Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти в современных условиях

brief description

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Чистов, Александр Анатольевич

ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
1 СУЩНОСТИКОРРУПЦИИКАК УГРОЗЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ.
1.1 Место и рольпротиводействиякоррупции в системе обеспечения социально-политической безопасности России.
1.2Коррупцияв деятельности федеральных органовисполнительнойвласти.
1.3Административно-правовоерегулирование противодействия коррупции в системеМВДРоссии
Выводы.
ГЛАВА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА
2 ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ.
2.1 Правовые аспекты эволюции деятельности институтов государственнойвластив борьбе с коррупцией в нашей стране.
2.2 Зарубежный опыт противодействия коррупции ворганахгосударственной власти и полиции.
2.3 Современное состояние российского законодательства, направленного напресечениекоррупции в государственных органах.
Выводы.
ГЛАВА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО
3 ПРАВОВЫХ МЕХАНИЗМОВ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ ВФЕДЕРАЛЬНЫХОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.
3.1 Правовые проблемы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти.
3.2 Совершенствование правовых механизмов противодействия коррупции в системе МВД России
Выводы.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти в современных условиях"

Актуальность темы диссертационного исследования.
Необходимостьпротиводействиякоррупции в нашей стране уже давно признана всеми структурами государственной власти. Одной из важнейших причин их внимания к проблемекоррупцииявляется то, что она существенно снижает эффективность государственного управления, приносит большие потери бюджетам всех уровней, снижает темпы экономического развития нашей страны и возможности роста благосостояния большинства российскихграждан, содействует росту уровня преступности.
В Российской Федерации негативные последствия и тенденции к росту коррупции проявляются наиболее отчетливо и имеют тяжелые социально-экономические последствия. Следовательно, формирование правового механизма противодействия коррупции - острая социальная необходимость, обусловленная объективными и субъективными факторами общественного развития страны. В этой связи, в настоящее время возникает объективная необходимость выделения принципиально нового объектакоррупционногориска в системе национальной безопасности Российской Федерации -государственного управления. Отличительной особенностью такого объекта является высокая степень его подверженности как внутренним, так и внешним угрозам национальной безопасности.
Главной особенностью современного этапа противодействия, коррупции в России является, переход от отдельных мер реагирования на частные проявления коррупции к применению системного подхода в сфере противодействия этому опасному социально-экономическому явлению. В настоящее время в Российской- Федерации приняты в сфере противодействия коррупции Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «Опротиводействиикоррупции», Национальный план противодействия коррупции и ряд важнейшихуказовПрезидента Российской Федерации.
Принятие основополагающих документов свидетельствует, что в Российской Федерации, в основном, сформирована правовая и организационная основы противодействия коррупции. В то же время, эффективность принимаемых мер остается недостаточной.Коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, прежде всего, со стороны федеральных органовисполнительнойвласти, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене иправомернорассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.
Указанные аспекты определяют и особую актуальность темы. С учетом изложенного, возникла теоретическая и практическая потребность переосмысления накопленного опыта и анализазаконодательногорегулирования, а также практики реализации федеральными органами исполнительной власти, в том числе органами внутренних дел, мер, направленных напротиводействиекоррупции на современном этапе развития Российского государства и права.
Степень научной разработанности темы. Диссертационное исследование носит комплексный характер. Специфика работы состоит в том, что анализу подверглись теоретические, исторические и практические аспекты противодействия коррупции в органах государственной власти.
Отдельные важные аспекты механизма противодействия коррупции в нашей стране посвящены труды Н.Г.Александрова, С.С.Алексеева,
Л.И.Антоновой, В.С.Афанасьева, Г.А.Гаджиева, Д.А.Керимова,
А.И.Королева, В.П.Сальникова, С.В.Степашина и др.
Методологически значимыми для настоящего диссертационного исследования явились работы ученых-правоведов в областиадминистративногоправа И.Н.Барцица, В.Г.Вишнякова, А.А.Муравьева, С.Е.Нарышкина, А.Ф.Ноздрачева, В.А.Прокошина, Ю.Н.Старилова, Ю.А.Тихомирова, Т.Я.Хабриевой и др.
