ВІТЮК Олександр Олегович МІСЬКЕ САМОВРЯДУВАННЯ НА ПОДІЛЛІ В ДОБУ УКРАЇНСЬКОЇ РЕВОЛЮЦІЇ 1917-1920 РР

summary

У вступі обґрунтовано вибір теми та її актуальність, визначено об’єкт, предмет, хронологічні та географічні межі дослідження, сформульовано мету і завдання, наукову новизну, практичне значення, наведено дані про апробацію результатів та публікації за результатами її виконання, структуру роботи.
У першому розділі «Стан наукової розробки проблеми, джерельна база та методологія дослідження», який складається з трьох взаємопов’язаних підрозділів, проаналізовано та визначено етапи наукового осмислення теми, стан її розробки. У контексті сучасних методологій охарактеризовано історіографічну та джерельну базу дослідження.
У підрозділі 1.1. «Історіографія проблеми» з’ясовано стан наукової розробки теми. Весь науковий доробок дослідження поділено на три періоди (1917-1930 рр., 1940-1980-ті рр., 1990-2014 рр.). У першому періоді історіографічні надбання базувалися на дослідженнях історії міського самоврядування науковців Російської імперії ХІХ – початку ХХ ст., які у своїх працях розглядали його як необхідне явище в суспільстві. Спроби висвітлити різні аспекти налагодження міського самоврядування в умовах самодержавства здійснили у своїх публікаціях дослідники тієї доби Б. Б. Веселовський та К. О. Пажитнов, які насамперед охарактеризували здебільше теоретичні питання становлення системи міського самоврядування та правові аспекти регулювання його діяльності. У творчих доробках С. В. Ромишевського описується роль міських дум в організації місцевого господарства.
З початку 1917 р. з’явилася низка книг, брошур, статей, присвячених різним аспектам історії, становленню і розбудові міського самоврядування в регіонах країни. З-поміж таких видань заслуговує на увагу праця В. К. Короліва «Про народне самоврядування», яка була видана на початку 1917 р. У ній автор обґрунтував необхідність запровадження самоврядування для перебудови підвалин громадського життя. Під кутом критики розглядав організацію міського самоврядування доби Української революції дослідник І. К. Вологодцев .
По-справжньому зрушили з місця проблему об’єктивного історичного осмислення розвитку різних форм самоуправління у містах доби визвольних змагань в Україні 1917-1920 рр. науковці західної української еміграції. Частина з яких були безпосередніми учасниками Української революції та творцями міського самоврядування. Серед них необхідно відзначити праці провідників українського національно-визвольного руху П. О. Христюка, В. К. Винниченка, Д. І. Дорошенка та ін.
Основним об’єктом досліджень радянських істориків 40 – 80-х рр. ХХ ст. стає діяльність партії більшовиків та її міських органів, спрямована на організацію повстання проти Української Центральної Ради та Гетьманату П. Скоропадського, боротьбу за встановлення радянської влади в Україні. Саме в цей період з’являються дисертаційні дослідження І. Ф. Слизького, В. П. Воловика, Ю. І. Терещенка, а також публікації І. О. Пшука та С. К. Гуменюка . Праці науковців насичені фактичним матеріалом, який висвітлював процес становлення радянської влади на Поділлі, боротьбу більшовиків проти міського самоврядування.
Новий етап розвитку вітчизняної історіографії починається з 90-х р. ХХ ст. і до сьогодні. Указаний етап історії дав можливість об’єктивно розглянути й оцінити діяльність міського самоврядування на Поділлі, критично поставитись до оцінки надбань історіографії радянського періоду та об’єктивно висвітлити події національно-визвольних змагань українського народу 1917 – 1920 рр.
Фундаментальними працями початку 90-х рр. ХХ ст., що стосуються теми дослідження є «Махновщина. Селянський повстанський рух на Україні (1913 – 1920)» В. Ф. Верстюка, «Українська революція і робітництво: соціально-політичні і економічні зміни 1917 – 1920 рр.» О. П. Реєнта, «Українська революція: Історичний нарис» В. Ф. Солдатенка, в яких уперше з погляду нових концептуальних засад актуалізовано увагу на діяльності самоврядування періоду Гетьманської держави та УНР.
