Воробйов Правові засади співробітництва України та європейського співтовариства в сфері морського транспорту

summary

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, її зв’язок з науковими програмами, планами та темами, визначається мета і завдання, об’єкт і предмет, а також методологія дослідження, розкривається наукова новизна отриманих результатів та їх практичне значення, подаються відомості про апробацію і публікацію основних положень дисертації, її структуру та обсяг.

У першому розділі „Загальнотеоретичні засади співробітництва України та Європейського Співтовариства в сфері морського транспорту” визначаються основні поняття та категорії предмета дослідження, які є недослідженими у вітчизняній правовій науці, проводиться аналіз міжнародно-правових нормативних засад співробітництва України та Європейського Співтовариства в сфері морського транспорту, визначаються правові засади створення та функціонування інституційного механізму співробітництва України та Європейського Співтовариства в сфері морського транспорту, проводиться аналіз компетенції відповідних двосторонніх  інституцій, створених на підставі Угоди про партнерство і співробітництво, державних органів України та інституцій Європейського Співтовариства в сфері морського транспорту.

У підрозділі „Методологічні основи дисертаційного дослідження”, показано, що правові засади співробітництва між Україною та Європейським Співтовариством у сфері морського транспорту передбачають не лише положення Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та Європейським Співтовариством щодо морського транспорту, а й двосторонні договори між Україною та державами – членами  Європейського Співтовариства щодо морського транспорту, багатосторонні міжнародні договори в сфері морського транспорту, учасницями яких є Європейське Співтовариство та Україна, укладені в рамках ООН та ІМО, односторонні акти права ЄС у сфері морського транспорту, що мають екстериторіальну дію та потенційно можуть застосовуватись до суден, які перебувають під українським прапором. Такі правові засади становлять основу предмета дослідження. Однак до останнього слід також віднести acquis communautaire ЄС у сфері морського транспорту та законодавство України в сфері морського транспорту. Зокрема, визначені правові засади співробітництва є своєрідним „містком”, через який найсуттєвіші елементи правового надбання ЄС у сфері морського транспорту поступово трансформуються, або, принаймні, повинні трансформуватись у вітчизняне законодавство та сприяти вирішенню проблем морського транспорту України.

У підрозділі  „Договірні засади співробітництва України та Європейського Співтовариства в сфері морського транспорту” проаналізовано складну систему міжнародно-правових засад співробітництва України та Європейського Співтовариства в сфері морського транспорту та показано закономірності їх взаємодії. Сама Угода про партнерство та співробітництво покладає на Україну зобов’язання забезпечити вільний доступ до ринку морських транспортних послуг судна ЄС, або судна під прапорами інших юрисдикцій, власниками яких є громадяни та компанії держав – членів  ЄС, на засадах взаємності, створити умови вільної конкуренції в цьому секторі, забезпечити вільний доступ до ринку перевезень „річка – море”, брати учать у розвитку Загальноєвропейської транспортної мережі (проект ТРАСЕКА), зокрема розвивати портову інфраструктуру, впроваджувати належні стандарти безпеки судноплавства, проводити поступове наближення/адаптацію національного законодавства України в сфері морського транспорту до acquis communautaire ЄС. На рівні законодавства повністю виконане зобов’язання лише щодо забезпечення вільного доступу та усунення дискримінації суден власників – резидентів  ЄС на ринку міжнародних морських транспортних перевезень. Щодо інших вищезгаданих зобов’язань, їх належне виконання потребує подальшої роботи всіх компетентних органів державної влади, яка має передбачати створення належної нормативно-правової та матеріально-технічної бази в усіх напрямах співробітництва в сфері морського транспорту, передбачених УПС. Зазначено, що принциповим у контексті співробітництва в сфері морського транспорту є приєднання, належна імплементація та забезпечення дії низки міжнародних конвенцій у сфері морського транспорту, прийнятих на рівні ООН та ІМО. Передумовою ефективного провадження державної морської політики є детальне вивчення та аналіз правових наслідків актів права ЄС у сфері морського транспорту, що мають екстериторіальну дію. З одного боку, це дасть змогу усунути ризики для суден України, що здійснюють міжнародні морські перевезення з використанням морських портів держав – членів  ЄС, з іншого –ефективніше реформувати ринок морських транспортних послуг в Україні.