В интересах исследования правового механизма борьбы органов внутренних дел скоррупциейбыли изучены работы А.А.Аслаханова, Б.В.Волженкина, Б.В.Здравомыслова, А.М.Иванова, А.И.Кирпичникова, К.С.Соловьева, В.Е.Эминова, П.С.Яни и др.
В ходе исследования автор обращался так же к диссертационным исследованиям П.В.Десятых, В.В.Кремкова, И.Е. Кузнецова, А.В. Куракина, J1.B. Петелина, Р.М.Психомахова, Н.В.Селихова и др.
Анализ научных трудов и исследований по теме диссертации показал, что имеющихся научных работ, посвященных комплексному изучению особенностей административно-правового регулирования противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, в настоящее время недостаточно для раскрытия новых подходов, сложившихся в юридической доктрине изаконопроектнойпрактике по созданию эффективного механизма противодействия коррупции.
Постановка и концептуальное решение выбранной темы исследования открывает новые и весьма перспективные направления правовых исследований, отвечает назревшим потребностям общества и правовой науки. Эти соображения, в первую очередь, определили объект, предмет, цель и задачи исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации мер попротиводействиюкоррупции в федеральных органах исполнительной власти.
Предметом исследования являетсязаконодательныеи иные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность по противодействию коррупции в федеральных органах исполнительной власти.
Цель диссертационной работы заключается в осуществлении комплексного теоретико-правового и сравнительно-правового исследования сущности, содержания и особенностей борьбы с коррупцией в федеральных органах исполнительной власти и выработка новых рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование правовых механизмов противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти на современном этапе развития российской государственности.
Для достижения указанной цели в работе решались следующие задачи:
- исследовать место и роль административно-правовых средств в механизме противодействия коррупции в органах государственной власти;
- раскрыть формы, признаки и специфику явления коррупции в. системе федеральных органов исполнительной власти, в том числе ее особенностей в системеМВДРоссии;
- исследовать исторический опыт формирования правовых механизмов противодействия коррупции в органах государственной власти, а так же опыт ведущих зарубежных стран в этой сфере;
- исследовать роль и сущность правового механизма противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, раскрыть современные правовые проблемы противодействия коррупции;
- раскрыть правовой механизм борьбы с коррупцией органов внутренних дел, его основные противоречия и направления их разрешения;
- обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти.
Методологическую основу диссертационной работы образуют общенаучные методы познания: предметно-логический и структурно-функциональный анализ; формально-правовой анализ связанных с предметом исследования диссертациизаконодательныхи иных нормативных правовых актов, в том числе, международных; системно-правовой анализ, позволяющий видеть исследуемое правовое поле в его единстве и целостности, взаимосвязи специального и общего законодательства, выявлять его противоречия, предметно ставить проблемы и формулировать актуальные задачи по его развитию.
Методика исследования включает сбор эмпирического материала, его научное обобщение, выдвижение рабочих гипотез и их проверку, синтез полученных данных и построение на этой основе теоретических выводов и практических рекомендаций.
Нормативно-правовую основу и источниковую базу исследования составили:КонституцияРоссийской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы,указыПрезидента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы МВД России, иные ведомственные документы, относящиеся к предмету исследования, а также законодательные акты, ранее действовавшие в нашем государстве.
В диссертации использованы результаты социологических исследований проблемы борьбы с коррупцией, проведенных различными научными и общественными организациями, в частности, Институтом социологииРАН, Gallup International (национальным отделением Transparency International), Аналитическим Центром Ю. Левады.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней на основе комплексного анализа исторического опыта и тенденций в формировании административно-правовых мер по противодействию коррупции в органах государственной власти в Российской Федерации и в зарубежных странах разработаны научно обоснованные подходы к совершенствованию правовых и организационных основ противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, в том числе, в деятельности органов внутренних дел.