Правовий статус центральних та місцевих органів влади, міського самоврядування доби Української Держави досліджували П. С. Григорчук, С. Л. Калитко та О. М. Кравчук . У спеціальній праці О. М. Завальнюка та В. Б. Стецюка «Земства Поділля в добу Української революції 1917-1920 рр.» висвітлено процес формування та здійснення владних повноважень земськими (народними) управами на Поділлі доби Української революції. Значний внесок у дослідженні становлення містечкових органів самоврядування та з’ясування їхнього місця в загальноукраїнському національно-визвольному русі зробили у своїх працях О. М. Завальнюк та О. Б. Комарніцький . Автори висвітлили участь містечкової спільноти в громадсько-політичних, державотворчих, культурно-освітніх процесах, становленні містечкових органів самоврядування, а також політичну активність неукраїнського елементу, що забезпечувала його домінування в багатьох містечкових органах самоврядування.
З-поміж дисертаційних досліджень, в яких висвітлюються окремі напрямки діяльності міського самоврядування на Поділлі доби Української революції, варто відзначити праці В. Б. Стецюка, А. П. Антонишина, Т. М. Байлеми та Т. Ю. Герасимова .
Отже, розглянувши історіографічні надбання впродовж майже століття, можемо констатувати, що найбільше їх з’явилося з часу проголошення незалежної України. Наявні напрацювання стосуються загалом державних органів та окремих аспектів їхньої діяльності, тоді як дослідження міського самоврядування на Поділлі доби Української революції не було предметом окремої уваги істориків.
Підрозділ 1.2. «Характеристика джерельної бази» присвячений розгляду документальної бази, яка дала можливість вирішити основні завдання дисертаційної роботи.
Першу групу джерел становлять неопубліковані матеріали, передусім документи 42 фондів архівів. Так, у Центральному державному архіві вищих органів влади та управління України найбільш детально проаналізовано матеріали фонду 1793 («Подільський губернський староста Української Держави»), який містить документи нормативного характеру, відомче листування, протоколи засідань Сальницької та Брацлавської міських дум, кошториси та відомості про виплату утримання службовцям управлінь, списки службовців Подільської губернської народної управи та гласних Кам’янецького повіту. Заслуговують на увагу матеріали фонду 2171 («Подільська окружна комісія по виборах до Українських Установчих зборів»), який вмістив протоколи засідань окружної комісії по виборах до Українських Установчих зборів та списки кандидатів від партій.
Серед архівних джерел Центрального державного архіву громадських об’єднань України слід відзначити документи фонду «Колекція спогадів учасників революційних подій, громадянської і Великої Вітчизняної воєн, соціалістичного будівництва. Кінець ХІХ ст. – середина ХХ ст.» (Ф. 59). Серед них найбільш інформативними є спогади безпосередніх учасників подій національно-визвольних змагань на Поділлі у 1917 – 1920 рр. Г. А. Голованевського-Барського, Ф. А. Федорова (Бульмана), М. М. Дерманер, Ф. І. Зноєва, В. П. Красноленського, О. П. Колбасової, Е. Г. Ефімова, І. В. Труфанова, І. Ф. Неверовського, М. Г. Рєзнікова, І. І. Сіліна, О. С. Осліковської та О. В. Снєгова (Фалікзона).
Детально проаналізовано матеріали державних архівів Вінницької та Хмельницької областей. У них найбільш важливими є фонди Д – 262 (Вінницька міська дума), «Кам’янецька міська дума» (Ф. 132), «Подільська губернська земська управа» (Ф. 233). Вони зберігають матеріали листувань з установами і організаціями по проведенню виборів до Українських Установих зборів, протоколи засідань дум та управ, у яких прослідковується діяльність самоврядування, спрямована на вирішення найважливіших питань господарського життя міст, а також, окремо висвітлено соціально-економічне підгрунття фінансових зловживань особовим складом управ.
Другу групу джерел складають опубліковані нормативно-правові акти та збірники документів. Серед них варто відзначити «Збірник законів, розпоряджень та обіжників по справам земельним в УНР», «Про Центральну Раду і Раду Народних Міністрів», «Українська Центральна Рада. Документи і матеріали: У 2 т.», «Директорія, Рада Народних Міністрів Української Народної Республіки. Листопад 1918 – листопад 1920 рр.: Документи і матеріали: У 2-х т., 3-х ч.».
