Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации

brief description

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Вознесенский, Константин Леонидович

ВВЕДЕНИЕ.
Глава 1. Понятие и значение государственной деятельности в сфере защиты конкуренции.
§1. Правовоерегулированиеантимонопольной деятельности в РоссийскойФедерации.
§2. Правовой статус государственных антимонопольных органов.
Глава 2. Правовые аспекты реализации федеральной антимонопольной службойполномочийпо контролю в засоблюдениемантимонопольного законодательства.
§1. Контрольные функции иполномочияфедеральной антимонопольной службы.
§2. Проведение федеральной антимонопольной службой проверок за соблюдениемантимонопольногозаконодательства как форма контрольной деятельности.
Глава 3. Проблемы привлечения к ответственности за нарушения.» антимонопольногозаконодательства.
§1. Общая характеристикаадминистративнойответственности за*, нарушения антимонопольного законодательства.
§2.Административнаяответственность за невыполнение законных требований федеральной антимонопольной службы.
§3. Административная ответственность за нарушениезапретов, установленных Федеральным законом «О защите конкуренции».160'

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. В условиях продолжающегося финансового кризиса для развития экономической- системы любой страны важное значение имеет определение необходимого соотношения чисто рыночных механизмов и государственного регулирования. В настоящее время уже очевидно, что хотя государство и не должно «подминать» под себя всю хозяйственную деятельность, полный его уход из этой сферы также влечет многочисленные негативные последствия.
Реализация направлений макроэкономической политики, которые определены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, в том числе касающихся формирования институциональной среды инновационного развития, снижения инфляции, создания условий для улучшения качества жизни населения и повышения национальной конкурентоспособности, во многом обеспечивается конкурентной политикой.
Как отмечается в Программе развития конкуренции в Российской Федерации1, конкурентная политика представляет собой комплекс последовательг ных мер, осуществляемых государством в целях обеспечения условий длясостязательностихозяйствующих субъектов, повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики, модернизации предприятий и создания условий для обеспечения экономически эффективным способом потребностейгражданв товарах и услугах. Как следствие политика в области конкуренции является ключевым фактором, определяющим конкурентоспособность предприятий и уровень жизни граждан, а также основным инструментом достижения целей социально-экономического развития страны.
1 Распоряжение Правительства РФ от 1,9.05.2009 N 691-р «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации» (вместе с "Планом мероприятий по реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 годы") // СЗ РФ. 2009. № 22. Ст. 2736.
В условиях отсутствия конкуренции зачастую происходит разрушение действия рыночных механизмов,влекущееусиление противоречия групповых и общественных интересов и ухудшение социально-экономического развития, что подтверждает тезис об объективной востребованности государственной ан
О ' тимонопольной политики в системе факторов экономического роста". В связи с этим И.В. Князева обоснованно указывает, что одним из важнейших компонентов политики конкуренции и обеспечения социально-экономической стабильности интересов участников деловых отношений является политика антимонопольного регулирования, которую проводит государство в лице соответствующих органов власти и управления, осуществляя государственный контроль соблюдения экономических законов и норм права, относящихся к системе антимонопольного законодательства3. •
Полномочиямипо контролю за соблюдением конкурентного законодательства в Российской Федерации в той или ной степени наделены многие органы государственной власти, прежде всего, на федеральном уровне. Однако наиболее важное значение в этой сфере имеет деятельность Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (далее -ФАС), являющейся уполномоченным федеральным органомисполнительнойвласти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за* соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательствомполномочийантимонопольного органа), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имею2
ЛокотаО.В. //Защита конкуренции на финансовых рынках Южного Федерального округа: проблемы и перспективы // Развитие конкуренции как фактор экономического роста и обеспечения социального благополучия: методология, теория, практика. Материалы международной научно-практической конференции 26-30 апреля 2005 / Под ред. Н.И. Лыгиной -Орел: Издательство Орел ГИЭТ, 2005.
3КнязеваИ.В. // Повышение благосостояния потребителей и сохранение конкуренции на рынке — стратегическая задача антимонопольной политики // Развитие конкуренции как фактор экономического роста и обеспечения социального благополучия: методология, теория, практика. Материалы международной научно-практической конференции 26-30 апреля 2005 / Под ред. Н.И. Лыгиной - Орел: Издательство Орел ГИЭТ, 2005. 4 щие стратегическое значение для. обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд. Осуществление указанных.функций требует от ФАС постоянного мониторинга деятельности хозяйствующих субъектов, а также органов государственной власти и местногосамоуправления. Таким образом, основной ее функция является контрольная.