Решение поставленной в работе цели, а также связанных с ней задач, позволило получить следующие, имеющие характер новизны результаты:
- рассмотрен феномен коррупции в деятельности федеральных органов исполнительной власти и в системе государственной службы как социально-правовая проблема. Настоящее исследование формирует новые выводы об административно-правовом регулировании противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, в том числе в МВД России;
- раскрыта система политико-правовых отношений, юридических норм, идей, взглядов, реализующихся в направлениях, формах и способах деятельности ее субъектов,предупреждениеи устранение коррупции как объекта этой борьбы;
- исследована эффективность действующего правового механизма противодействия коррупции и выработаны пути его совершенствования; определены закономерности (тенденции) возникновения, формирования и развития механизмов противодействия коррупции в органах государственной власти, а также обоснованы важнейшие направления и способы совершенствования его административно-правового регулирования. Выявлены основные противоречия указанного механизма, ранее не исследованные в их систематизированном виде;
- получены теоретические обобщения по формам и методам противодействия коррупции в зарубежных странах и на их основе даны рекомендации по использованию зарубежного опыта в деятельности, направленной на противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти; обоснованы направления совершенствования организационно-правового обеспечения противодействия коррупции в федеральных органов исполнительной власти, заключающиеся в создании единых принципов, форм и методов этой деятельности, а также формировании соответствующих организационных структур (Федеральной службы по противодействию коррупции, служб собственной безопасности в ряде федеральных органов исполнительной власти и т.д.);
- сделаны новые теоретические обобщения, обоснованы выводы и предложения по совершенствованию административно-правового регулирования противодействия коррупции в органах внутренних дел.
Проведенное диссертационное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
1. На основании проведенных исследований показано, что сущность механизма противодействия коррупции составляет установленная законом система правовых норм иправоотношений, характеризующих направления, формы, способы, средства и организационно-правовой инструментарий деятельности органов государственной власти, в том числеправоохранительныхорганов по осуществлению этой борьбы. Содержательной основой этого механизма является совокупность субъектов и организационно-правовых элементов, реализующих борьбу с коррупцией.
На основании теоретических обобщений обоснован вывод о том, что противодействие коррупции в правовом аспекте представляет собой актуальную задачу для всех отраслей права, так как само явление коррупции порождает комплексныеправоотношения. Однако наибольшие коррупционные риски на сегодняшний день присутствуют вадминистративныхправоотношениях. Поскольку ситуацию с коррупцией в Российской Федерации можно считать чрезвычайной,антикоррупционнойполитике должен быть придан статус государственной функции, реализация которой должна осуществляться с использование всего имеющегося административно-правового и организационного арсенала средств и методов.
2. В диссертации показано, что к основным условиям проявления коррупции в федеральных органах исполнительной власти относятся: широтасвободыадминистративного усмотрения в действияхдолжностныхлиц, позволяющая создавать административные барьеры; несовершенство нормативных актов, не содержащих достаточных оснований для принятия решенийдолжностнымилицами; недостаток административных процедур, в том числе процедуробжалованиядействий должностных лиц; нормативныеколлизии, позволяющие завышать требования к лицам, предъявляемые для реализации их прав; дублированиеполномочийправоохранительных органов, нечеткое определение объема их компетенции; отсутствие детальных норм, устанавливающих ответственность должностных лиц за нарушения законодательства и др.
При этомкоррупционныедействия государственных служащих федеральных органах исполнительной власти имеют комбинированную юридическую и морально-этическую природу, вызываются какимущественными, так и неимущественными мотивами, а также связаны с личными, групповыми и организационными интересами.
3. На основании ретроспективного анализа нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы борьбы с коррупцией показано, что в Российской Империи впервые системно эта борьба была предпринята в период правления Петра I. Социально-экономические преобразования, имевшие место в XIX веке, привели к усилению коррумпированности государственного аппарата, хотя правые средствапресечениякоррупции в системе государственной власти развивались достаточно активно.
Анализ правовых механизмов противодействия коррупции в советский период развития нашего государства показал, что на государственном уровне на протяжении многих лет официально непризнавалосьявление коррупции. Термин «коррупция» в официальных документах не использовался. Формы появления коррупции, которые существовали всоветскомгосударственном аппарате, всячески скрывались. Однако различные виды коррупционного поведения были присущи практически всем союзным, республиканским, краевым и областным государственным и партийным органам.
Кроме того, исследования показали, что современное состояние коррупции в Российской Федерации в определенной степени обусловлено правовымипробеламив советский период развития государства.
