УПРАВЛІННЯ БЮДЖЕТНИМ ПРОЦЕСОМ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ

summary

У першому розділі – “Бюджетний процес на регіональному рівні як складова управлінської стратегії демократичної транзитології" на основі вивчення природи і суспільної місії бюджету, ретроспективного аналізу стадій становлення бюджету  дисертантом виділено важливіші складові механізму суспільного вибору як основи його ефективного функціонування у бюджетному процесі.

Сучасна бюджетна проблематика розвиненого суспільства має досліджуватися у контексті демократичних процесів і інституцій, де серед визначально важливих чинників бюджетного процесу повинні розглядатися процеси демократичної перебудови, участь громадян, їхня компетентність з питань бюджету, фіскальної політики, соціальних програм.

Світовий досвід свідчить, що бюджет демократичного суспільства є явищем, яке потребує формування особливих підходів до його розуміння, формування і виконання в аспекті забезпечення демократичної участі, що потребує спеціального багатосекторного і системного підходу до вивчення феномену бюджету в умовах демократичної транзиції, коли регіональні відмінності визначають соціально-економічну і соціокультурну специфіку суспільства. Визначеним детермінантам належить виключно значуще місце серед факторів, які зумовлюють рівень розвитку і динаміку державних фінансів, перебіг бюджетного процесу на різних рівнях і стадіях.

Особливий інтерес становить проблема формування і виконання бюджету у контексті становлення учасницької демократії – з постійним залученням зацікавленої громадськості у обговоренні пріоритетів бюджетної політики як на рівні загальнонаціональному, так і на рівні регіональному і місцевому. Участь громадськості – один з найважливіших чинників як політичного розвитку, так і належного стану фінансової системи, важливими характеристиками яких у сучасному розумінні є прозорість, зв’язок із нагальними інтересами соціальних груп, репрезентація цих інтересів у соціальній і економічній політиці.

У роботі показано, що відображення у бюджеті соціальних інтересів, настроїв досягається завдяки виборній системі, розподілу влади, сталому розвитку представницької демократії. Відображена таким шляхом суспільна думка через певні механізми бюджетної ініціативи надає фінансовому плану якість ефективного державного бюджету. Уже процедура розробки й ухвалення бюджету безпосередньо проявляється у структурі та розмірах видатків і доходів, у структурі бюджету, перерозподільних параметрах.

У цьому контексті стає очевидною необхідність поєднання інституцій і процедур соціалізації суспільства і політичної демократії з налагодженням адекватного функціонування фіскально-фінансових інститутів держави. Нетривалий характер існування незалежної України, неусталеність вітчизняних традицій демократичної участі, її спадкоємності вимагають широкого критичного вивчення зарубіжного досвіду бюджетного управління соціально-економічним розвитком держави і регіонів.

Передумовами осучаснення бюджетних відносин виступають зміцнення засад державності, закріплення у якості основних саме внутрішніх джерел фінансових ресурсів та адекватних джерел їх мобілізації. Значну роль відіграє системно-структурне інституційне удосконалення, яке зумовлює визнання легітимності фіскальної діяльності державної влади з боку народу через участь громадськості у процесах обговорення різних аспектів податкової політики.

На засадах проведеного аналізу показано, що збільшення або зменшення соціальної спрямованості бюджету є політично зумовленим і значною мірою залежить від міри репрезентації тих чи інших інтересів у вищих структурах влади, від можливості для соціальних суб’єктів здійснювати тиск або протистояти йому. Зроблено висновок, що фундамент демократичної концепції бюджету полягає у тому, що бюджетний процес мусить перш за все виходити з максимально повного виявлення нагальних інтересів і мотивацій громадян, їхніх сподівань і надій як форм прояву соціальних потреб. При цьому можна стверджувати, що особливості інституційного середовища вітчизняної демократії не є оптимально врегульованими, що знаходить пряме відображення на функціонуванні бюджету України: політизованість бюджетного процесу навіть більша, а роль політичного чинника для бюджету в Україні завищується порівняно з умовами розвиненої демократії.

