АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПОЖЕЖНОЇ БЕЗПЕКИ В УКРАЇНІ

brief description

ЗМІСТ

ВСТУП.................................................................................................3
РОЗДІЛ І. ПОЖЕЖНА БЕЗПЕКА ТА ЇЇ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
1.1. Поняття пожежної безпеки в адміністративно-
правовому аспекті......................................................................12
1.2. Правові форми й засоби забезпечення пожежної безпеки.....33
1.3. Адміністративна відповідальність за правопорушення у
сфері забезпечення пожежної безпеки......................................72
Висновки до розділу 1....................................................................100
РОЗДІЛ ІІ. РОЛЬ І МІСЦЕ ПОЖЕЖНОЇ ОХОРОНИ В СИСТЕМІ
ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПОЖЕЖНОЇ БЕЗПЕКИ
2.1. Становлення пожежної охорони в Україні............................102
2.2. Правове регулювання діяльності Державної
пожежної охорони....................................................................134
2.3. Компетенція Державного пожежного нагляду......................160
Висновки до розділу 2....................................................................173
ВИСНОВКИ.........................................................................................................175
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ...........................................................180
ДОДАТКИ............................................................................................................210

ВСТУП

Становлення в Україні нової правової системи з більш чіткими соціальними орієнтирами підвищує вимоги до державного механізму, від узгодженої взаємодії елементів якого прямо й безпосередньо залежить успішне здійснення намічених суспільних перетворень.
Характер перетворень, що відбуваються в нашій країні, потребує удосконалення діяльності усіх державних служб, у тому числі тих, які забезпечують безпеку життєдіяльності особи й суспільства при досягнутому Україною рівні науково-технічного розвитку.
Важливим аспектом діяльності держави у цьому напрямку є забезпечення пожежної безпеки: охорона життя й здоров'я людей, національного багатства й оточуючого середовища від впливу небезпечних факторів, пов’язаних із пожежами. Державна політика у даній сфері суспільних відносин реалізується через загальнодержавну систему забезпечення пожежної безпеки. Сьогодні її функціонування не може задовольняти суспільство. За статистикою, пожежі в нашій країні спричиняють усе більшу шкоду. Кількість загиблих від пожеж у розрахунку на 100 тис. чоловік населення, в Україні у декілька разів більше ніж у розвинутих країнах Європи. Крім людських жертв ми несемо великі матеріальні втрати.
Існуючий стан пожежної безпеки в Україні викликав необхідність прискореного реформування системи забезпечення пожежної безпеки, а разом з нею й усієї системи захисту населення й територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру. Реформи здійснюються на основі законів України “Про правовий режим надзвичайного стану”, “Про захист населення й територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру”, “Про основи національної безпеки України”.
В Указі Президента України “Про заходи щодо вдосконалення державного управління у сфері пожежної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій” і в Постанові Кабінету Міністрів “Про затвердження Програми забезпечення пожежної безпеки на період до 2010 року" перед МНС України було поставлене завдання підготувати пакет необхідних нормативно-правових документів.
Удосконалення чинного законодавства про забезпечення пожежної безпеки в сучасних умовах повинне проводитися з урахуванням факту входження системи забезпечення пожежної безпеки до системи захисту населення й територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру і, у складі останньої до системи забезпечення національної безпеки. Варто також по новому визначити роль і місце органів пожежного нагляду у системі органів виконавчої влади. Існує потреба у перевірці відповідності підстав і порядку притягнення до адміністративної відповідальності за порушення правил та вимог пожежної безпеки загальним положенням Кодексу України про адміністративні правопорушення. Оновлення протипожежного законодавства вимагає застосування більш якісної юридичної техніки, подальшого удосконалення понятійного апарату.
Опрацьовуючи названі вище питання, автор спирався на загальнотеоретичні наукові розробки в галузі адміністративного права В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, С.В. Ківалова, В.К. Колпакова та інших дослідників.
Осягнути особливості діяльності органів МВС щодо порядку накладення адміністративних стягнень допомогли роботи Є.В. Додіна, Л.В. Коваля, В.К. Шкарупи. Основою для вивчення питань ефективності застосування адміністративного стягнення у вигляді штрафу стали роботи Л.Л. Попова, М.Я. Саввіна, А.П. Шергіна.
