Зінич В.М. Дільничний інспектор міліції як суб\'єкт профілактики правопорушень: організаційно-правовий аспект

summary

У вступі обґрунтовується актуальність теми, висвітлюється її зв’язок з науковими програмами та планами, розкрито мету, завдання, об’єкт, предмет, методи дослідження, досліджено ступінь наукової розробки проблеми та її значимість, проаналізовано наукову новизну, теоретичне та практичне значення роботи, надано відомості про апробацію, упровадження результатів дослідження.

Розділ 1. “Правова характеристика профілактичної діяльності дільничних інспекторів міліції” присвячений розгляду історичного розвитку служби дільничних інспекторів міліції та правових засад діяльності відповідних підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Історико-правовий аспект становлення профілактичної функції служби дільничних інспекторів міліції” розглядається сукупність функцій держави щодо забезпечення прав та свобод людини і громадянина. Із загального кола правоохоронних функцій держави здобувачем виділяється функція забезпечення принципу верховенства права і правопорядку, яка спрямована на забезпечення права, створення належних умов для життєдіяльності громадян, суспільства і функціонування правової та політичної систем. Головною ж метою принципу верховенства права є визнання цінності людини вищою за інтереси держави.

Головними напрямами діяльності держави щодо забезпечення верховенства права є: удосконалення роботи законодавця з прийняття нормативних актів, які регулюють діяльність правоохоронних органів; доведення їх до відома населення; забезпечення правосуддя; удосконалення діяльності правоохоронних органів, утвердження демократичних принципів і норм у роботі державних органів. Особливої уваги заслуговують заходи щодо підвищення рівня правосвідомості та правової культури громадян і посадових осіб правоохоронних органів.

Переходячи від правоохоронних функцій держави до діяльності служби дільничних інспекторів міліції, автором розкривається зміст профілактичної функції служби дільничних інспекторів міліції в її історичному розвитку. Акцентується увага на тому, що, незважаючи на широку розповсюдженість у науковій літературі термінів “профілактика”, “попередження”, “запобігання”, “припинення”, “протидія”, “превенція” стосовно правопорушень, законодавець досі не закріпив у нормативних актах, у тому числі щодо діяльності міліції, чіткого розуміння цих правових термінів.

У контексті історичного розвитку служби дільничних інспекторів міліції, дана служба є однією з й найстаріших і чисельніших у системі ОВС. Перші згадки про співробітників, які в нинішньому розумінні виконували функції дільничних інспекторів міліції, відносяться до другої половини ХVІІІ сторіччя, коли в Російській імперії Петром Першим у квітні 1782 року був введений в дію “Статут благочиння або поліцейський”. Згодом, у грудні 1862 року, були затверджені “Тимчасові правила про устрій поліції в містах і уїздах губерній”, якими підрозділи міської та земської поліції скорочувалися та на їх основі створювалися уїздні поліцейські управління, основою яких були дільниці, очолювані приставом.

У 1918 році нова влада визначила місце радянської міліції в системі державних органів “Інструкцією про організацію радянської робітничо-селянської міліції”. І хоча у цій інструкції посада безпосередньо дільничного інспектора міліції ще не передбачалася, робота міліції будувалася за дільничним принципом. Тому саме звідси започаткувалася назва “дільничний міліціонер”. Разом з радянською міліцією в Україні відбувався процес створення служби дільничних інспекторів міліції. Так, у травні 1917 року Центральна Рада прийняла постанову “Про українську народну міліцію”, в якій визначалися функції співробітників, які виконували функції дільничного інспектора міліції. У травні 1918 року Гетьманом Скоропадським була прийнята постанова “Про скасування існуючих нормативних актів про міліцію та утворення державної варти”, якою дільничного інспектора міліції приписано іменували дільничним начальником державної варти. У лютому 1919 року Радою Народних Комісарів УРСР прийнято декрет про утворення в Україні Радянської Робітничо-Селянської міліції та затверджено Інструкцію для районних наглядачів, так на той час називали дільничних інспекторів міліції.