Аналіз теоретичних і прикладних аспектів розвитку концепціі “нового регіоналізму” у системі регіонального управління дозволив сформувати загальні методичні підходи до визначення дотримання демократичних принципів у процесі вироблення програм територіального розвитку регіонів країн-членів ЄС і виявити характерну проблематику бюджетного процесу на регіональному рівні:

-   при розробці програм регіонального розвитку практично не враховуються програми розвитку окремих громад;

-   підприємства і населення сприймаються як цільові групи програм, однак програми не вказують, чи обрані об’єкти розвитку є зацікавленими і здатними розробляти проекти для отримання економічної допомоги;

-   регіон сприймається як цілісна одиниця і учасник розвитку без врахування можливих конфліктів інтересів, які можуть виникати на території регіону при формулюванні пріоритетів його розвитку;

-   розвиток сприймається як процес, який цілком може бути виміряний за допомогою економічних показників, і практично ігнорується якісний вимір його розвитку.

У другому розділі – “Дослідження процесу формування доходної і видаткової частин бюджету та його вплив на соціально-економічний розвиток Донецького регіону” – на основі дослідження сучасного стану виконання Державного, місцевих та зведеного бюджету за доходами і видатками по Донецькій області зроблено висновок, що принципи, які формують бюджетні відносини в Україні, є спадщиною планової системи. Це зумовлює певні характерні риси бюджетного устрою в країні:

-        значна залежність місцевого бюджету нижчого рівня від бюджету вищого рівня;

-        траснфертна політика згідно Бюджетного кодексу не враховує зміни соціально-демографічної ситуації місцевих громад;

-        закритість системи розрахунків, що створює сприятливі умови для домовленостей у бюджетному процесі;

-        відсутність можливості перерозподілу субвенцій в регіональному просторі виходячи з трансформацій соціальної структури населення;

-        відсутність перспектив розвитку у вигляді планів через непрогнозованість трансфертної політики держави;

-        низький рівень системності у визначенні прогнозних показників доходів, так зване планування від досягнутого.

Мережа державних установ, які фінансуються з державного бюджету, фактично є сукупністю локальних монополістів регіонального рівня, які виробляють послуги у визначеному секторі соціальної сфери, що дозволяє їм збільшувати фінансування, апелюючи до великої соціальної значущості своєї діяльності. Державні органи влади не в змозі розглядати інші засоби надання аналогічних послуг, оскільки зобов’язання по змісту мережі відомчих установ покладені на них Бюджетним кодексом. При цьому виділення бюджетного фінансування відбувається не у розрахунку на результат (державну послугу), а на потреби державної установи, що не дозволяє проводити оцінку ефективності використання ресурсів.

Порівняльний аналіз планових показників доходів і видатків як Державного, так і місцевих бюджетів свідчить про систематичні розбіжності, особливо по місцевих бюджетах (у середньому на 6,8 %), що, крім вище викладених причин, зумовлюється і недосконалістю прогнозного забезпечення бюджетного процесу.

У розділі показано, що державні завдання щодо розвитку місцевого самоврядування, входження у європейський економічний простір, підвищення рівня життя населення до європейських стандартів не можуть бути вирішені у межах існуючого управлінського принципу формування бюджетів “від досягнутого” за темпами фактичного економічного зростання.

Зміна підходу до бюджету і бюджетного процесу з позицій “від соціальних потреб” зумовлює спрямованість державного бюджету і місцевих бюджетів на прискорений інноваційний розвиток з відповідними структурними бюджетними пропорціями, що потребує детальних прогнозних розрахунків, розвитку наукових засад прогнозного забезпечення, створення реальних передумов активізації економічної діяльності, законодавчого закріплення переліку мінімальних соціальних норм і нормативів, залучення широких кіл громадськості до участі у складанні і обговоренні проекту бюджету.

Розроблено порядок та основні етапи формування державного і місцевого бюджетів у межах запропонованого підходу (рис. 1).

У розділі обґрунтовано необхідність посилення ролі бюджетної резолюції верховної Ради України як стратегічного документу, який визначає взаємини між представницькою владою і урядом і виступає фінансовим передпосиланням ефективної соціально-економічної стратегії.