любом количестве).

Под доступным жилищем следует, по мнению автора, понимать, с одной стороны, реализацию гражданами возможностей самостоятельного строительства (приобретения) жилых помещений всеми способами, не запрещенными законом, а с другой стороны - исключительно адресный характер государственной поддержки малоимущих и иных указанных в законе категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Государственные гарантии реализации права граждан на доступное жилище выступают в виде обязанностей, которые приняло на себя государство. Они законодательно закреплены и сочетают в себе как рыночные механизмы, так и механизм социальной поддержки отдельных категорий граждан за счет государственных или муниципальных жилищных фондов.

Констатируется, что на современном этапе законодательство о праве граждан на доступное жилище, в целом, разработано в достаточном степени, но проблемы правового регулирования сферы участия граждан в долевом строительстве многоквартирных домов, предопределяющие в значительной степени проблемы результативности рассматриваемого направления прокурорского надзора и его организации, разрешены не в полной мере.

Во втором параграфе исследования «Проблемы правового регулирования деятельности государства по реализации права граждан на доступное жилище» сформулировано понятие «участие в долевом строительстве» и выделены его отличительные признаки, определен круг субъектов деятельности по долевому строительству, к числу которых относятся застройщики, дольщики, инвесторы, заказчики, исполнители работ (подрядчики и субподрядчики), поставщики, посредники, иностранные организации, органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также девелопментские компании, субинвесторы, брокеры, дилеры, агентства недвижимости, менеджеры проектов, проанализированы причины использования застройщиками «серых» схем в строительстве, предложены меры стимулирующего и административного характера, направленные на создание условий для заключения договоров участия в долевом строительстве.

В частности, представляется целесообразным ввести административную ответственность за привлечение денежных средств граждан для строительства многоквартирных домов в порядке, не предусмотренном законом; установить налоговые льготы для застройщиков, предложивших низкую стоимость строительства и строительство социального жилья; ввести систему страхования договоров долевого участия; предоставить право преимущественного выкупа имущества и имущественных прав обанкротившихся застройщиков субъектам Российской Федерации с целью завершения строительства многоквартирных домов; стимулировать развитие конкуренции среди застройщиков.

Во второй главе «Содержание организации работы прокуратуры субъекта Российской Федерации по надзору за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов» предпринята попытка осмыслить роль прокурорского надзора в государстве и его реальные возможности по защите жилищных прав граждан - участников долевого строительства многоквартирных домов. Применительно к теме исследования сформулированы основные понятия теории прокурорского надзора и рассмотрены вопросы организации работы прокуратуры субъекта Российской Федерации, требующие усовершенствования с учетом существа и особенностей данного направления прокурорского надзора.

В первом параграфе «Роль и место прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов в системе органов юрисдикционного контроля» проведен сравнительный анализ компетенционных возможностей органов юрисдикционного контроля и прокурорского надзора по решению наиболее приоритетных социально - значимых задач, стоящих перед государством в жилищной сфере, выделен круг органов юрисдикционного контроля в сфере долевого строительства, дана характеристика результативности их работы по выявлению нарушений законов и привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.

Автор, исходя из результатов изучения прокурорской надзорной практики, доказал, что прокурорский надзор не является избыточным в государстве и его механизмы должны быть задействованы в случаях ненадлежащей реализации органами юрисдикционного контроля своих полномочий, обострения социальной обстановки в регионе, повлекшей нарушения прав значительного числа граждан, получения достоверной информации о правонарушениях преступного характера.

В целях укрепления законности в жилищной сфере предлагается, помимо прокурорского надзора, задействовать иные направления прокурорской деятельности: уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие прокуроров в рассмотрении дел судами и др., обеспечивая тем самым комплексный подход к решению проблемы.

Во втором параграфе «Цели, задачи, объекты и субъекты прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов» освещаются такие основные элементы понятия «организация» работы, как цели, задачи, объекты и субъекты прокурорского надзора, знание которых необходимо для уяснения компетенции прокурора, смысла, характера его надзорной деятельности и отграничения последней от функций иных государственных органов.