Безпосередньо проблеми адміністративно-правового забезпечення функціонування системи забезпечення пожежної безпеки розглядалися у роботах В.А. Доманського, С.С. Засунька, М.М. Козяра, І.Г. Куца, В.Д. Любліна, В.В. Нехаєва, А.Г. Томіленка, О.О. Труша. Разом із тим, комплексне дослідження особливостей адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, що складаються у сфері забезпечення пожежної безпеки до даного часу спеціально не проводилось. Недостатня теоретична розробленість зазначених питань і необхідність у науковому забезпеченні діяльності суб'єктів правотворчості у сфері забезпечення пожежної безпеки вказують на актуальність обраної теми, зумовлюючи потребу у проведенні поглибленого наукового дослідження.
Дисертація, виконана відповідно до плану науково-дослідницьких робіт Донецького національного університету Міністерства освіти і науки України за темою “Порівняльно-правове дослідження державної організації і правової системи суспільства” (Г-02/46, номер держреєстрації 0103U003371), в якій дисертант брав участь як співвиконавець. Обраний напрям дослідження зумовлюється Програмою забезпечення пожежної безпеки на період до 2010 року, положеннями Концепції адміністративної реформи в Україні та Концепції Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.
Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі розгляду теоретичних питань правового регулювання забезпечення пожежної безпеки, вивчення історичного досвіду становлення пожежної охорони в Україні, всебічного аналізу практичної діяльності пожежної охорони й органів державного пожежного нагляду розробити пропозиції щодо удосконалення правових та організаційних основ діяльності пожежно-рятувальних формувань, органів державного пожежного нагляду, щодо створення ефективної системи забезпечення пожежної безпеки в Україні.
Для досягнення визначеної мети в процесі дослідження вирішувалися наступні завдання:
- проаналізувати й зіставити з більш загальними правовими поняттями поняття, що закріплені у протипожежному законодавстві;
- з’ясувати місце й роль системи забезпечення пожежної безпеки у системі захисту населення й територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру;
- розкрити зміст діяльності із забезпечення пожежної безпеки, дати характеристику форм і методів цієї діяльності;
- дати характеристику заходам попередження й адміністративного припинення адміністративних правопорушень, як засобам підтримання відповідного протипожежного режиму, а також адміністративній відповідальності за посягання на суспільні відносини у сфері забезпечення пожежної безпеки;
- зіставити історичний досвід становлення пожежної охорони із сучасними реаліями розбудови пожежно-рятувальної служби;
- дослідити практику реалізації законодавства, що регулює суспільні відносини з участю пожежної охорони й органів державного пожежного нагляду з метою перевірки його норм на відповідність вимогам часу й змісту адміністративної реформи;
- з’ясувати роль і місце органів державного пожежного нагляду в системі органів виконавчої влади, а також визначити доцільність їх подальшого перебування у складі МНС України;
- розробити концептуальні підходи до удосконалення організаційного й правового забезпечення реформування пожежної охорони та органів державного пожежного нагляду в Україні;
- підготувати проекти законів про внесення змін і доповнень до законодавства України, що регулює відносини у сфері забезпечення пожежної безпеки.
Об’єктом даного дослідження є суспільні відносини, що складаються при функціонуванні системи забезпечення пожежної безпеки.
Предметом дослідження є чинне адміністративне законодавство, яке регулює суспільні відносини у сфері забезпечення пожежної безпеки, протипожежне законодавство зарубіжних країн, система наукових поглядів і розробок за обраною темою.
Методологію дослідження складає раціональна сукупність сучасних загальнонаукових і спеціальних методів пізнання: з позицій системного підходу розглянуті досліджувані явища, їх зміст і структура у взаємозв'язках з іншими суспільно-правовими явищами та процесами; за допомогою логіко-семантичного методу поглиблено вивчався і удосконалювався понятійний апарат протипожежного законодавства [п.п. 1.1, 1.2]; структурно-логічний метод застосовувався для аналізу елементів правового статусу суб’єктів системи забезпечення пожежної безпеки [п.п. 1.2, 2.2]; для дослідження заходів попередження й адміністративного припинення адміністративних правопорушень був використаний логіко-юридичний метод [п. 1.3]; історичний процес становлення пожежної охорони вивчався за допомогою історико-правового методу [п. 2.1]; застосування сукупності конкретно-соціологічних методів (статистичного, документального, опитування та ін.) забезпечило можливість об’єктивної оцінки практичної діяльності суб'єктів системи забезпечення пожежної безпеки і визначення ступеня залежності ефективності цієї діяльності від якісного рівня її правового регулювання [п. 2.2]; проведення структурно-функціонального і нормативно-порівняльного аналізу правового регулювання діяльності державної пожежної охорони та органів державного пожежного нагляду дало можливість виробити пропозиції щодо удосконалення організації і правового регулювання діяльності даних суб'єктів системи забезпечення пожежної безпеки [п.п. 2.2, 2.3].
