АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СФЕРИ БАНКІВСЬКОГО КРЕДИТУВАННЯ В УКРАЇНІ

brief description

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

На правах рукопису

БАРИШНІКОВ АНДРІЙ ГРИГОРОВИЧ

УДК 342.9.07 : 336.71

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ
СФЕРИ БАНКІВСЬКОГО КРЕДИТУВАННЯ В УКРАЇНІ

Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право

Дисертація на здобуття наукового
ступеня кандидата юридичних наук

Науковий керівник:
Нагребельний Володимир Петрович,
кандидат юридичних наук,
член-кореспондент
Академії правових наук України

Запоріжжя – 2009

З М І С Т

Перелік умовних позначень .................................................................................................................. 3

ВСТУП .................................................................................................................................................................. 4

РОЗДІЛ 1. Загальна характеристика адміністративно-правового
регулювання сфери банківського кредитування ………..............................
12
1.1. Сфера банківського кредитування як об’єкт
адміністративно-правового регулювання .........................................................
12
1.2. Суб’єкти адміністративно-правового регулювання
сфери банківського кредитування .........................................................................
38
1.3. Поняття, функції, зміст та форми адміністративно-правового
регулювання сфери банківського кредитування .........................................

72
Висновки до розділу 1 .............................................................................................................. 111

РОЗДІЛ 2. Розвиток форм та змісту адміністративно-правового
регулювання сфери банківського кредитування ........................................
114
2.1. Правові основи адміністративно-правового регулюванння
сфери банківського кредитування: аспекти вдосконалення .............
114
2.2. Вдосконалення змісту та форм адміністративно-правового
регулювання банківського кредитування .......................................................
131
2.3. Реформування адміністративної відповідальності у сфері
банківського кредитування ......................................................................................

151
Висновки до розділу 2 .............................................................................................................. 169

ВИСНОВКИ ...................................................................................................................................................... 173

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ...................................................................................... 181

ДОДАТКИ ........................................................................................................................................................... 211

Перелік умовних позначень

Базельський комітет – Базельський комітет з питань банківського нагляду
ВВРУ – Відомості Верховної Ради України
ВРУ – Верховна Рада України
ГКУ – Господарський кодекс України
ЄС – Європейський Союз
Закон Про банки – Закон України “Про банки і банківську діяльність”
Закон Про НБУ – Закон України “Про Національний банк України”
Закон Про іпотечне кредитування – Закон України “Про іпотечне кредитуван-ня,
операції з консолідованим іпотечним боргом та іпотечні сертифікати”
Закон Про платіжні системи – Закон України “Про платіжні системи та
переказ коштів в Україні”
Закон Про стандартизацію – Закон України “Про стандартизацію”
Закон Про цінні папери – Закон України “Про цінні папери і фондову біржу”
Закон Про фінансові послуги – Закон України “Про фінансові послуги та
державне регулювання ринків фінансових послуг”
Закон ФРН Про кредитування – Закон Федеративної Республіки Німеччини
“Про кредитування”
КУпАП – Кодекс України про адміністративні правопорушення
Правління НБУ – Правління Національного банку України
Рада НБУ – Рада Національного банку України
Федеральне відомство – Федеральне відомство з нагляду за виконанням
законів про кредитування (Німеччина)
Федеральна комісія – Федеральна комісія з банківської діяльності (Швейцарія)
ФІНМА – Федеральний орган нагляду за фінансовим ринком
(Швейцарія, починаючи з 2008 р.)
ЦКУ – Цивільний кодекс України
ISO – Міжнародна організація зі стандартизації