4. Исследование административно-правовых механизмов борьбы с коррупцией за рубежом показало, что в государственных органах, как сферах с повышеннымкоррупционнымриском используются следующие механизмы противодействия этому явлению: максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных служащих сгражданамии организациями; детальная регламентация процедур взаимодействия с субъектами регулирования; деление административных процедур на стадии, с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля; выведение подразделений внутренней безопасности государственных органов из подчинения руководству органа; применение регулярной ротации должностных лиц; использование косвенных признаковвиновностив качестве основания для наложения административныхвзысканийи др.
Указанные административно-правовые механизмы целесообразно использовать в интересах противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти в нашей стране.
5. В целях совершенствования правового механизма противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти предлагается: закрепление специальным нормативным актом общих (однотипных) для всех видов государственной службы ограничений изапретов, предъявляемых к лицам, замещающим должности на государственной службе; • создание Федеральной службы по противодействию коррупции. По мнению автора, данная Служба должна иметь территориальные структуры, в том числе и аппаратахполномочныхпредставителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местногосамоуправления. Независимость этого органа обеспечивается подчинением непосредственноПрезидентуРоссийской Федерации; формирование в структурах федеральных органов исполнительной власти с высокой степенью коррупционного риска подразделений собственной безопасности, а такжевозложениеответственности за реализацию мер по противодействию коррупции на одного из руководителей федерального органа исполнительной власти.
В интересах реализации данных предложений автором разработаны предложения о внесении изменений в Федеральный закон «О противодействие коррупции» и проект Положения «О Федеральной службе по противодействию коррупции».
6. Обоснована специфика мер по противодействию коррупции в деятельности органов внутренних дел, обусловленная ихправоохранительнойфункцией. Исходя из этого, в диссертационном исследовании обоснованы правовые средства противодействия коррупции в органах внутренних дел. В качестве главного условия эффективной реализации анитикоррупционного механизма в системе МВД России в диссертации обоснована необходимость уточнения статуса, расширения задач и функций Службы собственной безопасности. С этой целью автором обоснованы предложения о внесении изменений и дополнений в Закон «Омилиции» в части определения статуса и функций подразделений собственной безопасности и в Положение о Службе собственной безопасности МВД России в части расширения задач Службы и деятельности ее подразделений.
Теоретическая значимость исследования определяется актуальностью, научной новизной, обоснованными выводами и предложениями. В теоретическом плане основные положения работы позволяют систематизировать имеющиеся взгляды на проблему противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти. Материалы исследования дополняют и развивают отдельные разделы административного права.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что сформулированные в ней выводы и предложения могут найти применение вправотворческойи правоприменительной деятельности различных федеральных органов исполнительной власти, в научных разработках по проблемам административно-правового регулирования противодействия коррупции.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе высших учебных заведений МВД России, преподавании курсов «Административноеправо», а также специального учебного курса «Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в деятельности органов внутренних дел» и др.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, рассмотрена и рекомендована к защите кафедрой национальной безопасностиФГУВПО «Российская академия государственной службы приПрезидентеРоссийской Федерации». Основные положения и выводы диссертации докладывались на Научно-практической конференции «Борьба с коррупцией в МВД России» (Москва, 2007), на семинарах и «круглых столах». Материалы диссертации также отражены в публикациях автора.

bibliography

Заключение диссертациипо теме "Административное право, финансовое право, информационное право", Чистов, Александр Анатольевич

Выводы по третьей главе.
1. На основании проведенных в настоящей главе исследований показано, что вместе с позитивными результатами, достигнутыми в ходе
1 См.: Российская газета. 2006.13 января. реализации системы государственных мер борьбы скоррупцией, имеют место следующие нерешенные проблемы.
Во-первых, наличие правовыхпробелови значительного количества отсылочных норм взаконодательныхактах позволяет государственным органам принимать ведомственные акты, предоставляющиенеобоснованноширокие полномочия отдельным должностным лицам. Требуется дальнейшая унификация нормативных правовых актов, регулирующих сферу борьбы с коррупцией, с международными договорами исоглашениями.
Во-вторых, необходимо дальнейшее упрощениеадминистративныхпроцедур. Для снижения коррупции они должны быть простыми, ясными и общеизвестными. Требования, предъявляемые к информации и документации, необходимо свести к минимуму. Совершенствование административных процедур должно приводить к ограничению личных контактовдолжностныхлиц и клиентов, а также сокращению установленных форм отчетности исанкций.