Наукова новизна дисертації полягає у тому, що вона є першим у сучасній українській адміністративно-правовій науці спеціальним комплексним монографічним дослідженням проблем правового регулювання діяльності із забезпечення пожежної безпеки.
Основні результати проведеного дослідження:
Уперше:
- визначені тенденції розвитку суспільних відносин у сфері забезпечення пожежної безпеки, а саме: інтегрування системи забезпечення пожежної безпеки у систему захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, оптимізація діяльності й розширення функцій пожежно-рятувальних формувань, виділення органів державного пожежного нагляду у самостійну структуру;
- узгоджені між собою і зіставлені з більш загальними правовими поняттями поняття “загоряння”, “пожежа”, “пожежна безпека”, “забезпечення пожежної безпеки”, “система забезпечення пожежної безпеки”. Створений правильний понятійний ряд пропонується закріпити у Законі України “Про пожежну безпеку”, що сприятиме підвищенню ефективності діяльності суб’єктів правотворчого процесу при оновленні законодавства про пожежну безпеку;
- виявлено об’єктивний взаємозв’язок між системою забезпечення пожежної безпеки, системою захисту населення й територій від надзвичайних ситуацій та системою забезпечення національної безпеки. Запропоновано доповнити закони України “Про пожежну безпеку”, “Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру”, “Про основи національної безпеки України” відповідними положеннями, які б відображали ієрархію й взаємодію різнопорядкових систем забезпечення безпеки;
- виконано порівняльний аналіз історії становлення і сучасного стану пожежної охорони в Україні, визначені перспективи розвитку пожежної охорони у невоєнну службу зі спеціальними функціями;
- запропоновано передбачити у законі кримінальну відповідальність осіб, які не виконують приписів органів державного пожежного нагляду або створюють перешкоди для їх діяльності;
- виконане науково-практичне обґрунтування пропозиції щодо необхідності створення центрального органу виконавчої влади для здійснення контролю у сфері забезпечення безпеки праці й життєдіяльності;
- обґрунтовано необхідність внесення змін до чинного протипожежного законодавства, що стосуються назви Закону України “Про пожежну безпеку”, термінології, організації державного пожежного нагляду, кадрового, фінансового та матеріального забезпечення пожежної охорони;
Удосконалено:
- основні правові поняття протипожежного законодавства “загоряння”, “пожежа”, “наслідки пожежі”, “пожежна безпека”, “забезпечення пожежної безпеки”.
- поняття адміністративного проступку у сфері забезпечення пожежної безпеки й адміністративної відповідальності за порушення правил та вимог пожежної безпеки. Обґрунтовані пропозиції щодо уточнення підстав й удосконалення порядку притягнення до такої відповідальності;
Набули подальшого розвитку:
- теоретичні положення щодо вирішення проблем удосконалення правових і організаційних форм забезпечення пожежної безпеки;
- концептуальний підхід до вирішення проблем оптимізації діяльності пожежної охорони, який передбачає зміни в порядку формування, фінансування та правового регулювання діяльності пожежно-рятувальних підрозділів;
Теоретичне і практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що висновки й пропозиції, що містяться в дисертації можуть бути використані:
- у науково-дослідницькій сфері – для подальшої наукової розробки проблем удосконалення правового регулювання діяльності суб'єктів системи забезпечення пожежної безпеки;
- у правотворчій діяльності – за результатами дослідження сформульовано низку пропозицій щодо видання нових законів, внесення змін і доповнень до діючого законодавства, зокрема, підготовлено проект Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про пожежну безпеку” (довідка з Верховної Ради України);
- у правозастосовчій діяльності – положення, що містяться в дисертації та виносяться автором на захист, були використані для удосконалення практичної діяльності органів державного пожежного нагляду щодо винесення постанов про накладення адміністративних стягнень в Управлянні пожежної безпеки аварійно-рятувальних робіт МНС України в Донецькій області (довідка № 12/2/3347 від 10.10.2003 р.);
- у навчальному процесі – результати дослідження були використані при розробці навчальних курсів “Адміністративне право” та “Адміністративна відповідальність” у Донецькому національному університеті (акт упровадження).
Результати й висновки дисертації обговорювалися на міжкафедральному семінарі та на засіданнях кафедри державно-правових дисциплін Донецького національного університету. Основні положення дисертаційного дослідження оприлюднювалися на Міжнародній науковій конференції “Актуальні проблеми правознавства очима молодих учених” (15-16 березня 2002 р., м. Хмельницький) та на IX регіональній науково-практичній конференції “Проблеми державотворення й захисту прав людини в Україні” (13-14 лютого 2003 р., м. Львів).