Серед археографічних видань, що були опубліковані в цей період, заслуговують на увагу збірники архівних документів і матеріалів «Поділля в роки громадянської війни (лютий 1918 – грудень 1920 рр.)», «В боях за Жовтень. Спогади учасників революційної боротьби на Поділлі».
Важливим для нашого дослідження є російське видання «Журналы заседаний Временного правительства: Март – октябрь 1917 года. В 4-х т.», яке містить повну публікацію журналів засідань Тимчасового уряду, де зафіксовано широке коло питань, що обговорювалось на засіданнях, прийняті рішення щодо органів міського самоврядування в Україні та, зокрема, на Поділлі.
У 2013 – 2014 рр. зусиллями подільських науковців та працівників Державного архіву Хмельницької області було впорядковано два збірники документів: «Законодавча база процесу становлення місцевих органів державної влади доби Гетьманату П. Скоропадського» та «Діяльність місцевих органів державної влади на Правобережжі у добу Гетьманату П. Скоропадського».
Важливим джерелом для вивчення діяльності органів міського самоврядування на Поділлі у добу Української революції є мемуари та спогади безпосередніх учасників національно – визвольних змагань 1917-1920 рр. Зокрема, П. П. Скоропадського, Д. І. Дорошенка, В. К. Винниченка, М. С. Грушевського, І. І. Огієнка, Е. Н. Сайн-Вітгенштейн. Окремо слід виокремити спогади В. К. Приходька , у яких прослідковується діяльність самоврядування на Поділлі.
Цінні відомості для вивчення нашої проблеми містять періодичні видання 1917 – 1920 рр. Ми використали друковані органи, що виходили на Поділлі, більша частина з яких українською мовою. Зокрема, «Державний Вісник», «Подільські губерніальні відомості», «Народна воля», «Робітнича газета», «Подільська воля», «Нова рада», «Вісник Української Народної Республіки», «Вісник державних законів для всіх земель Української Народної Республік» та ін.
Загалом наявний спектр опублікованих та неопублікованих джерел є репрезентативною джерельною основою, яка дає можливість комплексно дослідити проблему міського самоврядування на Поділлі у добу Української революції 1917 – 1920 рр.
У підрозділі 1.3. «Теоретико-методологічні засади та методи дослідження» проаналізовано методи та принципи дисертаційного дослідження.
За основу наукового пошуку взяті загальнонаукові принципи науковості, історизму, об’єктивності, системності. На основі принципу науковості автор розглянув проблему дослідження залежно від конкретних соціально-економічних та суспільно-політичних явищ регіону доби Української революції, узяв до уваги комплекс різнобічних чинників, що впливали на міське самоврядування при здійсненні їхніх повноважень, відповідно врахував як часові, так і місцеві особливості. Дотримання принципу історизму потребувало від автора виявлення характеру таких закономірностей: виникнення й розвиток суспільних підвалин; перехід від одного якісно визначеного ступеня їхнього розвитку до наступного; трансформацію елементів попереднього історичного етапу в новий. Принцип системності орієнтував на розкриття цілісності об’єкта і на вияв багатогранних зв’язків, забезпечував вивчення історичних процесів та їхніх складових як єдиного цілого.
При підготовці дисертації було застосовано проблемно-хронологічний метод, що дав можливість найбільш оптимально визначити структуру наукового дослідження, та забезпечив найбільш повний та об’єктивний аналіз стану формування та діяльності органів міського самоврядування. Відтворення об’єкту дослідження у спектрі закономірних історичних зв’язків та відносин автор здійснив завдяки логічному методу, який сприяв відтворенню реального історичного процесу в його теоретичній формі та системі понять. За допомогою історико-генетичного методу було проаналізовано вплив владних повноважень міського самоврядування на громади регіону. Статистичний метод використано для висвітлення виборчих процесів до органів міського самоврядування регіону в 1917 р.