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Проголошення України демократичною, соціальною та правовою державою на конституційному рівні є визначальним орієнтиром для подальшого розвитку нашої країни, однак це потребує не тільки формування державної влади з урахуванням цих засад, а й практичне вирішення владою на нинішньому етапі багатьох важливих для суспільства завдань. Одним з таких є досконалість механізмів реалізації захисту прав та законних інтересів держави, фізичних та юридичних осіб, забезпечення законності у сфері регулювання механізму банківського кредитування за допомогою правових норм, які за змістом є адміністративними.
Важлива роль при цьому відводиться державою особливому центральному органу державного управління – Національному банку України, який покликаний реалізовувати функції держави у фінансово-кредитній системі. Відмічаючи важли-вість та значущість центральних банків для економіки, усі розвинуті країни Європи визначили особливість їхнього статусу, підкресливши незалежність та самостійність як головні їх ознаки.
Одним з провідних компонентів ринкової економіки виступають банківські установи, а здійснення ними кредитних операцій – реальним інструментом економічного розвитку держави та суб’єктів господарювання. Поряд з цим сьогодні вітчизняному банківському ринку притаманні процеси санації, поглинання, перетворення та диверсифікації, певною мірою обумовлені наслідками дії ризиків, що супроводжують здійснення банками кредитних операцій, необхідністю вимірювання, контролю та управління ними. Іншою стороною цих процесів є захист інтересів вкладників та інших кредиторів банків.
У наукових працях з питань банківського права наголошується на необхідності подальшого розвитку та реформуванні банківського законодавства України, його гармонізації з урахуванням проголошеного Україною курсу на європейську інтеграцію, що потребує оновлення змісту норм галузевого законодавства та суміжних з ним галузей, одним з яких є адміністративне право.
Нормальний розвиток фінансового ринку та, зокрема, ринку банківських капіталів багато в чому залежить від рівня законності у цій сфері, який у свою чергу знаходиться в залежності від достатньої кількості законодавчих актів, обсягу та чіткості нормативних конструкцій, досконалості правового регулювання, де важливе місце займає адміністративно-правове регулювання.
У зв’язку з викладеним у контексті актуальності теми дослідження варто від-значити, що сьогодні у вітчизняній правовій науці відсутні комплексні дослідження питань адміністративно-правового впливу на сферу банківського кредитування. За таких умов наукові дослідження інституту адміністративно-правового регулювання та механізму його здійснення у сфері регулювання банківського кредитування будуть сприяти усуненню прогалин у правовій регламентації, дозволять у подальшому вивести суспільні відносини у цій сфері на якісно новий рівень розвитку, з урахуванням реалій сьогодення та практики розвинутих європейських країн.
Науково-теоретичною базою дисертаційного дослідження стали праці вітчизняних та зарубіжних вчених з адміністративного права і процесу, теорії управління, банківського права, банківського нагляду та аудиту. При підготовці дисертації використовувалися теоретичні напрацювання в галузі теорії держави і права, теорії фінансів та кредиту, окремі положення галузей фінансового, цивільного та господарського права.
Обґрунтовані в дисертаційному дослідженні теоретичні висновки та практичні рекомендації ґрунтуються на працях учених-адміністративістів: В.Б. Авер'янова, В.Г. Афанасьєва, Г.В. Атаманчука, Ю.П. Битяка, Д.М.Бахраха, І.Л. Бачило, І.П. Голосніченка, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, Є.Б. Кубко, Б.П. Курашвілі, Б.М. Лазарєва, Д.М. Лук’янця, С.В. Пєткова, В.С. Пікельної, А.О. Селіванова, О.Ю. Синявської, Л.П. Юзькова; вчених науки конституційного права Ю.О. Тихомирова, О.Ф. Фрицького; вчених науки фінансового та банківського права: Л.К. Воронової, І.Б. Заверухи, В.Л. Кротюка, В.П. Нагребельного, О.П. Орлюк, С.В. Очкуренко, В.Д. Чернадчука та Г.Ю. Шемшученка; вчених, що займалися проблемами організації і здійснення контролю в державному управлінні: О.Ф. Андрійко, В.М. Гаращука, Д.В. Лучечко, О.І. Сушинського, В.С. Шестак та ін.