У підрозділі „Інституційні засади співробітництва України та Європейського Співтовариства в сфері морського транспорту” досліджено інституційні засади співробітництва України та Європейського Співтовариства в сфері морського транспорту, проаналізовано зовнішню компетенцію інституцій ЄС у сфері морського транспорту, їх фактичний та потенційний вплив на двостороннє співробітництво в сфері морського транспорту. Показано, що інструменти зовнішньої політики ЄС у сфері морського транспорту є достатньо розробленими та дозволяють ефективно захищати інтереси морського транспорту держав – членів  ЄС на міжнародних ринках морських перевезень. Водночас українське законодавство не містить жодних інструментів зовнішньополітичного впливу, спрямованого на захист національних інтересів на ринку міжнародних морських перевезень. Існують лише загальні положення Закону України „Про зовнішньоекономічну діяльність”, які складно, а іноді практично неможливо застосовувати в сфері морського транспорту. Науковий доробок дисертації може бути використано для розробки відповідного спеціального законодавства.

У другому розділі „Правові засади морської політики України в світлі співробітництва з ЄС” розглядаються основні проблеми сфери морського транспорту України та пропонуються можливі способи їх вирішення через правові інструменти морської політики України на основі аналізу досвіду Спільної морської транспортної політики ЄС.

У підрозділі „Правові засади концепції морської політики України та Спільна морська транспортна політика ЄС” проводиться порівняльний аналіз основних засад Спільної морської транспортної політики ЄС та проекту Концепції державної морської політики України, визначаються основні прогалини останньої в питанні вирішення проблем морського транспорту України. Показано важливість системного концептуального підходу до вирішення проблем морського транспорту України на законодавчому рівні як стратегічного фактору розвитку зовнішньої торгівлі та економіки в цілому. Визначено основні причини неналежного законодавчого забезпечення морської транспортної політики України та запропоновано підходи, що мають бути використані при формуванні концепції державної морської транспортної політики України та законодавчому вирішенні проблем ринку морських транспортних послуг у світлі досвіду Європейського Співтовариства. Більшість фахівців до основних проблем морського транспорту відносять низьку конкурентноздатність суднобудівельної галузі на світовому ринку; надмірне державне втручання, що перешкоджає становленню ринкових відносин у сфері морегосподарської діяльності; непривабливість українського прапору і, як наслідок, зменшення тоннажу торговельного флоту тощо. Тому концепція морської політики України, основні законодавчі зусилля повинні бути спрямовані на вирішення цих проблем шляхом зменшення ролі держави як власника та на лібералізацію ринку морських транспортних послуг, підвищення та ефективне забезпечення дії мінімальних стандартів безпеки судноплавства тощо. Це, в свою чергу, сприятиме привабленню інвестування в галузь морського транспорту та її загальному розвитку.

У підрозділі „Правові засади політики розвитку торговельного флоту та участі України в Загальноєвропейській транспортній мережі” досліджено правові інструменти вирішення проблеми зменшення тоннажу та створення передумов для розвитку торговельного флоту України, проаналізовано досвід та правові інструменти інституцій Співтовариства щодо розвитку морських ділянок Загальноєвропейської транспортної мережі, зокрема портової інфраструктури. Проаналізовано досвід держав – членів Європейського Співтовариства та інших країн – сусідів України щодо створення міжнародного реєстру суден, показано основні умови, за яких такий законодавчий хід може бути ефективним, наголошено на необхідності якнайшвидшої доробки та прийняття існуючого законопроекту щодо створення міжнародного реєстру суден в Україні. Показано, як ратифікація Конвенції ООН про статути лінійних конференцій 1978 р. створює нові передумови розвитку торговельного флоту України, дозволяє брати участь на умовах вільної конкуренції у лінійних перевезеннях між державами – членами  ЄС та третіми країнами.