При этом термин «организация работы прокуратуры» употребляется в двух аспектах: как организация работы прокуроров и как организация самой надзорной деятельности. Первый аспект связан с вопросами подбора и расстановки кадров, распределения обязанностей между ними и повышения квалификации, а второй – информационного обеспечения, аналитической работы, планирования, координации деятельности правоохранительных и иных органов, научно - методического и материально - технического обеспечения.

Проведенное исследование показало, что вопросы организации работы прокуратуры субъекта Российской Федерации постоянно находятся в поле зрения ее руководителей. Это обусловлено тем, что прокуратура субъекта Российской Федерации осуществляет свою деятельность по двум взаимосвязанным между собой направлениям: 1) собственно надзорная деятельность за исполнением законов объектами регионального уровня; 2) управление подчиненными городскими (районными) и приравненными к ним прокурорами.

В третьем параграфе «Предмет, пределы и направления прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов» на основе изучения различных точек зрения сделан вывод о понимании большинством специалистов предмета прокурорского надзора как «точное исполнение законов и соответствие закону правовых актов». С учетом этого сформулировано понятие предмета прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов, предложена классификация круга актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор, подробно исследованы актуальные вопросы, касающиеся определения объема полномочий прокурора, выделены основное и вспомогательное направления надзора, позволяющие, на взгляд диссертанта, правильно определить пределы его компетенции и сосредоточиться на ключевых вопросах надзора.

Автор доказывает, что прокурор не вправе и не должен принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Его предназначение заключается в том, чтобы, выявив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, поставить вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит принятие соответствующих мер воздействия. Тем самым достигается цель, с одной стороны, сохранения независимого положения прокурора, а с другой – обеспечения профессионального подхода к решению вопросов восстановления законности.

В третьей главе «Совершенствование организации работы прокуратуры субъекта Российской Федерации по надзору за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов» по результатам системного исследования особенностей и проблем прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов сделан вывод о том, что результативность надзорных мероприятий зависит, главным образом, от знания прокурором организационных особенностей и основ методики проведения надзорной проверки. В связи с этим, не претендуя на бесспорность такого подхода, сформулированы некоторые основные положения по совершенствованию организации работы прокуратуры субъекта Российской Федерации в данном направлении.

В первом параграфе «Особенности организации работы прокуратуры субъекта Российской Федерации по надзору за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов» рассмотрены вопросы планирования надзорных проверок, указаны источники информации о нарушениях законов, в числе которых, наряду с источниками информации, используемыми в иных видах прокурорского надзора, предлагается рассматривать результаты правовой экспертизы региональных и муниципальных нормативных правовых актов (проектов) по вопросам землепользования, архитектуры, градостроительства, данные мониторинга всех объектов незавершенного строительства и многоквартирных домов, находящихся в эксплуатации без разрешения на ввод их в эксплуатацию, частные определения судов (в порядке ст. 226 ГПК РФ), сообщения средств массовой информации о проведении дольщиками собраний, митингов, демонстраций и иных публичных мероприятий; предложено привлекать к участию в надзорных проверках специалистов органов Роспотребнадзора, Ростехнадзора, ФНС России, Росприроднадзора; определен круг вопросов, которые прокурор может поставить перед специалистом; доказана роль постоянно действующих в прокуратуре субъекта Российской Федерации предметных групп по борьбе с правонарушениями в строительной отрасли.

Автор обосновывает вывод о том, что надежно защитить жилищные права дольщиков на поднадзорной территории и достичь определенного профилактического эффекта можно только посредством комплексного использования прокуратурой субъекта Российской Федерации всех предоставленных ей законом полномочий, а также организации надлежащего внутрисистемного и межведомственного взаимодействия.

Во втором параграфе «Организация и методика проведения надзорной проверки исполнения законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов» речь идет о видах надзорных проверок, последовательности проведения проверочных мероприятий, роли планирования.

Существенную помощь в планировании надзорной проверки оказывает знание прокурором типичных нарушений законов.

Исходя из основных направлений прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов, типичные нарушения законов в данной сфере можно классифицировать следующим образом:

I. Нарушения законов, допускаемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами:

1) Превышение полномочий: присвоение органами местного самоуправления полномочий органов государственной власти по распоряжению земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; принятие решений о выделении земельных участков при отсутствии правил землепользования и застройки; незаконное расширение перечня документов, необходимых для участия в конкурсе по продаже прав на заключение договоров аренды земельных участков либо для заключения инвестиционных контрактов на строительство (например, истребование у претендентов копий землеустроительных дел, актов о согласовании границ земельных участков, технических паспортов).