Особливе значення при проведенні дослідження мали ідеї, обґрунтовані в працях вітчизняних та зарубіжних учених-економістів: Б.П. Адамика, В.П. Гетьмана, Г.О. Дорошенко, Л.В. Конопатської, А.Т. Ковальчука, К.І. Петренко, А.О. Сігайова, Р.А. Гриценко, В.І. Грушко, С.М. Лаптєва, В.І. Міщенко, А.І. Степаненко, А.П. Яценюка, К. Мастропаскуа, Р.С. Портера, В. Поліцатто, М. Роккаса; спеціальні праці, присвячені окремим аспектам здійснення банками кредитної діяльності: О.М. Галенко, В.Д. Лагутіна, В.Д. Ларичева, В.М. Кравець, Г.Г. Мумінової-Савіної, С.В. Очкуренко, В.В. Пивоварова, Е. Морсмана та багатьох інших, які стали фундаментальною базою для подальшого дослідження питань, що розглядаються у дисертаційному дослідженні.
Зв’язок з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації відповідає та узгоджена з науково-дослідної роботою відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України “Проблеми правового забезпечення реформування державного управління (адміністративної реформи) в Україні” (номер державної реєстрації РК 0102U001602); тему роботи скоординовано в Управлінні планування та координації правових досліджень Академії правових наук України (номер державної реєстрації 414). Роботу виконано в рамках теми науково-дослідної діяльності кафедри конституційного та адміністративного права Інституту права імені Володимира Сташиса Класичного приватного університету “Актуальні проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності публічної влади в Україні” (номер державної реєстрації 0108U008955).
Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є аналіз організаційно-правових засад та правової природи державного регулювання сфери банківського кредитування в Україні, його адміністративно-правового аспекту, розробка рекомендацій щодо організації ефективного регулювання вказаної сфери, а також внесення пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства в зазначеній сфері та практики його застосування.
Відповідно до викладеної мети в роботі ставляться наступні завдання:
- проаналізувати сучасні доктринальні положення та систему правових норм, якими визначається сутність кредитної діяльності банків та правова природа її адміністративно-правового регулювання;
- визначити особливості сфери банківського кредитування як об’єкта адміністративно-правового регулювання;
- вивчити адміністративно-правовий статус органів, які здійснюють регулювання та нагляд у сфері банківського кредитування, у тому числі - функцій та компетенції в цій сфері, розробити рекомендації щодо оптимізації їхньої діяльності;
- провести системний аналіз елементів механізму адміністративно-правового регулювання сфери банківського кредитування;
- дослідити юридичну природу форм та методів державного регулювання сфери банківського кредитування, правову природу примусу в цій сфері;
- сформулювати пропозиції з удосконалення законодавства у сфері адміністративно-правового регулювання сфери банківського кредитування.
Об’єктом дослідження є суспільні відносин, які виникають у зв’язку з регу-люванням сфери банківського кредитування нормами, що входять до галузі адміністративного права.
Предметом дослідження є адміністративно-правовий механізм та відповідні норми, які забезпечують адміністративно-правове регулювання сфери банківського кредитування, практика його застосування в цій сфері суспільних відносин, система наукових поглядів, розробок та концепцій за обраною темою.
Методи дослідження. В дисертаційному дослідженні використано загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання, застосування яких дозволило всебічно дослідити об’єкт дослідження. Серед загальнонаукових методів використовувалися діалектичний та формально-логічний – для визначення змісту основних понять юридичних конструкцій та їх співвідношення, використання логіко-юридичного методу дозволило провести аналіз сутності та змісту регулювання кредитної діяльності банків, систематизувати фактологічний матеріал та нормативно-правову базу, системний підхід, методи структурного та функціонального аналізу було використано при дослідженні органів регулювання сфери банківського кредитування, елементів їхньої правової природи, практичної реалізації статусу, визначенні основних складових регулювання кредитної діяльності банків.
Використання спеціальних наукових методів – порівняльно-правового аналізу, доктринального тлумачення правових норм та узагальнення юридичної практики дозволило проаналізувати сутність та функціональне призначення адміністративно-правового регулювання сфери банківського кредитування, особливості його реалізації та статус його суб’єктів. При систематизації наукових поглядів та викладенні матеріалу у дисертаційному дослідженні використовувався принцип об’єктивності.