Важливою передумовою розвитку торговельного флоту України та зовнішньої торгівлі в цілому є ефективна участь у розбудові Загальноєвропейської транспортної мережі (ТРАСЕКА). Виділено існування жорсткої конкуренції між окремими країнами в приваблюванні міжнародних транзитних вантажопотоків, у першу чергу, з боку Російської Федерації. Тому вкрай важливим є якнайшвидша транспозиція в українське законодавство acquis communautaire ЄС, яке дасть змогу привабити приватні інвестиції в розвиток транспортної мережі, зокрема морської портової інфраструктури, активно співпрацювати із ЄС та Європейськими фінансовими інституціями у напрямі реалізації чорноморського відрізку проекту ТРАСЕКА.

У підрозділі „Правові засади співробітництва України з міжнародними організаціями в сфері морського транспорту в світлі співробітництва з ЄС” визначено механізми співробітництва Європейського Співтовариства та України з ІМО та іншими міжнародними організаціями в сфері морського транспорту, спрямовані на вдосконалення морської транспортної політики України.

Важливою умовою вільного доступу до ринку морських транспортних послуг третіх країн для торговельного флоту України є відповідність мінімальним стандартам безпеки судноплавства. Тому наступною проблемою для торговельного флоту України є створення належних механізмів імплементації та забезпечення дії норм і стандартів ІМО в Україні. В дисертації показано основні механізми співробітництва України з ІМО та державами – членами  цієї організації, в тому числі із Європейським Співтовариством у рамках ІМО.

Досліджено механізм імплементації Конвенцій ІМО в правовій системі ЄС та правових системах держав - членів ЄС, а також механізми моніторингу, контролю та забезпечення дії відповідних норм і стандартів безпеки судноплавства. Здійснено порівняльно-правовий аналіз імплементації МАРПОЛ 73/78 в ЄС та Україні, виявлено основні недоліки і сформульовано пропозиції щодо більш ефективної імплементації та забезпечення дії норм і стандартів Конвенцій ІМО в законодавстві України.

Здійснено огляд створеної на рівні ІМО модельної схеми аудиту виконання зобов’язань у сфері безпеки судноплавства та показано як участь у ній України дозволить запозичити позитивний досвід держав – членів  ЄС та інших членів ІМО в питанні належної імплементації та забезпечення дії норм і стандартів безпеки судноплавства.

У третьому розділі „Acquis  communautaire ЄС в сфері морського транспорту та його трансформація в правову систему України” досліджено основні інститути морського права ЄС з точки зору змісту їх принципів і норм, проаналізовано досвід тлумачення останніх Судом ЄС та показано слабкість розвитку цих інститутів у законодавстві України.

У підрозділі „Адаптація національних правових систем до acquis communautaire ЄС в сфері морського транспорту” вивчено правові засади адаптації законодавства України в сфері морського транспорту до acquis communautaire ЄС. Показано, що, залежно від статусу країни-партнера – сусід, асоційована держава, кандидат на вступ, існують різні правові засади, вимоги та механізми забезпечення адаптації законодавства. Якщо колишні/чинні кандидати на вступ до ЄС проводили/проводять адаптацію на підставі угод про партнерство щодо приєднання (Accession Partnerships), то правовою основою наближення законодавства України до acquis ЄС є Угода про партнерство і співробітництво. В першому випадку йдеться про виконання плану дій із набуття критеріїв членства в ЄС, в другому ж – про положення Угоди декларативного характеру, виконання якої в цілому залежить від політичної волі української влади. В першому разі Комісія щороку готує звіти про стан адаптації і ступінь готовності тієї чи іншої країни-кандидата до членства, в другому – відсутня взагалі будь-яка система контролю чи моніторингу з боку ЄС, відповідно – будь-які строки чи умови. Навіть за умови належної адаптації Україною свого законодавства ЄС не бере на себе жодних зобов’язань щодо поглиблення економічної інтеграції.