В-третьих, имеет место недостаточная эффективность в управлении человеческими ресурсами. Анализсудебнойпрактики административных коррупционных правонарушений показывает, что основная массавиновныхпредставлена государственными служащими низовых звеньев. Уровень их заработной платы и социальная незащищенность создают экономические предпосылкикоррупции.
Это предполагает введение комплекса мер, позволяющих установить высокие профессиональные требования к работающим в государственном секторе, а также внедрение системы оплаты труда и продвижения по службе, основанной на объективной и непредвзятой оценке деловых качеств и профессионализма государственного служащего.
В-четвертых, отсутствует мониторинг причин возникновения коррупции в государственных органах. Необходимость отслеживания факторов и механизмов коррупции, оценка ее уровня и структуры, анализ эффективностиантикоррупционныхмероприятий требуют его введения.
Такая оценка послужит основой для внедряемых систем внутреннего контроля в федеральных органахисполнительнойвласти.
В-пятых, практика последних лет показывает отсутствие необходимого уровня активности и информированности гражданского общества в вопросахантикоррупционнойполитики государства. В этой связи требуется создание механизмов участия институтов гражданского общества в вопросахпротиводействиякоррупции. Не менее важно введение общедоступных и эффективных процедур информирования общественности о ходе борьбы с коррупцией.
В-шестых, недостаточен уровень международного сотрудничества в области борьбы с коррупцией. В этой связи необходимы расширение форм международного сотрудничестваправоохранительныхорганов и активизация работы по присоединению Российской Федерации к основополагающим международнымконвенциямв сфере борьбы с коррупцией и противодействиялегализацииденежных средств, полученных противозаконным путем.
2. В области наукиадминистративногоправа актуальными задачами попротиводействиюкоррупции следует выделить следующие основные задачи: разработка системы общих (однотипных) для всех видов службы ограничений изапретов, предъявляемых к публичным должностным лицам; создание специализированного органа по борьбе с коррупцией, четкое определение его компетенции и места в системе органов государственной власти; дифференциация ответственности и усиление мер административного воздействия на физических и юридических лиц, причастных ксовершениюкоррупционных правонарушений.
3. Инвентаризация существующих механизмов противодействия коррупции позволила дать классификацию антикоррупционных инструментов, рекомендуемых к применению для противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти: а)запретнамеренного замещения ключевых должностей в ведомстве при смене руководства всех уровней; б) создание понятной для служащих системы оценки их деятельности и оплаты труда; в)опубликованиефедеральными органами исполнительной власти всех материалов, связанных скоррупционнымидействиями, если они не затрагивают вопросы обеспечения национальной безопасности. Кроме того, следует предусмотреть систему дублирования мониторинга за возможными коррупционными действиями, осуществляемого государственными и общественными организациями. Эти организации должны исследовать возможныекоррупционныеситуации, а в случае обнаружения информировать соответствующиеправоохранительныеорганы; г) повышение требований к государственным служащим, их профессионализму и высокой ответственности; д) для государственных гражданских служащих в федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации должна быть создана система нематериальной мотивации, при реализации которой обеспечивалось применение поощрений (вручениепочетных грамот, объявление благодарности) за безупречноеисполнениесвоих полномочий, честность и неподкупность, в том числе при решении вопросов представления к государственным наградам, почетным званиям, специальным званиям, классным чинам и иным знакам отличия.
В связи с мимикрией коррупции к используемым средствам ее преодоления в федеральных органах исполнительной власти целесообразно предусмотреть положения, регламентирующие введение процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 2 года. При этом пересмотр комплекса антикоррупционных мер должен основываться на результатах мониторинга реализации антикоррупционных мероприятий.