Науково-теоретичну базу дисертаційного дослідження становлять праці вітчизняних і зарубіжних учених з адміністративного права та процесу, теорії управління, банківського права, банківського нагляду й аудиту. При підготовці дисертації використано теоретичні напрацювання в науці теорії держави і права, теорії фінансів та кредиту, наукові розробки галузей цивільного та го-сподарського права.
Висновки дисертаційного дослідження базуються на положеннях Консти-туції України, порівняльному аналізі діючого законодавства України, практики його застосування та офіційного тлумачення у рішеннях Конституційного Суду України. Інформаційна база дослідження включає також, окрім вказаних вище, нормативно-правові акти Кабінету Міністрів та Національного банку України, що регулюють опосередковано та безпосередньо відносини у сфері діяльності банків, суміжні правовідносини, довідкову літературу та законопроекти.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що робота є пер-шим у вітчизняній правовій науці дисертаційним дослідженням проблем адміністративних засад, суб’єктного складу та практичної реалізації державного регулювання сфери банківського кредитування в Україні.
У дисертації на основі проведеного комплексного дослідження адміністративно-правового регулювання сфери банківського кредитування вперше сформульовано ряд висновків, рекомендацій та пропозицій, які відповідають змістовним ознакам наукової новизни:
вперше: - спираючись на положення сучасної теорії адміністративного права виділено мету, завдання, механізм адміністративно-правового регулювання сфери банківського кредитування, його елементи та особливості;
- визначено, що системну цілісність сфери банківського кредитування як об’єкту наукового пізнання складають суспільні відносини, які формуються, вини-кають та змінюються з приводу позичкового капіталу. Їх учасниками в залежності від якості їх однорідності та рівня взаємодії є певні особи (посадові особи банків – позичальники, в управлінських відносинах: службовці НБУ – керівники банків). З урахуванням вимог формальної логіки до змісту поняття (вимоги гомогенності) всю сукупність суспільних відносин та правовідносин, які виникають між вкладниками, банками та позичальниками щодо кредиту (позичкового капіталу) та позички як його поверхневої форми, вираженої грошовими коштами (як речовим змістом цього капіталу) як об’єкту адміністративно-правового регулювання було окреслено словосполученням “сфера банківського кредитування”, та розкрито його особливості;
- запропоновано для практичних цілей регулювання сфери банківського кредитування вирішити питання про прийняття галузевого стандарту (Стандарт банківського кредитування), яким визначити (на рівні технології) положення кредитного механізму, процеси та відносини, що їх супроводжують (які в міжнародній практиці відносять до “м’якого права” (soft law)); доповнити чинне законодавство нормами-дефініціями “ризикова операція, що становить загрозу неплатоспроможності” та “державний нагляд у сфері фінансових послуг”.
удосконалено: - теоретико-практичне трактування змісту понять “банківський нагляд” та “банківське регулювання”, надано пропозиції щодо законодавчого закріплення оновленого змісту цих понять у нормах чинного законодавства;
- положення щодо розмежування та практичного закріплення функцій і підпорядкування внутрішньої ревізії та внутрішнього аудиту банків як важливих інформативних заходів і засобів отримання адекватної та оперативної інформації про фінансово-економічний стан банку, які здійснюються в межах пруденційного нагляду згідно з вторинним законодавством ЄС у сфері адміністративно-правового регулювання банківського сектору;
- вироблено пропозиції, спрямовані на вдосконалення адміністративно-правового регулювання сфери банківського кредитування, зокрема, його пра-вових основ, змісту та форм, реформування відносин адміністративної відпові-дальності, шляхом внесення змін до Законів “Про банки і банківську діяльність”, “Про НБУ”, КУпАП та інших нормативних актів.
дістало подальшого розвитку: - розуміння публічно-правової сутності кредитної діяльності банків в Україні та інституційної (адміністративної) частини норм регулювання сфери банківського кредитування, якими передбачено: по-перше, створення належної правової бази для функціонування інституту банківського кредитування; по-друге, створення правової бази для функціонування банківського нагляду;
- теоретичні положення щодо правового статусу Національного банку України, за якими він виступає основним суб’єктом адміністративно-правового регулювання сфери банківського кредитування, однак є лише “носієм” виконавчої влади, оскільки здійснює адміністративно-правове регулювання сфери банківського кредитування шляхом використання певних повноважень цієї гілки влади.