Досліджено досвід країн Східної Європи щодо наближення ними свого національного законодавства до права ЄС у сфері морського транспорту, показано основні проблеми, що колись виникали або на сьогодні мають місце в цьому процесі. Найскладнішим завданням було приведення стандартів у сфері безпеки судноплавства до відповідності з acquis ЄС як передумови доступу національних торговельних флотів до ринку міжнародних морських перевезень ЄС. Водночас показано, як окремі країни вирішували проблему створення ефективних механізмів забезпечення дії норм і стандартів ЄС у сфері морського транспорту шляхом чіткого визначення компетенції відповідних органів контролю, підвищення вимог до їх діяльності, розмежування господарської та контролюючої функцій на морському транспорті.  

У підрозділі „Принцип свободи надання морських транспортних послуг на внутрішньому ринку ЄС та його трансформація в правову систему України” досліджено інститут свободи надання морських транспортних послуг, показано його місце в праві ЄС, висвітлено його співвідношення із загальними принципами свободи руху послуг на внутрішньому ринку ЄС, а також прослідковано процес еволюції цього інституту через призму окремих актів права ЄС та рішень Суду ЄС. Наведено порівняння режиму провадження міжнародних морських транспортних послуг та каботажних морських транспортних послуг; визначено режим надання портових послуг, які мають важливе значення для розвитку сфери морського транспорту в цілому.

Виявлено основні вилучення зі свободи руху морських транспортних послуг в праві ЄС. Проаналізовано концепцію „превалюючих міркувань публічного інтересу”, вироблену Судом ЄС у справі Geha Naftiliaki EPE v NPDD Limeniko Tamio Dodekanisou у 2002 році, де було визначено суворі критерії до встановлення обмежень вільного руху морських транспортних послуг з міркувань забезпечення публічного інтересу. На практиці, основним, але не єдиним вилученням є норми щодо безпеки судноплавства. По справі Traghetti del Mediterraneo SpA v Italy судом було визнано право встановлювати обмеження свободи морських транспортних послуг із міркувань інтересу розвитку морського транспортного сполучення із віддаленими та економічно відсталими регіонами. Зокрема, було дозволено субсидіювання діяльності відповідних судноплавних компаній. Під час дослідження було виявлено спеціальний характер норм права ЄС щодо режиму вільного провадження послуг морських перевезень, а з іншого – підпорядкованість цієї сфери загальним принципам свободи надання послуг на внутрішньому ринку. Відзначено слабкість розвитку інституту свободи надання морських транспортних послуг в Україні.

У підрозділі „Принцип вільної конкуренції на ринку морських перевезень та його трансформація в правову систему України” розкрито зміст та роль принципу вільної конкуренції на ринку морських транспортних послуг. Показано визначальну роль інституту вільної конкуренції як рушійного механізму розвитку ринкових відносин у сфері морських транспортних перевезень. Основними нормами загального права конкуренції ЄС забороняються узгоджені дії учасників ринку, що можуть порушити умови вільної конкуренції, а, отже, завдати негативного впливу на ринок морських транспортних послуг, як і забороняється зловживання домінуючим становищем на ринку морських транспортних послуг.

Проаналізовано положення Регламенту 4056/86, в якому встановлюються спеціальні правила конкуренції в сфері морського транспорту та визначаються дії учасників ринку, що не є порушенням умов вільної конкуренції, а лише сприяють підвищенню якості провадження послуг. Визначено також, що в Україні не створено спеціального законодавства щодо вільної конкуренції на ринку морських транспортних послуг.

У підрозділі „Наближення національного законодавства України до стандартів acquis  communautaire ЄС в сфері безпеки судноплавства та охорони морського природного середовища від забруднення” досліджено основні юридичні принципи безпеки судноплавства та охорони морського середовища від забруднення.

Проаналізовано зміст принципу „забруднювач платить” у сфері морського транспорту та його застосування як на рівні актів права ЄС, так і норм національного законодавства держав-членів.

Досліджено основні вимоги права ЄС до діяльності класифікаційних товариств та органів контролю держави-порту. З одного боку, акти права ЄС належним чином імплементують зобов’язання в рамках конвенцій ІМО в сфері безпеки судноплавства, а з іншого – встановлюють значно суворіші стандарти, спрямовані на запобігання аварійних ситуацій та забруднення морського природного середовища. Здійснено аналіз основних етапів розвитку принципів та норм цього інституту в рамках окремих пакетів законодавчих ініціатив в ЄС, що ухвалювались як реакція на аварії танкерів „Еріка” та „Престиж” у 1999 та 2002 роках відповідно. Показано, що українським судноплавним компаніям для безперешкодного доступу на ринок морських транспортних послуг Європейського Співтовариства слід приводити технічний стан суден та кваліфікацію екіпажів у відповідність до норм, встановлених актами права ЄС.