Комплексне застосування принципів та методів дало можливість розкрити тему, досягти поставленої мети, розв’язати означені завдання, сформувати власне бачення процесу становлення та функціонування міського самоврядування на Поділлі у добу Української революції 1917 – 1920 рр.
У другому розділі «Організація органів міського самоврядування періоду Української Центральної Ради (березень 1917 – квітень 1918 рр.)» висвітлено передумови формування, організацію та розвиток органів міського самоврядування доби Української Центральної Ради.
У підрозділі 2.1. «Передумови формування органів міського самоврядування на Поділлі та їхній розвиток на початковому етапі національно-визвольних змагань українського народу (березень-листопад 1917 р.)» висвітлено передумови формування та розвиток органів міського самоврядування на Поділлі протягом березня – листопада 1917 р., законодавчу базу, якою регламентувалась діяльність цих органів, визначались основні права, які надавались міським думам, та обов’язки, що покладались на міські управи. Визначено регламент діяльності міських дум та управ, проаналізовано зміни у виборчій системі, за якою обиралися гласні міських дум. Показано національний склад та соціальний статус осіб, які претендували на посади в органи міського самоврядування.
Досліджено ставлення міських жителів краю до приходу нової влади та факти непорозуміння між вищими владними органами та їх представниками на місцях. Висвітлено політичні баталії у регіоні та вирішення найбільш актуальних питань міського господарства (забезпечення житлом та продовольством, покращення санітарного стану міст тощо). Проаналізовано постанову Тимчасового уряду від 15 квітня 1917 р. «Про вибори гласних міських дум і про дільничні міські управління», яка вперше на законодавчому рівні закріпила принцип всезагального, рівного, таємного і прямого голосування, відмінила релігійні, національні, майнові та статеві цензи. Було введено систему пропорційного представництва, що натомість означало голосування за списки партій. Таким чином, поступово сформувалась пропорційна система виборів, яка була схвально прийнята громадськістю.
У підрозділі 2.2. «Основні напрямки діяльності органів міського самоврядування завершального періоду існування Української Центральної Ради (листопад 1917 – квітень 1918 рр.)» охарактеризовано економічну кризу регіону, фінансовий стан та матеріальне забезпечення міського самоврядування. На цьому етапі органи міського самоврядування спрямовують свою діяльність на наповнення міських бюджетів шляхом збільшення різних податків та зборів.
Міські думи та управи регіону здійснювали регулюючий вплив на вирішення житлово-комунальних питань громад, в окремих випадках навіть чіткими репресивними методами. Важливою складовою повноважень міського самоврядування була соціальна політика. Збільшення кількості міських жителів за рахунок сіл, занепад промисловості та демобілізація створили ще одну проблему, яку необхідно було вирішувати – безробіття. Органи міського самоврядування намагались розв’язати її, створюючи біржі праці, висловлювались пропозиції щодо організації громадських робіт, але, на жаль, все зупинялось на рівні пошуку фінансування.
У роботі міського самоврядування Поділля на даному етапі розвитку головною проблемою продовжувала залишатись мала кількість, а частіше – повна відсутність кваліфікованих кадрів, які б могли безперешкодно реалізовувати на місцях усі рішення, прийняті керівниками УНР.
Неузгодженість дій міського самоврядування із виконавчими органами влади, нерішучість Української Центральної Ради щодо реформування системи самоврядування, відсутність правової бази, яка б регламентувала повноваження та діяльність органів самоврядування, постійна зміна влади в регіоні вносили хаос у роботу міських громад, що натомість значно зменшило їхній вплив на місцеве життя.
Утворення нових та реорганізація старих органів самоврядування відбувалось за складної внутрішньої та міжнародної ситуації. Брак належного фінансування та чіткого визначення повноважень не надав можливості належного функціонування та забезпечення потреб міських громад регіону.
На відсутність організованої системи самоврядування вказує те, що органи на місцях керувалися ще царськими законодавчими актами, які не в повному обсязі відповідали умовам того часу. Українські законодавці намагалися виробити план законодавчого регулювання діяльності міського самоврядування, однак на тому етапі розвитку подій довести до кінця розпочате не мали змоги.