Теоретичне і практичне значення одержаних результатів полягає у використанні дисертантом авторських розробок та висновків під час практичної роботи в банківських установах. Пропозиції щодо запровадження внутрішньої кредитної політики, форми та методи нагляду за активними операціями на підставі оцінки ризиків використовуються Запорізьким обласним управлінням ВАТ “Державний Ощадний банк України” (акт впровадження від 02.09.2009 року).
Теоретичні розробки дисертаційної роботи використовуються у навчальному процесі Інституту права імені Володимира Сташиса Класичного приватного університету при викладанні дисциплін “Адміністративне право”, “Фінансове право”, “Банківське право” (акт впровадження від 02.11.2009 року).
Висновки та концептуальні підходи, які викладені у дисертаційному дослі-дженні, можуть застосовуватися в законопроектній діяльності, зокрема, при розробці законопроектів “Про основні засади здійснення контролю за діяльністю суб’єктів господарювання в Україні”, “Про систему державного фінансового контролю в Україні” та “Про кредитування”, змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, використані у практичній діяльності фахівців служби банківського нагляду Національного банку України та відповідних від-ділів комерційних банків.
Матеріали дисертаційного дослідження також можуть використовуватися у навчальному процесі при викладенні курсів “Адміністративне право”, “Банківське право”, враховані при підготовці відповідних статей, підручників та навчальних посібників. Більшість положень дисертаційного дослідження мають теоретичне та прикладне значення для фахівців служби банківського нагляду НБУ та працівників банківських установ, які щоденно вирішують складні питання функціонування банківського нагляду в Україні.
Особистий внесок здобувача в одержанні наукових результатів, викладених у дисертації. Дисертація є самостійною завершеною науковою роботою. Всі сформульовані у дисертації теоретичні положення, розробки та висновки стосовно предмету дослідження є авторськими, базуються на особистих дослідженнях, аналізі та критичному осмисленні теоретико-наукових, законодавчих та інших нормативно-правових джерел. Публікації, які містять викладення результатів дослідження, підготовлені здобувачем особисто, без співавторів.
Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження обговорювалися на кафедрі конституційного та адміністративного права Інституту права імені Володимира Сташиса Класичного приватного університету та у відділі проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України.
Теоретичні та практичні положення і висновки дисертаційного дослідження доповідалися на семи науково-практичних конференціях – на Міжрегіональній науково-практичній конференції, присвяченій пам’яті д.ю.н., проф. Коваля Л.В. (м.Запоріжжя, 2-4 червня 2001р., тези опубліковано); Міжнародній науковій конференції, присвяченій 175-річчю з дня народження Георгія Андрузького “Україна: шляхами віків” (м. Київ, 17-18 травня 2002 р., тези опубліковано); Міжнародній конференції, присвяченій пам’яті проф. К.Г. Федорова (м. Запоріжжя, 3-5 липня 2002 р., тези не публікувалися); Всеукраїнській науковій конференції студентів та аспірантів “Тиждень науки” (м. Запоріжжя, 30-31 жовтня 2003р., тези опубліковано); ХІІ-ій міжвузівській студентській конференції “Наука і вища освіта” (м. Запоріжжя, 20 квітня 2004 р., тези опубліковано), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Верховенство права у процесі державотворення та захисту прав людини в Україні” (м. Острог, 28-29 квітня 2005 р., тези опубліковано), Міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми права Росії та країн СНД” (Росія, м. Челябінськ, 29-30 березня 2007 р., тези опубліковано). Окрім того, основні результати, наукові положення і висновки, сформульовані в дисертаційному дослідженні, викладені у 4 статтях, опублікованих у наукових виданнях, включених ВАК України до переліків фахових видань зі спеціальності “правознавство”, та у 8 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.
Структура роботи зумовлена логікою дослідження, що базується на поєднанні загального та спеціального підходів до предметного дослідження поставленої теми. Дисертаційна робота складається із вступу, двох розділів, висновку, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації складає 180 сторінок. Список використаних джерел нараховує 311 найменувань та займає 30 сторінок, додатки займають 8 сторінок. Назви і розташування розділів та підрозділів зумовлені логікою викладення наукового матеріалу та отриманими результатами дисертаційного дослідження.