Проаналізовано інститут юрисдикції прибережної держави в сфері охорони морського природного середовища від забруднення з суден та його еволюції через односторонні акти екстериторіальної дії ЄС та інших держав світу. Зміст принципів цього інституту є важливим як для вдосконалення чинного законодавства України задля запобігання забрудненню морського середовища з суден, так і для розуміння „юрисдикційних” ризиків для українських суден, що здійснюють свою діяльність на ринку міжнародних морських транспортних послуг.

У Висновках сформульовані найбільш суттєві результати дисертаційного дослідження щодо теоретичних узагальнень та нових підходів до вирішення завдань, які випливають із правових засад співробітництва України з Європейським Співтовариством у сфері морського транспорту, удосконалення державної морської політики на основі досвіду Європейського Співтовариства та розвитку процесу адаптації законодавства України до acquis communautaire ЄС у сфері морського транспорту. Основними висновками є наступні:

Під правовими засадами співробітництва слід розуміти систему міжнародно-правових норм, що є обов’язковими для суб’єктів міжнародного права - сторін такого співробітництва. Такі правові засади можуть породжувати правові наслідки як для самих суб’єктів міжнародного права безпосередньо, так і для їх правових систем. До правових засад співробітництва України та Європейського Співтовариства в сфері морського транспорту слід відносити не лише відповідні положення Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та Європейським Співтовариством, а також інші міжнародно-правові норми, обов’язкові для Європейського Співтовариства та його держав-членів, з одного боку, та України з іншого. Зокрема, безпосередній вплив на співробітництво між Україною та Європейським Співтовариством у сфері морського транспорту є Конвенція ООН з морського права 1982 р., Конвенції ІМО в сфері морського транспорту, двосторонні договори між Україною та державами – членами  ЄС щодо судноплавства, а також односторонні акти ЄС у сфері морського транспорту, які мають екстериторіальну дію та можуть мати правові наслідки для судноплавних компаній України. Таким чином, проведено аналіз всієї системи правових засад співробітництва в сфері морського транспорту, визначено роль та характер впливу кожного її елементу на співробітництво між Україною та Європейським Співтовариством у сфері морського транспорту.

Визначено, що існуючі правові засади міжнародного співробітництва в сфері морського транспорту мають потенціал позитивного впливу на галузь морського транспорту України, що не використовується останньою в повній мірі. Зокрема, Угода про партнерство та співробітництво надає Україні всі можливості задля її активного залучення до системи міжнародних транспортних коридорів, розвитку портової інфраструктури та торговельного флоту в цілому. Передбачається взаємна лібералізація ринків міжнародних морських транспортних послуг, а, отже, вільний доступ торговельного флоту України до ринку міжнародних морських перевезень ЄС за умови дотримання мінімального рівня стандартів безпеки судноплавства, передбачених міжнародно-правовими зобов’язаннями в рамках конвенцій ІМО та актами права ЄС. Встановлення режиму охорони морського природного середовища більш суворого, ніж це передбачається міжнародними конвенціями дозволяється положеннями Конвенції ООН із морського права.

Важливою проблемою є виконання УПС і продовження інтеграційного процесу. Не дивлячись на те, що в УПС закладені основи створення ринку послуг у сфері морського транспорту, ці положення фактично не діють, оскільки немає їх відповідного нормативного забезпечення. А без створення ринкових підвалин судноплавства розвиток галузі видається просто неможливим. Констатується відсутність концептуального підходу до адаптації законодавства в сфері морського транспорту. Вкрай важливим є створення належного забезпечення процесу адаптації законодавства як нормативно-методичного, так і кадрового. Слід постійно проводити підвищення кваліфікації фахівців виконавчої влади, залучених до процесу адаптації та, насамперед, створити належне інформаційне забезпечення їх діяльності.