4. В главе обоснованы направления совершенствования деятельности службы собственной безопасностиМВДРоссии, в том числе новые задачи этой службы, в связи с усилением борьбы с коррупцией. В качестве главного условия эффективной реализации анитикоррупционного механизма в системе МВД России в диссертации обоснована необходимость уточнения статуса, расширения задач и функций Службы подразделений собственной безопасности. С этой целью автором обоснованы предложения о внесении изменений и дополнений в Закон «Омилиции» и Положение о МВД России.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В настоящем диссертационном исследовании реализована попытка решения важной научной задачи, состоящей в выработке и обосновании теоретическими и прикладными методами новых практических рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование правовых механизмов противодействия коррупции на современном этапе развития российской государственности и в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
На основании проведенных исследований можно сделать следующие основные выводы и рекомендации.
1. В диссертации показано, что в Российской Федерации негативные особенности и тенденции к росту коррупции проявляются наиболее отчетливо и имеюттяжкиесоциально-экономические последствия. Следовательно, формированиезаконодательнойбазы противодействия коррупции - острая социальная необходимость, обусловленная объективными и субъективными факторами общественного развития Российской Федерации.
При этом многоаспектность коррупции как социально-правового явления показывают, чтопротиводействиекоррупции не может быть сведено к реализации норм какой-либо одной отрасли права. Если ранее приоритет в решении вопросов противодействия коррупции отдавался уголовному праву, то в настоящее время необходимо активно использовать возможности иных отраслей права.
2. На основании проведенных исследований установлено, что на сегодняшний денькоррупция- это четко регламентированная, структурированная и развитая система, проникающая во все сферы общественной жизни и приобретающая все более отчетливые признаки мощного антигосударственного института. При этом возросшие масштабыкоррупционныхпроявлений свидетельствуют о том, что в настоящее время следует говорить не о чрезвычайной ситуации социально-политического характера (возникшей вследствие массового проявления коррупции), а масштабной кризисной ситуации, вызванной коррупцией во всех эшелонах власти Российской Федерации.
3. Показано, что наибольшее влияние на развитиекоррупциогенногопотенциала в федеральных органах исполнительной власти оказывают следующие условия: наличиеколлизийправовых норм; широта дискреционныхполномочий; широкие возможности ведомственного нормотворчества; множественность вариантовдиспозицийправовых норм; излишне усложненный характер урегулирования ряда административных процедур, либо, напротив, - отсутствиерегламентацииотдельных административных процедур.
4. Автором обосновывается вывод о необходимости выделения принципиально нового объектакоррупционногориска в системе социально-политической безопасности Российской Федерации - государственного управления. Отличительной особенностью такого объекта является высокая степень его подверженности как внутренним, так и внешним угрозам национальной безопасности.
Коррумпированноеповедение должностных лиц дискредитирует власть, а сам государственный аппарат теряет надежность и управляемость. Именно этим обусловлена необходимость отведения концептуально нового,особенногоместа коррупции в системе угроз национальной безопасности, а также выработки своевременных и эффективных мер противодействиякоррупционнымугрозам. Причем меры эти должны быть адекватны темпам разрастания коррупционных процессов и направлены, прежде всего, на предотвращение окончательного формирования коррупции в роли полноценного общественного института.
5. По нашему мнению, методы и инструменты антикоррупционной политики государства должны быть направлены не только на предотвращение и искоренение существующих коррупционных процессов, но и на выявление и предотвращение потенциальных или вновь создаваемых форм и методов коррупционных проявлений. На современном этапе развития российского государства необходимо создание принципиально новых, мобильных и эффективных в своей деятельности институтов борьбы с коррупцией, чья деятельность была бы основана на соблюдении принципов систематизированной антикоррупционной политики государства. Здесь важное место отводитсяправоохранительныморганам, прежде всего, МВД России.
6. Исследования, проведенные в диссертации показали, что система коррупционных связей характерна и для МВД России. Основными причинами коррупции в органах внутренних дел являются: низкий уровень денежного содержания; отсутствие должного контроля со стороны органов,надзирающихза деятельностью милиции и органов собственной безопасности; отсутствие должного уровня правового сознания у значительной частиграждан; низкий уровень материально-технического обеспечения органов внутренних дел; влияниепреступнойсреды и др.
При этом основными проблемами в борьбе с коррупцией в МВД России являются отсутствие: во-первых, высокопрофессиональных специалистов, понимающих природу коррупции; во-вторых, системного понимания сложного социального явления коррупции; в-третьих, необходимой консолидации усилий правоохранительных органов и всего общества.