Правовое регулирование контроля ФАС России не оставалось неизменным в течении времени существования как данного органа, так и его предшественников. Серьезные изменения в этой сфере были сделаны Федеральным законом от 17.07.2009 № 164-ФЗ, который не только существенно поменял систему организации государственного контроля за экономической концентрацией, но и впервые детальноурегулировалпорядок проведения федеральными антимонопольными органами контрольных проверок. Все это требует анализа контрольных полномочий ФАС и предопределяет актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретической концепции контроля Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации за соблюдением антимонопольного законодательства, подготовка научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства. Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:
- изучение основ правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации;
- анализ правового статуса государственных антимонопольных органов
- выявление контрольных функций и полномочий федеральной антимонопольной службы;
- рассмотрение правового регулирования проведения федеральной антимонопольной службой проверок за соблюдением антимонопольного законодательства;
- изучение проблем привлечения к ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере реализации ФАСРоссии полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.
Предметом исследования являютсядоктринальныеположения теории административного права в области контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, нормативные правовые акты иправоприменительная(в том числе судебная) практика в указанной сфере.
Степень научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов по ней, имеющих важное методологическое значение.
Понятие антимонопольной деятельности как объекта правового регулирования рассматривалось в работах многочисленных авторов. Среди них следует отметить таких как:БелашТ.В., Городов O.A., Даурова Т. Г.,ЗариповаТ.Ю., Захаркина Е.Ю., Казачкова З.М.,КайльА.Н., Кинев А.Ю., Локота О.В.,ЕременкоВ.И., Мартыненко Г.И., Спиридонова A.B.,СтепашинB.C., Хашукаев Р.Ф. и др.
Основным субъектом контроля за соблюдением антимонопольного законодательства является ФАС России. В связи с этим в работе использовались труды различных ученых, посвященных как изучению правового статуса антимонопольных органов, так и правового статуса вообще, в том числе:АлексееваС.С., Борисовой JI.H., Братановского С.Н.,ВолковойЛ.П., Ковалевой H.H., Козлова Ю.М.,ЛазареваБ.М., ' Лепешкина А.И.,МакаровойТ.Е., Матузог ва Н.И.,ПатюлинаВ.А., Порфирьева Д.Н., Тихомирова Ю.А.,ЯкимоваА.Ю. и др.
Большое внимание в работе уделено изучению правовых основ контрольной, в том числе проверочной деятельности. При этом привлекались работы таких специалистов как:АндрееваЮ.А., Андрийко О.Ф., Беляев В.П.,БурмистровA.C., Витрук Н.В., Воеводин Л.Д.,ДьяконовВ.В., Ерицян A.B., Калмыкова A.B.,КонинН.М., Кузнецов В.П., Махов В.Х.,ТарасовA.M., Филатова A.B., Чиркин В.Е.,ШаховИ.Б. и др.
В связи с изучением контрольных полномочий ФАС, потребовался анализ мерадминистративнойответственности, применяемых за нарушения' антимонопольного законодательства и соответственно, работ ряда специалистов в этой сфере:АникеенкоЮ.Б., Бахраха Д.Н., Беловой JI.B.,ЕфремовойО.Н., Липатова Э.Г., Овчаровой Е.В.,МаксимоваИ.В., Петрова М.П., Павлова С.А., Прокопенко Ю.,РеноваЭ.Н., Рогачевой О.С., Соколова А.Ю.,ТотьеваК.Ю., Чаянова С.Е. и др.
Вопросы деятельности федеральных антимонопольных органов становились объектом и некоторых диссертационных исследований, среди которых следует выделить, прежде всего, следующие работы:БагандовА.И. Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов государственного антимонопольного регулирования. Диссертация кандидата юридических наук. Москва, 2003;КазачковаЗ.М. Государственное антимонопольное регулирование в России иСША: сравнительное правовое исследование. Диссертация доктора юридических наук. Москва, 2002;БорисоваЛ.Н. Правовые основы организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг. Диссертация кандидата юридических наук. Саратов, 2006; Зарипова Т.Ю: Антимонопольное регулирование на рынке финансовых услуг:публичныйи гражданско-правовой аспекты. Автореф. дис. . канд.юрид. наук. Казань, 2007. Вместе с тем, в указанных работах рассматривается деятельность ФАС в целом, контрольнымполномочиямуделено не так много внимания. Рассмотрению вопроса осуществления антимонопольными органами контроля посвящена диссертацияКовальковойМ.В. Государственный антимонопольный контроль в российском и американском законодательстве: сравнительно-правовой аспект Диссертация кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону, 2006. Однако в ней основное внимание уделено антимонопольному контролю в США, к тому же данная диссертация подготовлена задолго до внесения последних существенных изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции», о которых говорилось выше.
Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.
Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть контрольныеполномочияФедеральной антимонопольной службы с точки зрения вариативности их регулирования; обосновать необходимость обеспечения баланса интересов контролирующих органов и подконтрольных субъектов;
Методы формальной логики: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие - позволили охарактеризовать существующие контрольные полномочий Федеральной антимонопольной службы с позиции их конкретного нормативного содержания. Кроме того, благодаря использованию данных методов научного познания в работе удалось провести исследование действующего законодательства, выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сделать предложения по их устранению.
Сравнительный метод использовался в работе при сопоставлении различных способов проведения проверок органами ФАС, а также при изучении зарубежного опыта привлечения к ответственностинарушителейантимонопольного законодательства.
Системно-структурный метод обеспечил изучение системы способов осуществления контроля органами ФАС, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними.
Применение указанных методов позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать, обобщения и выводы.
Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями наукиадминистративногоправа. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории права,конституционногоправа, гражданского права, иных отраслей российского права, а также обобщения и выводы философии и теории управления.
Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы,КонституцияРоссийской Федерации; федеральные законы, в частности Федеральный закон «О защите конкуренции»,КодексРоссийской Федерации об административныхправонарушениях; Положение о федеральной антимонопольной службе, иные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составилипостановленияКонституционного Суда РФ, судебные решенияВерховногоСуда Российской Федерации, решения иныхсудебныхорганов, официальные статистические данные.
Научная новизна обусловдена предметом и целью диссертационного исследования и определяется использованием новых идей и тенденций в сфере реализации ФАС России полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее совершенствование действующего законодательства в указанной сфере.
В результате проведенного, исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. На основе анализа существующих в доктрине позиций относительно статуса коллективных субъектов права в целом и органов государственной власти, в частности, в работе выделены следующие блоки административно-правового статуса антимонопольных органов:
• системно-иерархический, определяющий его место в системе органов государственной власти;
• целевой - цель его создания и деятельности, задачи и функции;
•компетенционный, характеризующийся определенным набором властных полномочий;
•внешнеорганизационный, определяющий порядок образования и упразднения органа и его .внешнее подчинение;
• • внутриорганизационный, выражающий структуру органа государственной власти, а также внутреннее руководство его деятельностью.
Обосновано, что ответственность не может являться элементом административно-правового статуса органа государственной власти в силу нецелесообразности и невозможности привлечения государственного органа (в отличие от егодолжностныхлиц) к административной ответственности.
2. С позиции высказанной в специальной литературе идеи существования самостоятельной ветви государственной власти — контрольной власти, в работе делается вывод, что в ее структуру должны включаться не только высшие органы государственной власти, но и ведомственные органы, осуществляющие государственный контроль инадзорза соблюдением действующего законодательства. В подобной интерпретации антимонопольные органы также могут быть отнесены к контрольной ветви власти.
3. Функция государственного контроля так или иначе связана с проведением оперативно-розыскных мероприятий. Контрольные функции ФАС обладают значительной спецификой и оперативно-розыскная деятельность по вопросам подведомственным данному органу государственной власти должна, по нашему мнению, осуществляться его специальным структурным подразделением.
На сегодняшний день в число органов, руководство которыми осуществляетПрезидентРоссийской Федерации, входят, преимущественно, силовые органы: Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Государственнаяфельдъегерскаяслужба Российской Федерации (федеральная служба) и т.п. В свете формирования контрольной ветви власти, а также в связи с высказанным выше предложением онаделенииконтрольных органов силовыми полномочиями, нам представляется целесообразнымзакрепитьпрямое подчинение Федеральной антимонопольной службыПрезидентуРоссийской Федерации.
4. Анализируя сущность контроля инадзоракак вида управленческой деятельности автор приходит к выводу, что контроль — это деятельность специальноуполномоченныхорганов государственно-властного характера, направленная на установление соответствия деятельности контролируемого субъекта нормам действующего законодательства в целях достижения государственно значимого результата с применением мер государственно-правового характера, в том числе отменунезаконнопринятого решения. Надзор же автором определяется как деятельность государственных органов, направленная на проверку соответствия действийподнадзорныхсубъектов установленным правилам.
5. В работе обоснован вывод о том, что частичное нераспространение на проверочные мероприятия, осуществляемые ФАС России норм Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", имеющее место в действующем законодательстве, является неправильным. Безусловно, проверочные мероприятия в отдельных сферах деятельности (направление запросов о предоставлении информации, необходимой при производстве поделамо нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации; проведение контроля за экономической концентрацией, анализ рынка, при определении состояния конкуренции) обладают своей спецификой, что предопределяет возможность установления особенностей их правового регулирования. Однако, представляется, что применительно к проверкам антимонопольного законодательства, установив особенности таких проверок специальным федеральным законом (в данном случае Федеральным законом «О защите конкуренции») более правильным было бы сохранить применительно к ним и действие норм Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в тех случаях, когда они не противоречат специальным нормам.