Лише за умови запровадження стандартів права ЄС та ефективного забезпечення їх дії можна говорити про можливість українського торговельного флоту конкурувати на ринках міжнародних морських перевезень із судноплавними компаніями ЄС і ,таким чином, зробити „український прапор” привабливим як для вітчизняних, так і іноземних судновласників. Крім того, в Білій Книзі ЄС щодо політики сусідства передбачається, що важливою передумовою належного співробітництва в сфері морського транспорту є ратифікація та імплементація країнами-сусідами низки основоположних конвенцій ІМО в сфері безпеки судноплавства.

Двосторонні угоди в сфері судноплавства між Україною та державами – членами  ЄС, з одного боку, дають змогу деталізувати окремі аспекти взаємного доступу на ринки, а з іншого – сприяють диверсифікації міжнародно-правового режиму співробітництва в сфері морського транспорту, що не завжди є позитивним явищем. Зокрема, положення щодо вільного доступу до міжнародних перевезень типу „річка – море” передбачене лише в двосторонній Угоді України з Грецією.

Одним із пріоритетних завдань Спільної морської транспортної політики Європейського Співтовариства є поширення власних норм і стандартів у сфері транспорту на треті країни.

Базовими інститутами формування ринку міжнародних морських перевезень є (1) свобода доступу до ринку, (2) вільна конкуренція і (3) безпека судноплавства. Ці напрями є пріоритетними у політиці ЄС і їх належна реалізація у країнах-кандидатах є необхідною передумовою розвитку інтеграційного процесу. Кабінетом Міністрів у 2002 р. було затверджено Державну програму удосконалення функціонування державної системи забезпечення безпеки судноплавства на 2002-2006 рр. Це фактично перший документ, який відбиває тенденції розвитку Пан-Європейської транспортної мережі та відображає вимоги acquis communautaire ЄС щодо мінімальних стандартів безпеки судноплавства. Тому щодо частини структурної перебудови (удосконалення інфраструктури) зауважень не виникає, але щодо нормативного забезпечення пріоритети виражені занадто загально, і не зрозуміло, до яких саме стандартів слід проводити адаптацію законодавства.

Функціонування механізмів співробітництва між Україною та ЄС свідчить про необхідність усвідомлення факторів, які сприяють чи перешкоджають розвитку інтеграційного процесу в сфері морського транспорту.

Компетенція ЄС у сфері морського транспорту визначається на основі доктрини ERTA. Тобто питання, врегульовані на загальноєвропейському рівні, такі як доступ до ринку морських перевезень, свобода конкуренції в міжнародних морських перевезеннях, безпека судноплавства тощо відносяться і до сфери зовнішньої компетенції ЄС. Всі інші питання належать до виключної компетенції держав-членів. Також виникає така категорія, як спільна або змішана компетенція Співтовариства і держав-членів, що має місце при укладанні останніми угод про торговельне судноплавство з третіми країнами.

Важливою теоретичною проблемою даної теми є поширення Європейським Співтовариством юрисдикції контролю в сфері безпеки судноплавства на виключну економічну зону держав-членів. Цей механізм вдалося впровадити через визнання на рівні ІМО виключної економічної зони всіх держав членів ЄС особливо чутливими зонами в сенсі п. 6 ст. 211 Конвенції ООН із морського права 1982 р. Такий крок має на меті запобігати входженню в межі виключної економічної зони Європейського Співтовариства суден, які не відповідають мінімальним стандартам безпеки судноплавства та несуть у собі підвищену загрозу забруднення морського природного середовища. Відповідно ж до загальних норм Конвенції держави володіють юрисдикцією щодо такого контролю лише в межах територіальних вод.

Україна повинна уважно ставитись до своїх національних інтересів, створювати умови, необхідні для розвитку морського транспорту, підтримувати та розвивати існуючий потенціал. А найкращою підтримкою цього стратегічно важливого для України сектора була б подальша його приватизація на умовах прозорості, лібералізація ринку, створення механізмів залучення інвестицій. Водночас основним завданням залишається створення сучасного ефективного законодавства на основі позитивного досвіду ЄС.