7. Теоретические обобщения и анализ государственной политики и деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции в обществе показал, что при осуществлении борьбы с коррупцией необходимо учитывать следующее: нет, и не может быть «абсолютной победы» над коррупцией; не существует стран, обреченных на масштабнуюкоррупцию; коррупцию нельзя ограничить толькозаконодательнымиметодами, т.к. она охватывает значительные властные уровни; борьба с коррупцией достигнет успеха, если она будет вестись постоянно, с привлечением всех органов, осуществляющих обеспечение национальной безопасности государства; необходимо учитывать, что потери от коррупции гораздо больше, чем разумные затраты на реализацию антикоррупционной программы.
Основными задачами в области борьбы с коррупцией, по нашему мнению, являются: во-первых, выявление, устранение ипредупреждениепричин и условий, их порождающих; во-вторых, усиление роли государства как гаранта безопасности личности и общества; в-третьих, создание необходимой для этого правовой базы и механизма ее применения; укрепление системы правоохранительных органов, прежде всего, структур службы собственной безопасности; в-четвертых, привлечение государственных органов в пределах их компетенции к деятельности попредупреждениюи борьбы с коррупцией; в-пятых, расширение взаимовыгодного международного сотрудничества вправоохранительнойсфере.
8. Основная нагрузка по противодействию коррупции в МВД России возлагается на Службу собственной безопасности. Показано, что роль Службы собственной безопасности высока и ее функции были востребованы во все времена. Специальная служба по борьбе за «чистоту рядов» — Особаяинспекцияорганов внутренних дел в структуре милиции была создана в 1924 году. Однако в 70-х годах прошлого столетия роль и значение этой службы быль изменены, что привело к росту коррупции в МВД России в 90-х годах.
9. Ретроспективный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы борьбы с коррупцией, показал, что проблема борьбы с коррупцией была в нашей стране всегда. Впервые системно эта борьба в Российской Империи была предпринята в период правления Петра
I, который провел кардинальнуюадминистративнуюреформу, ввел службу за жалованье. При Петре I был принят ряд нормативных правовых актов, содержащих правовые средствапресечениякоррупции. Но, несмотря на предпринимаемые меры, уровень коррупции в России принципиально снижен так и не был.
10. Социально-экономические преобразования, имевшие место в XIX в., привели к усилению коррумпированности государственного аппарата. В
XIX в. правовые средства пресечения коррупции в системе государственной власти развивались достаточно активно. Тем не менее, говорить о том, что был сформирован эффективный правовой механизм противодействия коррупции нельзя. Уровень коррупции в Российской Империи неуклонно рос. При этом в Российской империи существовали правовые средства пресечения коррупции, которые не используются в современном законодательстве, но эффективно реализуются в законодательстве ряда зарубежных государств.
11. Правовые средства противодействия коррупции, созданные в Российской Империи после 1917 г., былиотмененыи в дальнейшем не использовались. Советская власть на протяжении многих лет официально не признавала явления коррупции. Термин «коррупция» в официальных документах не использовался. Он вошел в оборот лишь в середине 80-х годов
XX в. Формы появления коррупции, которые существовали всоветскомгосударственном аппарате, всячески скрывались. Подобное положение самым негативным образом отразилось на уровнезаконностии дисциплины.
Сделан вывод о широком распространении коррупции в конце эпохи социализма. Различные виды коррупционного. поведения, в том числе в уголовнонаказуемыхи поэтому наиболее опасных формах, уже тогда были присущи практически всем союзным, республиканским, краевым и областным государственным и партийным органам. Наиболее пораженными в этом плане оказались структуры, осуществлявшие финансовое и материально-техническое обеспечение хозяйствующих субъектов, внешнеэкономические связи, организующие и контролирующие сферы товарного распределения и социальной поддержки населения.
Кроме того, исследование показывает, что современное состояние коррупции в Российской Федерации в определенной степени обусловлено правовыми и организационнымипробеламив советский период развития государства.