bibliography

В И С Н О В К И

Проведене дисертаційне дослідження явища адміністративно-правового регулювання сфери банківського кредитування, аналіз вітчизняних правових норм, що його стосуються, практики здійснення, наукових точок зору, позицій, викладених у спеціальній літературі дозволяють сформулювати ряд теоретичних та практичних висновків.
1. Кредит має дві різні за змістом площини свого існування (складові): економічну, у якій його розглядають як позичковий капітал, що формує з приводу нього суспільні відносини відповідного змісту, та юридичну, де кредитом виступають грошові кошти, які передаються позичальнику у розмірі та на умовах, встановлених кредитним договором, що спричиняє виникнення кредитних правовідносин. Враховуючи неоднорідність кредитних відносин, єдиного науково ємного та точного поняття, яким можливо було б описати всю сукупність суспільних відносин та правовідносин, пов’язаних з кредитною діяльністю банків ні в теорії, ні на практиці виробити не можливо. Це пояснюється існуванням вимог формальної логіки до змісту поняття (його гомогенність) як вузлової форми руху мислення.
Тому об’єктом адміністративно-правового регулювання виступає сфера банківського кредитування, якою охоплюються суспільні відносини, які виникають між банками та позичальниками, банками та НБУ. Доведено, що механічне зведення законодавцем кредиту виключно до зобов’язання призводить до того, що за змістом правове регулювання у такому випадку охоплює лише певну частину усієї сукупності кредитних відносин – зобов’язальні правовідносини, що зводить правове регулювання у цій сфері до цивільно,- та господарсько-правового, формує ілюзію однобічності та достатності існуючого правового регулювання, нівелює існування інших видів правового регулювання (адміністративно,- та фінансово-правове регулювання).
2. Основним суб’єктом адміністративно-правового регулювання сфери бан-ківського кредитування є Національний банк України: він є особливим державним органом, якому притаманні владні повноваження (функції владарювання). Керівним органом, який повністю відтіняє особливості владного правового статусу НБУ як державного органу є Правління. Водночас НБУ можливо назвати лише “носієм” виконавчої влади, оскільки він здійснює адміністративно-правове регулювання сфери банківського кредитування шляхом використання певних повноважень виконавчої влади; владно-розпорядчі повноваження НБУ може здійснювати лише в межах виконавчої влади (в межах владних контурів цієї гілки влади) у поєднанні з позасистемним статусом від цієї гілки влади відповідно до Маастрихтських угод країн-членів Європейського Союзу. Водночас НБУ законодавством наділено правом виступати у якості рівноправного суб’єкта цивільних та господарських правовідносин як державної організації з адміністративним статусом. В цілому у правовому статусі НБУ поєднуються статуси як державного органу, так і державної організації, що складає феномен дуалізму його правового статусу.
3. НБУ є цілком самостійним суб’єктом адміністративних правовідносин (має статус самостійного учасника), характеризується зовнішньою відокремленістю та має право здійснювати розпорядчу функцію від імені держави. Оскільки він є суб’єктом (учасником) відносин державно-владного характеру, які регулюються адміністративним правом, то здійснювані ним владні повноваження у сфері банківського кредитування поєднуються адміністративно-правовим регулюванням; фінансово-правовим регулюванням охоплюється регулювання НБУ лише певних правовідносин: у сфері валютних операцій та грошового обігу (розрахунків).
У формі державного управління НБУ реалізуються у сфері банківського кредитування наступні повноваження виконавчої влади:
- надання адміністративних (управлінських) послуг;
- виконання організаційно-технічних дій;
- застосування заходів впливу / адміністративного примусу (у тому числі адміністративних стягнень до правопорушників).
4. Питання адміністративно-правового регулювання тісно пов’язані з методологічним аспектом взаємодії права та політики – економічною політикою та грошово-кредитним регулюванням. Правове регулювання відрізняться від правового впливу цілеспрямованістю, тобто обов’язковою наявністю мети, доцільністю та ефективністю як обов’язковими факторами. Для ефективності правового регулювання дуже важливим є розгортання системоутворюючої мети зверху донизу: законодавчі акти – підзаконні акти – акти індивідуально-правового регулювання. Адміністративно-правове регулювання сфери банківського кредитування має зв’язок з економічною політикою, входить до грошово-кредитного регулювання НБУ як його інструментальна частина, та полягає у механізмі імперативно-нормативного упорядкування організації і діяльності сфери банківського кредитування як об’єкту НБУ як суб’єктом управління, формування стійкого правового порядку його функціонування.
5. Механізм адміністративно-правового регулювання сфери банківського кредитування включає наступні ланки:
- адміністративні норми (юридичні норми) як основу правового регулювання, якими за змістом є відповідні постанови Правління НБУ;
- юридичні факти як передбачені в адміністративних нормах конкретні обставини, здатні викликати правові наслідки;
- адміністративно-правові відносини як результат регулюючого впливу адміністративно-правових норм щодо сфери банківського кредитування;
- акти реалізації адміністративних норм, засоби забезпечення їхнього виконання – державний примус;
- акти застосування адміністративно-правових норм у вигляді індивідуальних актів, пов’язаних з юридично-владною діяльністю НБУ.