2) Нарушение порядка организации и проведения торгов по продаже прав на заключение договоров аренды земельных участков.

3) Нарушение порядка заключения договоров аренды земельных участков: представление на государственную регистрацию договоров аренды земельных участков без кадастрового плана либо отсутствие на кадастровом плане обозначения части земельного участка, сдаваемого в аренду; превышение сроков заключения договоров аренды (не более 5 суток со дня подписания протоколов о результатах торгов); заключение договоров аренды без их согласований в профильных комитетах местной администрации.

4) Нарушение сроков и порядка принятия решений о выдаче разрешений на строительство, необоснованный отказ в выдаче разрешений на строительство и продлении ранее выданных разрешений на строительство, незаконная выдача разрешений на строительство.

5) Незаконные обременения хозяйствующих субъектов.

6) Передача полномочий в сфере землепользования и градостроительства неправомочным на то юридическим лицам.

II. Нарушения, допускаемые органами юрисдикционного контроля, их должностными лицами:

1) Превышение полномочий при издании правовых актов, влекущее их недействительность (дефектность, частичную ничтожность).

2) Ненадлежащее исполнение требований законов о полном и своевременном выявлении и пресечении правонарушений, установлении и устранении причин и способствующих им условий, выделении специалистов, принятии правовых мер по восстановлению нарушенных прав граждан и юридических лиц, привлечению нарушителей к ответственности.

3) Нарушение установленных требований к проведению мероприятий по контролю.

4) Нарушения гарантированных законов прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля: ограничение конкуренции; незаконное применение мер принуждения и ответственности, взимание платы за осуществление контрольных функций; поборы, вымогательство со стороны должностных лиц органов контроля; вмешательство правоохранительных органов в хозяйственные споры коммерческих структур и т.д.

III. Нарушения законов, допускаемые органами управления и руководителями коммерческих организаций:

1) Самовольное занятие земельного участка.

2) Ущемление прав дольщиков при заключении договоров.

3) Нарушение обязанности представлять ежеквартальную отчетность об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств дольщиков.

Автором также приведен примерный перечень основных мероприятий в рамках надзорной проверки исполнения законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов, проводимой прокуратурой субъекта Российской Федерации.

В третьем параграфе «Привлечение виновных лиц к юридической ответственности за нарушения законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов» рассмотрены вопросы реализации принципа неотвратимости ответственности за совершение проступков и правонарушений, которые по смыслу ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» относятся к ключевым элементам организационного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов; критерии разграничения административной и уголовной ответственности; спорные аспекты классификации противоправных деяний; обобщены результаты следственной и судебной практики.

В заключении содержатся выводы и предложения диссертанта по результатам исследования.

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ

СЛЕДУЮЩИЕ НАУЧНЫЕ РАБОТЫ

I. В ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии:

1. Сушина Т.Е. Защита прав обманутых долевых участников строительства // Законность. 2007. № 2. С. 45 – 49. (0,4 п.л.).

2. Сушина Т.Е. Некоторые проблемы организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о реализации государственных гарантий на доступное жилье // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2008. № 2 (4). С. 61 – 66. (0,4 п.л.)

3. Сушина Т.Е. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов // Законность. 2009. № 2. С. 9 – 14. (0,4 п.л.).

4. Сушина Т.Е. Участие граждан в долевом строительстве многоквартирных домов // Законность. 2009. № 3. С. 7 – 13. (0,4 п.л.).

5. Сушина Т.Е. Ответственность за нарушения законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов // Законность. 2009. № 4. С. 16 – 20. (0,4 п.л.)

6. Сушина Т.Е. Особенности организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о долевом строительстве многоквартирных домов // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2009. № 1 (9). С. 25 – 30. (0,5 п.л.)

II. В иных научных журналах и изданиях:

7. Кузьминова Т.Н., Сушина Т.Е. Особенности расследования преступлений в сфере инвестиционного строительства // Следственная практика. 2007. Вып. № 174. С. 134 – 151. (0,7 п.л.).