Уперше статус “дільничних” було визначено Наказом по міліції Кримської Радянської Соціалістичної Республіки від 26 квітня 1922 року № 108, який затверджував “Положення і Інструкцію про старших дільничних міліціонерів”. Пізніше, у листопаді 1923 року, НКВС РРФСР своїм наказом увів у дію Інструкцію дільничного наглядача. А вже 13 лютого 1930 року, наказом НКВС СРСР № 109 усі дільничні міліціонери чи дільничні наглядачі перейменовувалися у дільничних інспекторів міліції. У подальшому здобувач розглядає зміни, що відбувалися у службі дільничних інспекторів міліції протягом 1930–1991 років та в умовах незалежності.

Підрозділ 1.2. “Дільничний інспектор міліції як суб’єкт профілактичної діяльності” присвячений характеристиці ознак дільничного інспектора міліції як суб’єкта профілактичної діяльності.

Автор розглядає діяльність дільничного інспектора міліції як складову загальнодержавної системи профілактики поряд з іншими державними органами та громадськими організаціями. На основі характеристики суб’єктивних ознак профілактичної діяльності взагалі здобувач характеризує діяльність органів, які виступають суб’єктами профілактики, і розглядає діяльність дільничного інспектора міліції як з позицій динаміки та реального функціонування (функцій, завдань, повноважень, компетенції, адміністративних важелів тощо), так і практичного здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності на дільниці. Дільничний інспектор міліції здійснює свої функції з профілактики правопорушень через певний механізм, закріплений державою, шляхом використання різних форм і методів. Серед форм діяльності дільничного інспектора міліції пріоритетне місце посідають правові форми, насамперед, обов’язок інспектора при здійсненні своїх функцій діяти на основі права і в межах закону.

Дисертант у результаті вивчення нормативно-правових актів, спеціальної літератури дійшов висновку, що діяльність дільничних інспекторів міліції щодо профілактики правопорушень здійснюється з використанням різних методів. Серед основних методів службової діяльності переважають переконання та примус. До переконання дисертант відносить такі заходи, як: інформаційний вплив на суспільство з метою формування громадської думки, загальна, спеціальна профілактична діяльність, рекомендація бажаної та необхідної поведінки, заохочення тощо. Дільничний інспектор міліції застосовує метод примусу при порушенні правових норм, їх невиконанні. До примусових заходів, які використовує дільничний інспектор міліції, належать визначені наукою адміністративного права і правозастосовчою практикою заходи адміністративного попередження, припинення та стягнення.

Розглядаючи дільничного інспектора міліції як суб’єкта профілактики правопорушень, здобувач аналізує його правовий статус та надає конкретні пропозиції щодо покращення діяльності служби в контексті реформування ОВС та відповідних законодавчих змін.

Розділ 2. “Організація реалізації повноважень дільничних інспекторів міліції щодо впливу на об’єкти профілактики” складається із трьох підрозділів, в яких розглядаються загальні засади та діяльність дільничних інспекторів міліції щодо здійснення профілактичної діяльності.

У підрозділі 2.1. “Загальна характеристика профілактичної функції держави” здобувач розглядає профілактичну функцію як засіб попередження порушення прав людини. Профілактичні заходи застосовуються з метою зміни як пріоритетів, так і особистісних якостей суб’єкта правопорушення. Дисертант розглядає профілактичну функцію держави у взаємозв’язку із діяльністю правоохоронних органів та громадських організацій з використанням економічних та ідеологічних методів впливу на населення. Досліджуються загальносоціальна та спеціальна профілактика з метою з’ясування ролі, яку відіграє дільничний інспектор міліції у загальнодержавній системі профілактики протиправних дій. Дисертант дотримується думки, що профілактика складається із двох блоків – загальносоціальної та спеціальної. При розгляді загальносоціального блоку, здійснено аналіз органів, організацій, які здійснюють профілактику правопорушень, та елементів, з яких вона складається. Узагальнюючи діяльність цих органів, здобувач доходить висновку, що дільничний інспектор міліції є безпосереднім і основним суб’єктом здійснення загальносоціальної профілактичної функції держави.

Спеціальна профілактика розглядається як сукупність заходів, спрямованих на усунення або запобігання чинникам, які сприяють вчиненню правопорушень, а також впливу на осіб, які вже вчинили протиправні дії, або можуть їх вчинити. Автор доходить висновку, що до спеціальної профілактики належать такі заходи, як спеціальна профілактика загальної спрямованості, запобігання окремим видам правопорушень та індивідуальна профілактика щодо осіб, схильних до вчинення правопорушень. У проведенні спеціальної профілактики дільничний інспектор міліції відіграє ключову роль і використовує спеціальні методи роботи міліції.