Особливостями адміністративно-правового регулювання у цій сфері є те, що по-перше, воно не є “класичним”, оскільки між НБУ та комерційними банками від-сутні “класичні” відносини субординації (підпорядкування), ці відносини є опосередкованим підпорядкуванням (функціональним), тобто ґрунтуються на функціях, покладених на цей орган Законом України “Про Національний банк”. По-друге, правові акти НБУ, які він має право видавати в порядку відомчої нормотворчості, є не лише локальними, але й загальнообов’язковими, оскільки діють по відношенню до необмеженого кола осіб, що випливає із змісту його конституційного статусу. Здійснений аналіз державного примусу в діяльності НБУ також підтвердив його адміністративно-правову природу.
6. У контексті адміністративно-правового регулювання важливе значення мають функції банківського регулювання, нагляду, контролю та моніторингу. Так, регулюванням охоплюється також функція нагляду, якою у свою чергу поглинаються: більш об’ємна функція – контролю, що функціонує в межах нагляду, та функція моніторингу.
Функція моніторингу виділена лише у науковому плані, оскільки вона прямо не передбачена законодавством. Остання полягає у системі оперативного дослідження динаміки, спостереження, збирання, обробки та збереження інформації про загальний фінансовий стан банків взагалі (кредитними операціями – зокрема), її аналізі з метою встановлення тенденцій, прогнозування процесів динаміки фінансового стану банків, розробки обґрунтованих рекомендацій для прийняття відповідних рішень.
7. В результаті аналізу семантичного змісту існуючих законодавчих норм-дефініцій “банківське регулювання”, “банківський нагляд”, з метою подальшої їх уніфікації зі збереженням вимог до точності мови права, наводиться авторське ви-значення кожної з вказаних норм. Пропонується внести їх до статті 1 Закону “Про Національний банк України” у наступному формулюванні:
Банківське регулювання – одна із функцій Національного банку України, яка полягає у створенні правових норм, якими здійснюється регулювання діяльності банків, визначаються загальні принципи банківської діяльності, встановлюється порядок здійснення банківського нагляду і відповідальність за порушення банківського законодавства, та безпосередньому здійсненні державного регулювання діяльності банків у формах, встановлених законодавством України. Важливою складовою цього поняття має стати включення до нього не тільки правотворчості, але й безпосередньої практичної діяльності НБУ у передбачених законодавством формах (адміністративного та індикативного регулювання).
Банківський нагляд – система упорядкованих дій Національного банку України, спрямованих на забезпечення дотримання банками та іншими особами, стосовно яких Національний банк України здійснює наглядову діяльність, законодавства України, стану законності і дисципліни під час проведення ними операцій, встановлених нормативів та вимог щодо контролю за ризиками, з метою відвернення ризиків у банківській системі, забезпечення її стабільності, та захисту інтересів вкладників і кредиторів банків.
До цього поняття на виконання вимог Базельського комітету та з метою узгодження його змісту з положеннями права Європейського Союзу необхідно включити таку складову, як нагляд за ризиками. Організація банківського нагляду у такий спосіб перетворює НБУ з ревізора у наглядовця у буквальному розумінні змісту цього слова, та дозволяє чітко окреслити його діяльний аспект – роботу щодо контролю за ризиками, на рівні інтегруючої мети регулювання.
8. Необхідність приведення змісту зазначених норм-дефініцій у відповідність до положень діючого законодавства обумовлена офіційним тлумаченням правничого терміну “законодавство” у рішенні Конституційного Суду України № 12-рп/98 (справа про тлумачення терміну “законодавство”), за яким нормативні акти НБУ законодавством не охоплюються; таким чином, для цілей банківського нагляду доцільно використовувати спеціальне законодавство.
9. Пропонується доповнити Закон України “Про банки і банківську діяль-ність” нормою-дефініцією “ризикова операція, що становить загрозу неплатоспроможності”, визначивши її як “надання керівником банку чи фінансової установи згоди в обумовленій формі або прийняття відповідного рішення про здійснення банком або іншою особою, що відповідно до законодавства є об’єктом наглядової діяльності Національного банку України, банківської операції або надання фінансової послуги, яка становить реальну загрозу для її загального фінансового стану, негативно впливає на можливість подальшої ефективної діяльності”.
Необхідність внесення зазначеної норми-дефініції обумовлена практичною необхідністю усунення прогалин у правовому регулюванні, оскільки сьогодні це положення є оціночним. Додатково пропонується внести зміни до діючого законо-давства, якими встановити критерії (або прямі ознаки), які надають правові підстави для застосування НБУ заходів адміністративного стягнення – штрафів за ст. 166-5 КУпАП за здійснення ризикових операцій. В узагальнюючому вигляді ці критерії можливо виразити у вигляді певної формули співвідношення між банківськими кредитами та депозитами, значення якої (для певного періоду) є бажаним для НБУ з позицій адміністративно-правового регулювання кредитних операцій банків. Формула повинна мати точно визначені значення для регулювання рівня кредитних ризиків банків, порушення яких і є здійсненням такої ризикової операції.
10. Для практичних цілей регулювання сфери банківського кредитування пропонується вирішити питання про прийняття галузевого стандарту (“Стандарт банківського кредитування”), яким стандартизувати (на рівні технології) положення кредитного механізму та процесу, відносини, що їх супроводжують. Діюче законодавство надає можливість для цього, міжнародна практика підтверджує ефективність такої форми регулювання. Це дозволить окреслити цільові межі втручання управлінськими та регулятивними діями в оперативну діяльність банків у сфері банківського кредитування, оскільки принцип господарювання у цій сфері повинен мати чітко визначені нормативні межі. У дисертаційному дослідженні запропоновано модель організації правового регулювання сфери банківського кредитування.