У третьому розділі «Система самоврядування доби Української Держави (квітень-грудень 1918 р.)» зосереджено увагу на політиці гетьманату П. Скоропадського щодо органів самоврядування та взаємостосунках земського і міського самоврядування.
У підрозділі 3.1. «Політика Гетьманату П. Скоропадського щодо органів міського самоврядування» показано діяльність гетьманської адміністрації щодо органів міського самоврядування. П. Скоропадський розпочав свою роботу із впорядкування діяльності міських дум. Гетьманом були запровадженні ревізії органів самоврядування, після яких вирішувалось питання про розпуск представницьких органів дум та управ. Гетьманська адміністрація виробила нові нормативно-правові акти у сфері міського самоврядування. Відповідно була створена комісія для розробки законопроектів про порядок проведення місцевих та земських виборів. В результаті діяльності комісії було підготовлено та прийнято 2 жовтня 1918 р. Закон «Про зміну діючого Статуту громадського управління міст» та «Тимчасовий Статут міських дум та проведення виборів гласних цих дум». Провести нові вибори, які були б вигідні Гетьманській адміністрації, не було змоги. Взаємостосунки між органами міського самоврядування та Гетьманом не були врегульованими.
Реформування міського самоврядування не було проведено до кінця. Поряд з «побудовою нових органів міського самоврядування» необхідно було вирішувати господарські проблеми жителів міських громад, яких мало цікавила боротьба за владу.
У добу Гетьманату продовжувало залишатись неврегульованим житлове питання. П. Скоропадський намагався ліквідувати старе квартирне законодавство. Було прийнято нові законодавчі акти, зокрема, «Статут про облік населення в містах і міських оселях Української Держави» від 31 липня 1918 р. та Закон «Про наймання приміщень» від 20 жовтня 1918 р. Відповідно, «Статут про облік населення в містах і міських оселях Української Держави» вніс зміни до чинного житлового законодавства, зокрема, домовласники та орендарі будинків, власники готелів, мебльованих кімнат, а також управителі домів, доглядачі скарбових і громадських будинків повинні для запису мешканців запровадити домові книжки, де обов’язково зазначено відомості про нову особу, що прибула або вибула з приміщення, та повідомляти про це Державну Варту. Закон «Про наймання приміщень» від 20 жовтня 1918 р. скасував закон Тимчасового уряду від 05 серпня 1917 р. «Про встановлення граничних цін на квартири та інші приміщення». Недоліком цього Закону стало те, що значно підвищувалась орендна плата за проживання.
Гетьманська адміністрація частково вводила та скасовувала заборону на продаж земель, на яких містились будівлі історико-культурного значення та маєтки заможних власників.
У підрозділі 3.2. «Взаємостосунки міського та земського самоврядування» розкрито особливості діяльності міського та земського самоврядування, їхньої співпраці.
Наявна на той час кількість органів самоврядування повинна була сприяти позитивному вирішенню основних проблем жителів громад міст регіону. Проте в їхній діяльності існували окремі проблеми, які були виявлені після проведених ревізій. Значна частина виявлених порушень стосувалась фінансової сфери і перевищення владних повноважень з боку того чи іншого органу. Проскурівська міська дума, на думку перевіряючих, незаконно завищувала ціни із квартплати та на продукти харчування.
Продовольчі заходи, які проводили органи самоврядування на Поділлі були спрямовані на забезпечення продовольством та товарами першої необхідної жителів громад міст та боротьбу із спекуляцією.
Відсутність каналізації не компенсували жодні асенізаційні обози. Як наслідок виникали екологічні проблеми, оскільки всі нечистоти жителів міських громад опинялись у річках та грунті. Покращення санітарного стану міст регіону в першу чергу вимагали представники австро-німецької військової адміністрації. Частими були випадки, коли вони погрожувало репресивними заходами до перших осіб органів самоврядування за неналежне санітарне утримання міст.
Забезпечення органами міського самоврядування функціонування медичної інфраструктури безпосередньо було пов’язано із санітарним становищем міст краю. Міська влада вживала чимало заходів для попередження та ліквідації різноманітних захворювань, які були спричинені епідеміями.