У підрозділі 2.2. “Загально-профілактична робота дільничних інспек­торів міліції” здобувач детально наводить характеристику організаційних і правових засад загальної профілактичної діяльності. Дослідження показало, що загальна профілактика правопорушень спрямована на усунення причин і умов, які сприяють вчиненню правопорушень загалом, а не стосовно конкретної особи. Відповідно до чинного законодавства, дільничний інспектор міліції у межах своєї компетенції здійснює охорону громадського порядку на закріпленій території; виявляє причини й умови, які сприяють правопорушенням, та вживає заходів щодо їх усунення; бере участь у розкритті злочинів та інших протиправних дій; здійснює правову просвітницьку діяльність серед населення та надає допомогу громадянам в межах своєї компетенції; взаємодіє з державними, іншими органами, службами, громадськими формуваннями, населенням з метою забезпечення громадського порядку та громадської безпеки на дільниці.

Досліджуючи загально-профілактичну діяльність дільничних інспекторів міліції, автор аналізує чинники, які впливають на громадський порядок, громадську безпеку, ефективність діяльності дільничних інспекторів міліції та надає відповідні пропозиції.

У підрозділі 2.3. “Індивідуально-профілактична робота дільничних інспекторів міліції” обґрунтовується, що індивідуальна профілактика, яку здійснюють дільничні інспектори міліції, складається з низки поєднаних елементів, а саме: збору інформації про осіб, схильних до вчинення протиправних дій, відслідковування їх дій та поведінки, за необхідності, проведення профілактичних бесід тощо. У подальшому автор детально зупиняється на розгляді кожної складової. Здійснивши аналіз нормативної бази України, яка стосується здійснення дільничним інспектором міліції профілактичних функцій, а також результатів емпіричних досліджень, дисертант дійшов висновку, що вичерпного переліку осіб, стосовно яких повинен здійснюватися індивідуальний профілактичний вплив, не існує. Це ускладнює роботу дільничного інспектора міліції, оскільки він є посадовою особою державного органу і йому дозволено робити те, що прямо передбачено законом, на відміну від громадян, яким дозволено робити те, що не заборонено законом. При спробах здійснення профілактичних бесід громадяни все частіше категорично відмовляються від співпраці. Дещо інше становище з категорією осіб, яких ставлять на профілактичний облік. Оскільки взяття на профілактичний облік певним чином має ознаки примусової міри, пропонується законодавчо закріпити перелік категорій громадян щодо яких він здійснюється.

Також існує необхідність удосконалення законодавства України щодо роботи з громадськими формуваннями та населенням стосовно заохочення за надання інформації або допомоги дільничному інспектору міліції у виконанні покладених на нього завдань. Як показує аналіз діяльності поліції зарубіжних країн, матеріальне стимулювання громадян за надання інформації, при збереженні конфіденційності джерела, позитивно впливає на попередження протиправних дій та розкриття злочинів.

Розділ 3. “Напрями вдосконалення профілактичної діяльності служби дільничних інспекторів міліції” складається із двох підрозділів, в яких розглядається міжнародний досвід роботи поліцейських органів і підрозділів, які виконують функції, властиві дільничним інспекторам міліції, та з урахуванням позитивних аспектів розглядаються напрями удосконалення профілактичної діяльності дільничних інспекторів міліції України.

У підрозділі 3.1. “Діяльність правоохоронних органів зарубіжних країн, які виконують профілактичні функції” досліджуються питання функціонування підрозділів поліції, які виконують функції запобігання, припинення та розкриття протиправних дій, зокрема адміністративних правопорушень.