У контексті забезпечення дотримання Стандарту банківського кредитування пропонується доповнити діюче законодавство нормою-дефініцією “державний на-гляд у сфері фінансових послуг” – це діяльність інших спеціально уповноважених центральних органів державного управління за дотриманням фінансовими та кредитними установами стандартів, технічних умов та регламентів при наданні фінансових послуг з метою забезпечення їх належної якості та безпеки проведення.
11. Авторський аналіз показав, що у якості визначального орієнтира управлінських дій та конкретних заходів, які здійснюються НБУ в межах адміністративно-правового регулювання сфери банківського кредитування виступає ідеологія банківського нагляду. Цілі не тільки структурують регулятивну та наглядову діяльність НБУ, але й надають логічної довершеності його діяльності в цілому.
В діяльності НБУ як окремо узятого державного органу цілі (мета) діяльності безпосередньо взаємопов’язані з кінцевими її результатами, тобто мета діяльності виступає не тільки у якості програмуючого елементу, але й породжує необхідність досягнення кінцевого результату, обумовлюючи певні дії та конкретні заходи. Підкреслюється, що цільовою програмою діяльності НБУ як органу державного управління (у контексті регулювання сфери банківського кредитування) є ідеологія банківського нагляду та законодавчо встановлена мета.
Практика застосування банківського нагляду вимагає взаємної “синхроніза-ції” банківського нагляду і регулювання на рівні кінцевої мети їхнього здійснення. На сьогодні метою охоплюється “забезпечення стабільності банківської системи, захист інтересів вкладників та кредиторів банку”, мета ж зменшення (скорочення) ризиків відсутня, що потребує внесення відповідних змін до діючого Закону України “Про Національний банк” на рівні норми-дефініції “банківський нагляд”, та підзаконних нормативно-правових актів НБУ у сфері організації регулювання банківської діяльності.
12. Національному банку України як органу нагляду необхідно приділяти більше уваги питанням побудови в банківських установах ефективного пруденційного (“розумного”) нагляду, що охоплює аспекти організації внутрішнього банківського аудиту, механізмів внутрішнього контролю, адміністративних та бухгалтерських процедур. Акцентується увага, що до організації роботи служб внутрішнього аудиту та ревізії у плані положень статутних документів банку слід відноситися з великою уважністю, оскільки від цього залежать питання щодо правового становища кожного з них, чіткості оформлення функцій (усунення їх дублювання), цінності їх існування в банківській установі та ефективності роботи.
13. Підкреслюється, що на сьогодні існує нагальна потреба у прийнятті Закону України “Про кредитування”, яким можливо унормувати увесь спектр питань організації та здійснення кредитної діяльності як банками, так і іншими суб’єктами, уніфікувати її правове регулювання. Це викликано як практичними потребами існуючої практики банківського нагляду та регулювання, так і практикою судочинства у цій сфері, що склалася в Україні.
14. Аналіз підстав застосування заходів впливу за правопорушення у сфері банківського кредитування доводить, що диспозицією ст. 166-5 КУпАП поєднано в одній частині різні за своїми наслідками правопорушення. Оскільки між першим та повторним порушеннями банківського законодавства і нормативно-правових актів НБУ у сфері банківського кредитування (з позицій наслідків та суспільної шкідливості правопорушення для банку та банківської системи) є відмітна різниця, пропонується детальніше диференціювати цю норму, включивши відповідальність за повторне правопорушення. Серед існуючих правопорушень найбільш відчутним з вказаних позицій є здійснення керівниками банків ризикових операцій із загрозливим рівнем ризику.
15. Необхідно вдосконалити положення діючого законодавства шляхом включення до діючого КУпАП диспозицію з назвою “Надання неправдивих відомостей позичальником для отримання кредиту” (ст. 166-9 КУпАП), якою охопити підстави притягнення позичальників до адміністративної відповідальності за вчинення таких дій. В організаційному плані у випадках встановлення факту недостовірності наданої позичальником у довідках, формах інформації, доцільним є надання установам банків (банкам), фінансовим установам права передачі відповідних документів до територіальних управлінь НБУ для вирішення питання про накладення на позичальника адміністративного стягнення. У роботі наводиться перелік документів, які є достатніми для встановлення факту надання неправдивих відомостей позичальником для отримання кредиту.
16. Аналіз ефективності застосування адміністративних стягнень за порушення керівними особами банків (їх установ) банківського законодавства, нормативно-правових актів НБУ або здійснення ризикових операцій, вказує на необхідність реформування концептуальних засад інституту адміністративної відповідальності, одними з яких є питання про характер розміру штрафу: потрібно перейти від невеликого штрафу з превентивним (виховним) розміром до наповнення його новим характером – стримування. Доцільність запровадження домірності розміру штрафу вигодам від правопорушення обґрунтована представниками економічної теорії злочинної та правоохоронної діяльності (праці Г.С. Бекера, Семуеля Камерона та Гордона Таллока), та вже довела свою практичну дієвість у сфері забезпечення та вдосконалення відносин безпеки дорожнього руху, про що свідчать статистичні дані про зменшення кількості порушень правил дорожнього руху водіями в Україні починаючи з 01 січня 2009 року.