6. В диссертации предложено определение проверки за соблюдением требований антимонопольного законодательства, под которой можно понимать совокупность проводимых Федеральной антимонопольной службой в отношении федеральных органов исполнительной власти,исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительных органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям антимонопольного законодательства.
7. Доказано, что действующий порядокуведомленияподконтрольных субъектов о проведении внеплановых проверок в значительной степени ущемляет их права. Дело в том, что под «любым доступным способом» может пониматься и телефонограмма и сообщение по факсу или по электронной почте, которые не всегда могут быть полученынадлежащимлицом и соответствующим образом оценены. Проблема усугубляется тем, что в рассматриваемой норме речь идет обуведомлении«проверяемого лица» (которым может быть и юридическое лицо), а не его уполномоченных представителей. В результате информация о проверке может быть передана какому-либо рядовому работнику организации (секретарю, работнику канцелярии и т.п.), который может просто не проинформировать о факте ее проведения руководство, что ставит под сомнение легитимность проверки, да и вообще затрудняет ее проведение. Однако, при всем при том, Федеральный закон «О защите конкуренции» в отличие от Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не содержит перечня грубых нарушений порядка проведения проверок (к которым относится иненадлежащееуведомление), что делает весьма проблемнымоспариваниеее итогов.
Представляется, чтозаконодательдолжен был, по крайней мере, предусмотретьобязательностьуведомления для юридических лиц не абстрактного «проверяемого лица», а его уполномоченных представителей и закрепить последствияненадлежащегоуведомления.
8. В диссертации доказано, что систематическоетолкованиест. 19.8 Ко-АП РФ в ее нынешней редакции свидетельствует о намерениизаконодателяустановить административную ответственность за представление в ФАС России только неполных сведений (информации), предусмотренных законодательством о рекламе. В то же время в существующем виде правильное применение ст. 19.7 и 19.8КоАПРФ является достаточно затруднительным и сильно зависит от мненияправоприменителя. В связи с этим предложено внести изменения в ст. 19.7, дополнив ее ч. 2, устанавливающей ответственность именно за представление неполной информации федеральным антимонопольным .органам. Размерысанкцийза совершение данного деяния могли бы быть несколько больше, чем за предусмотренные ст. 19.7 в ее нынешней редакции, однако значительно меньшие, чем предусмотрены ст. 19.8 КоАП РФ.
9. В работе установлено, что положения ст. 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ значительно сужают сферу действиязапретана злоупотребление доминирующим положением по сравнению с нормами конкурентного законодательства. Так, далеко не каждый случайзлоупотреблениядоминирующим положением на товарном рынке, исходя из действующей редакции КоАП РФ, будетпризнаватьсяадминистративным правонарушением. Так, ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции» гласит: «запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц», после чего в ней приводятся примеры таких действий (бездействия). А вотстатьи14.31 и 14.31.1 КоАП РФ, как уже отмечалось выше, устанавливаютадминистративнуюответственность лишь за совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом действий, признаваемыхзлоупотреблениемдоминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации. Таким образом, целый пластдеяний, запрещенных ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции», носовершаемыхв форме бездействия остался административноненаказуемым. Между тем, вполне очевидно, что никакойзапретне будет в полной мере действенным, если он не подкреплен определенными мерами юридической ответственности.
В связи с вышеизложенным предложено внести изменения в ст. 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ, указав в них, что административной ответственности подлежатдеяния, признаваемые злоупотреблением доминирующим положением и недопустимые в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации,совершаемыекак в форме действий, так и бездействия на товарном и финансовом рынке.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в работе выводы и положения имеют общетеоретическое значение для науки информационного права.
Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию административного права в части, касающейся реализации органами ФАС контрольных полномочий за соблюдением антимонопольного законодательства. Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, проведения лекций и семинарских занятий по дисциплинам «Административноеправо» и спецкурса ««Конкурентное право».
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ реализации ФАС России полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, так и на совершенствование существующейправоприменительнойпрактики.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в восьми научных публикациях, которые докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина.
Отдельные положения диссертационной работы были представлены на: VII Международной научно-практической конференции «Традиционное, современное и переходное в российском обществе» (Пенза, 2009); Третей Международной ежегодной научно-практической конференции преподавателей «Актуальные проблемы экономики и управления в современном обществе» (Пермь, 2009); VIII Всероссийской научно-практической конференции «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2009); VII Международной научно-практической конференции «Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире» (Тамбов, 2010); VII Международной научно-практической конференции «Развитие молодежной юридической науки в современном мире» (Тамбов, 2010)
Результаты диссертационного исследования также нашли свое применение в ходе проведения лекционных и семинарских занятий по курсу «Административное право», а также по спецкурсам «Конкурентное право» и «Правовое регулирование в малом бизнесе» вГОУВПО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина».
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, состоящих из семи параграфов, заключения и списка использованной литературы.