На основні дослідження поліцейських систем зарубіжних країн автор дійшов висновку, що загальною їх рисою є поділ на два рівня – загальнодержавний (федеральний) та місцевий (муніципальний). На загальнодержавному рівні, як правило, здійснюється загальносоціальна профілактика, централізація роботи, узагальнення позитивного досвіду регіонів. На місцевому рівні виконується уся робота щодо здійснення спеціальної та індивідуальної профілактики, проводиться робота з громадськими формуваннями, громадянами, особами, схильними до вчинення протиправних дій. Найбільш наближеними за функціями до служби дільничних інспекторів міліції України є поліцейські системи США та Російської Федерації, але відмінність полягає в тому, що дільничний інспектор в Україні є значно обділеним у своєму правовому статусі, порівняно зі своїми колегами за кордоном. Останнім часом збільшується обсяг повноважень поліцейських щодо охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки. Також важливим чинником у роботі поліцейських є те, що їх показання у суді мають переважне значення перед показаннями порушника. І найбільш важливим чинником у роботі поліції зарубіжних країн є стовідсоткове фінансування державою їх потреб по службі, що розглядаються як державні потреби.

У підрозділі 3.2. “Напрями вдосконалення організаційно-методичного забезпечення профілактичної діяльності служби дільничних інспекторів міліції” досліджуються питання вдосконалення організаційно-правового та методичного забезпечення дільничного інспектора міліції на місцях як основного представника ОВС на закріпленій території.

Унаслідок проведених у дисертації комплексних досліджень особливостей організаційно-правового забезпечення профілактичної діяльності служби дільничних інспекторів міліції як суб’єктів попередження та припинення правопорушень, дисертантом окреслено пріоритетні напрями удосконалення її діяльності, виходячи із загальних тенденцій реформування МВС України, з формулювання чітких пропозицій по кожному з напрямів, а саме:

1) удосконалення законодавчого врегулювання профілактичної діяльності міліції;

2) служба дільничних інспекторів міліції, відповідно до статті 7¹ Закону України “Про міліцію”, належить до місцевої міліції і повинна фінансуватися за рахунок місцевих бюджетів, але вже котрий рік підряд дію цієї статті Закону призупинено. Водночас, у регіонах, в яких винаходять джерела позабюджетного фінансування місцевої міліції, є позитивні зрушення щодо покращання стану профілактичної роботи, що є чинником і підвищення якості охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки;

3) удосконалення організаційно-управлінської структури служби дільничних інспекторів міліції може здійснюватися шляхом перегляду змісту управлінської діяльності, відходу від застарілих методів і стилів керування, зосередивши увагу на колегіальному вирішенні нагальних питань і проблем, які виникають у службовій діяльності, акцентуванні повсякденної уваги керівників усіх рівнів, а за можливості, й кожного працівника на розуміння необхідності отримання кінцевого конкретного результату роботи;

4) пріоритетним напрямом удосконалення діяльності дільничних інспекторів міліції є доведення навантаження на працівників цієї служби до науково обґрунтованих показників за чисельністю населення у містах і на території обслуговування у селах. На ефективність діяльності дільничного інспектора міліції суттєво впливають: відповідність правової бази реаліям сьогодення; соціальна довіра; кадрове забезпечення, що обов’язково включає у себе якісний відбір та навчання; відповідне фінансування та матеріально-технічне забезпечення;

5) покращення відбору, навчання та виховання кадрів досягатиметься внаслідок максимального скорочення часу прийому кандидатів на посади, запровадження єдиної уніфікованої програми підготовки дільничних за різними напрямами діяльності, перепідготовки та підвищення кваліфікації;

6) служба дільничних інспекторів міліції є провідною ланкою профілактики правопорушень. І, відповідно, дільничному інспектору необхідно надати додаткові повноваження щодо розгляду дрібних правопорушень з метою забезпечення реалізації принципу невідворотності покарання та відповідного реагування;

7) підвищення ефективності взаємодії дільничного інспектора з іншими службами та підрозділами ОВС на закріпленій території, іншими правоохоронними органами, недержавними організаціями та громадянами;

8) пріоритетами діяльності дільничних інспекторів міліції на дільниці є партнерська робота з населенням, попередження порушень громадського порядку, насильства в сім’ї, правопорушень серед неповнолітніх, утягування їх у наркоманію, немедичне вживання сильнодіючих лікарських препаратів, зокрема трамадолу, проституцію, а також невідкладне реагування на всі заяви громадян про вчинені, або такі, що готуються, злочини чи адміністративні правопорушення.

Недоліки у профілактиці зумовлює також система оцінки роботи дільничного інспектора міліції, яка здебільшого орієнтована не на попередження, а лише на кінцевий результат, що неминуче призводить до роботи на показник, а не на якість профілактичного впливу.