Одержані наукові результати була повно та в установлений термін викладені в семи наукових працях, у тому числі у підручнику, чотирьох статтях у наукових виданнях, визначених ВАК України як фахові для спеціальності “Правознавство” і у двох збірниках матеріалів наукових конференцій.
Структура роботи обумовлена метою й завданнями дослідження. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, які об’єднують шість підрозділів, висновків, списку використаних джерел із 289 найменувань, додатків на 3 сторінках. Загальний обсяг дослідження – 212 сторінок, із яких 179 – основний текст.

bibliography

ВИСНОВКИ

Науково-технічний прогрес надає у наше розпорядження все нові й нові блага. Однак, одночасно із створенням нових матеріалів, приладів і технологій об’єктивно виникають нові джерела пожежної небезпеки. Створення захисту від невідомих раніше загроз вимагає додаткових витрат. Користуючись старими методами стримування пожежної небезпеки людство може незабаром підійти до того рубежу, коли витрати на забезпечення пожежної безпеки й утрати від вражаючих факторів пожеж стануть однаковими. Тобто ми будемо вимушені примиритися з тією величезною шкодою, що завдають нам пожежі. Це примушує вчених і спеціалістів шукати нові, оптимальні шляхи до покращення пожежної ситуації у країні. Одним із засобів, що сприяє підвищенню ефективності протипожежної діяльності є удосконалення законодавства про забезпечення пожежної безпеки.
На наш погляд, висновки одержані на основі дослідження понятійного апарату нормативно-правових актів, форм і методів регулювання суспільних відносин у сфері забезпечення пожежної безпеки, порядку й умов притягнення до адміністративної відповідальності за порушення вимог протипожежного законодавства, історії становлення пожежної охорони в нашій країні, проблем адміністративно-правового регулювання діяльності Державної пожежної охорони України та компетенції органів державного пожежного нагляду можуть бути корисними, як для подальшого розвитку пожежноправової науки так і для нормотворчої та правозастосовчої практики.
Дані висновки стосуються, насамперед процесу формулювання визначень понять, що використовуються при правовому регулюванні суспільних відносин у сфері забезпечення пожежної безпеки. Давно відомо, що робити справу можна тільки, визначившись у поняттях. Дана вимога в повній мірі відноситься і до пожежної справи, тобто діяльності у сфері забезпечення пожежної безпеки, головні поняття якої закріплені у нормативно-правових актах протипожежного законодавства. Створення стрункого понятійного ряду з чітких і зрозумілих понять дасть можливість підвищити ефективність подальших наукових пошуків і тим самим полегшити удосконалення законодавства, що регулює суспільні відносини у сфері забезпечення пожежної безпеки.
Основні поняття, що використовуються у протипожежному законодавстві мають бути закріплені в основоположному законі і тільки у такому значенні застосовуватися в інших нормативно-правових актах.
Оновлення протипожежного законодавства слід проводити неухильно додержуючись вимог системності, розглядаючи при цьому систему забезпечення пожежної безпеки не інакше, як складову частину більш загальної системи забезпечення національної безпеки.
Законодавцям варто було б переглянути своє відношення до такого важливого нормативно-правового акта, яким є Кодекс України про адміністративні правопорушення, неузгодженість якого з іншими законами негативним чином позначається на загальному стані правопорядку у країні.
Аналіз історичного досвіду організації пожежної охорони населених пунктів показав, що труднощі в розбудові сучасної пожежної охорони багато в чому обумовлюються тими самими обставинами, які не враховувалися і в далекому минулому. Перш за все це є:
а) неузгодженість законодавства;
б) невиконання виконавчою владою законів і навіть власних постанов;
в) безвідповідальність державних посадовців внаслідок не передбачення їх, відповідальності за невиконання нормативно-правових актів або, у крайньому випадку, передбачення юридично невизначеної „персональної відповідальності”;
г) відмова від централізованого фінансування державою витрат на утримання державної пожежної охорони й перекладання всупереч Конституції України даного обов’язку на місцеві громади, підприємства, страхові організації та благодійників, що породжує нестатки, зниження боєготовності пожежних підрозділів, „вишукування” коштів керівниками державної пожежної охорони.
Удосконалення правового регулювання сучасної пожежної охорони варто почати з прийняття ряду взаємопов’язаних між собою законів, які б забезпечили правове регулювання відособлених груп суспільних відносин. За цими законами забезпечення пожежної безпеки визначається як діяльність, що забезпечує національну безпеку України. Рятування людей і майна від виниклих пожеж повинна здійснювати єдина державна пожежно-рятувальна служба, а пожежний нагляд – служба запобігання втратам від пожеж (СЗВП) у складі Державного комітету з нагляду за охороною праці.