Матеріальне становище міського самоврядування періоду Гетьманату залишався украй важким. Майже кожне засідання дум розпочиналось із фінансового питання, зокрема, підняття заробітної плати службовцям. Міське самоврядування змушено було підвищувати тарифи на житлово-комунальні послуги для населення. Майже по всій губернії підвищення було викликане тим, що жодне з самоврядувань повністю не могло забезпечити свою діяльність без одержання кредитних коштів.
У четвертому розділі «Розбудова міського самоврядування періоду Директорії Української Народної Республіки (грудень 1918 – листопад 1920 рр.)» проаналізовано розвиток міського самоврядування доби Директорії УНР, законодавчі нововведення та їх реалізацію в господарському житті міських громад регіону.
У підрозділі 4.1. «Правові і організаційні засади діяльності Директорії УНР щодо місцевого самоврядування» відтворено підтримку нової влади міським самоврядуванням. Розпочато серйозне реформування системи самоврядування, відповідно скасовано низку законів, що були прийняті гетьманською адміністрацією.
Уперше за весь період Української революції 1917 – 1920 рр. лише Директорією був розроблений законопроект про місцеве самоврядування. За своїм змістом це унікальний документ, який уперше визначив повноваження органів місцевого самоврядування. Прийняття його дало б можливість вивести місцеве самоврядування на якісно новий рівень реформування, однак його так і не вдалося прийняти як закон.
Одна з нагальних проблем, яку прагнула вирішити Директорія за допомогою органів самоврядування, – здійснення земельної реформи на користь малоземельних та безземельних жителів громад. Законом «Про землю в Українській Народній Республіці», що був ухвалений 08 січня 1919 р., визначались норми земельних наділів. Відповідно до ст. 5 Закону порядкування міськими землями належало міським думам та міським управам. Земельні ділянки у містах надавалися місцевим жителям винятково за результатом розгляду комісії із відводу земельних ділянок, яка створювалась і контролювалась міською думою.
Поряд із вирішенням земельних проблем, чимало зусиль було докладено до врегулювання житлових відносин мешканців краю, кількість яких значно збільшилась. Першим кроком Директорії в цьому напрямку стало продовження чинності закону Тимчасового уряду від 05 серпня 1917 р.
Порівняно з попередніми роками, добою Української Центральної Ради та Гетьманату, міське самоврядування часів Директорії одержало нове дихання та надію на реалізацію задуманих урядом реформ.
У підрозділі 4.2. «Міське самоврядування завершального періоду національно-визвольних змагань на Поділлі» охарактеризовано фінансовий стан службовців органів самоврядування, шляхи пошуку джерел надходження коштів для забезпечення міської інфраструктури, а також, вирішення питання щодо діяльності єврейських громадських управ.
Тяжке матеріальне становище міського самоврядування вимагало від тодішніх його керівників чітко визначити основні об’єкти, на які мають виділятись кошти, які у більшості випадках були позичковими. В першу чергу кошти надходили для забезпечення діяльності культурно-освітніх та навчальних закладів.
17 квітня 1919 р. Директорія УНР приймає Закон «Про єврейське громадське самоврядування». На такий радикальний крок не наважився жоден із попередніх урядів. Єврейським громадським самоврядуванням було надано право на завідування різними єврейськими громадськими установами. Новостворені єврейські громадські самоврядування, були публічно-правовими органами, утвореними на підставі закону від 09 січня 1918 р. «Про національно-персональну автономію» та завідували всіма справами місцевого управління і господарства єврейських громад.
На той час актуальним залишалось питання забезпечення продовольством населення краю. 15 серпня 1919 р. Рада Народних Міністрів ухвалює Закон «Про хлібну повинність з урожаю 1919 р.», який поклав відповідальність за збір податку на органи самоврядування, а також надавав їм право в разі неврожаю, незасіву, інших непередбачуваних ситуацій зменшувати норму оподаткування або змінювати пропорцію здачі сільгосппродукції.
Чимало проблем міському самоврядуванню завдавала часта зміна влади на вищому та місцевому рівнях, із встановленням власних порядків та діяльністю відповідних місцевих органів, переважно надзвичайних – революційних комітетів. Періодичне встановлення радянської влади у регіоні вносило в діяльність міського самоврядування дезорганізацію, або й взагалі припиняло їх роботу.