Основними положеннями й результатами проведеного наукового дослідження вважаємо наступне:
1. Виникнення нових джерел пожежної небезпеки безпосередньо пов’язане зі створенням нових матеріалів, приладів і технологій. Захист від невідомих раніше загроз вимагає додаткових витрат. Користування старими методами стримування пожежної небезпеки наближає до рубежу, коли витрати на забезпечення пожежної безпеки й утрати від вражаючих факторів пожеж стануть однаковими. Не бажаючи миритися з величезною шкодою, яку завдають пожежі, суспільство змушене шукати шляхи до оптимізації системи забезпечення пожежної безпеки. Одним із засобів, що сприяє підвищенню ефективності протипожежної діяльності й покращенню пожежної ситуації у країні є удосконалення чинного законодавства про забезпечення пожежної безпеки.
2. Робота з підвищення якісного рівня правового регулювання суспільних відносин, що складаються у сфері забезпечення пожежної безпеки повинна провадитися з обов'язковим урахуванням допущених раніше недоліків. Аналіз історії становлення пожежної охорони в нашій країні показує, що труднощі в розбудові сучасної пожежної охорони багато в чому обумовлюються тими самими обставинами, які не враховувалися законодавцем у минулому.
3. Оновлення протипожежного законодавства слід розпочати з удосконалення термінів і понять, якими оперують суб'єкти правотворчості при створенні нормативних актів. В роботі запропоновані для використання нові й уточнені правові поняття “загоряння”, “пожежа”, „пожежна безпека”. Зроблена пропозиція закріпити ці та інші поняття, такі як: „забезпечення пожежної безпеки”, „система забезпечення пожежної безпеки”, „протипожежний режим”, „вимоги пожежної безпеки” в новому Законі України “Про забезпечення пожежної безпеки” і тільки у такому значенні застосовувати в новостворюваних нормативно-правових актах.
4. Видається за доцільне сконцентрувати усе законодавство про адміністративну відповідальність, у тому числі і про відповідальність за порушення правил та вимог пожежної безпеки у Кодексі України про адміністративні проступки. Розпорошення норм про адміністративну відповідальність у багатьох нормативно-правових актах призводить до дублювання положень Кодексу, неузгодженості між ним та іншими законами, що регулюють питання адміністративної відповідальності.
5. При оновленні протипожежного законодавства слід більше уваги звертати на додержання вимог системності. Необхідно законодавчо закріпити логічний зв’язок між системою забезпечення національної безпеки, системою захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру й системою забезпечення пожежної безпеки, розглядаючи систему забезпечення пожежної безпеки не інакше як складову частину більш загальних систем забезпечення безпеки. Для цього треба внести відповідні зміни у діючі закони України “Про правовий режим надзвичайного стану”, “Про захист населення й територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру”, “Про основи національної безпеки України” та прийняти нові закони “Про рятувальну справу”, “Про забезпечення пожежної безпеки”. За цими законами забезпечення пожежної безпеки визначається як різновид діяльності, що забезпечує національну безпеку України.
6. Законом “Про рятувальну справу” встановити, що рятування людей і майна від пожеж здійснює єдина пожежно-рятувальна служба, утворена на базі військ цивільної оборони, державних воєнізованої, відомчої та професійної пожежної охорони, а також підрозділів місцевої пожежної охорони. При комплектуванні підрозділів особовим складом слід використати осіб, призваних для проходження альтернативної служби, а також сумісників (добровольців). Дана служба повинна фінансуватися централізовано, з державного бюджету. Джерелом надходження додаткових коштів до державного бюджету може стати податок на нерухоме майно фізичних і юридичних осіб. Уведення такого податку забезпечить більш справедливий розподіл витрат на утримання підрозділів пожежно-рятувальної служби. Підрозділи, які охороняють окремі промислові об'єкти утримуються за рахунок їх власника.
7. Функції державного пожежного нагляду, облік пожеж і розслідування причин їх виникнення, нагляд за додержанням законодавства про охорону правці у підрозділах пожежно-рятувальної служби, а також перевірку їх боєготовності слід покласти на окрему службу запобігання втратам від пожеж (СЗВП). Для оптимального забезпечення діяльності така служба має перебувати у складі Державного комітету з нагляду за охороною праці, який необхідно реорганізувати у Державний комітет із забезпечення безпеки праці та життєдіяльності, підпорядкований безпосередньо Кабінету Міністрів України.