12. В диссертации исследован зарубежный опыт противодействия коррупции. Наиболее характерными общими моментами, связями и тенденциями в развитииантикоррупционногозаконодательства в странах Запада являются: признание коррупции как социального зла, явления идолжностногопреступления против государства; указание на теневую экономику, бюрократию и бюрократизм как основную социальную причину возникновения и функционирования организованнойпреступностии ее сращивания с представителями власти; определенная ограниченность правового механизма борьбы с коррупцией и самого процесса этой борьбы, обусловленная наличием в государственном аппарате представителейкриминальногомира и недостаточностью политической воли правящих кругов менять и устранять объективные факторы и причины, порождающие коррупцию; тенденция к усилениюадминистративнойи уголовной ответственности за коррупционные проявления; тенденция к укреплению взаимодействия в борьбе с коррупцией правоохранительных органов, в том числеполициис органами дознания, налоговыми,таможеннымиорганами, прокуратурой, судами; с одной стороны, и указанных органов с населением, с общественными организациями и объединениями, с другой стороны; явно недостаточная эффективность правового регулирования и всего правового механизма борьбы с коррупцией; тенденция к росту коррупции и форм ее проявления как следствие непоследовательности и явно недостаточной эффективности антикоррупционного законодательства и механизма; углубление социальных объективных факторов и условий, порождающих причины коррупции и ее рост.
13. В международной практике противодействия коррупции имеется множество подходов, как успешных, так и неудачных. Одни из таких подразумевают привлечение больного объема и спектра ресурсов, другие рассчитаны на условия, при которых ресурсы являются ограниченными. В первом случае может быть создан отдельный, наделенный расширеннымиполномочиямигосударственный орган по противодействию коррупции, ответственный за формирование антикоррупционной политики государства, выполнение правоохранительных функций, сотрудничество со структурами гражданского общества. Представляется, что такой подход будет обречен на провал, если не будет обеспечен ресурсами, а созданный орган наделен полномочиями в объеме достаточном для выполнениявозложенныхна него полномочий. Многие страны создают комиссии и комитеты, деятельность которых направлена на противодействие коррупции. Вместе с тем, если цели их деятельности недостаточно ясно сформулированы, не обеспечены соответствующими ресурсами, то результаты их деятельности оказываются несоответствующими ожидаемым. Создание государственных институтов по противодействию коррупции весьма важно для разработки соответствующих реформ и координации деятельности по вертикали. Вместе с тем, функционирование этих институтов само по себе не означает проведение реформ в остальных органах власти. В связи с этим необходимо вовлечение в указанную работу различных институтов власти, где эти реформы должны быть внедрены.
14. В диссертации исследован зарубежный опыт противодействия коррупции в правоохранительных органах. Так, вСШАмодельные правила профилактики коррупции в полиции включают в себя: введение и соблюдение профессиональных стандартов (каждый сотрудникобязансоблюдать кодекс профессиональной этики, каждый новый сотрудник обязан знакомиться с даннымкодексоми поставить на одном из экземпляров свою подпись в знак согласия с егопредписаниями). Кроме того, для предупреждения коррупции в органах полиции США выделяются специальные сотрудники, а также создаются соответствующие структуры. Приоритетным направлением является работа сжалобамиграждан и внутриведомственными жалобами наслужебныезлоупотребления с целью получения личной выгоды.
Исследование показывает, что перераспределениеобязанностейсреди сотрудников полиции, информирование общественности о ходерасследований, о выявленных фактах коррупции также способствует укреплению законности в полиции и борьбе с коррупцией. При этом, руководство полиции несет персональную ответственность за случаи коррупции среди подчиненных. Большое значение в полиции США придается внутреннимрасследованиям, проводимым службой собственной безопасности.
15. В диссертации исследована существующая правовая база противодействия коррупции в Российской Федерации. Так, показано, что ответом на рост коррупции в России сталУказПрезидента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», который, как показала практика, не был реализован, поскольку отсутствовало четкоезаконодательноерегулирование комплекса вопросов, связанных с государственной службой, а также не был детально проработан механизмисполненияи контроля за соблюдением положений данного нормативного правового акта.
Предпринимаемые усилия в середине 90-х годов результата не дали, а, наоборот, показали, что коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене иправомернорассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.
16. В настоящее время в Российской Федерации, в целом, сформирована правовая основа для противодействия коррупции, включающая:
УказПрезидентаРоссийской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции», которым в целях создания системы противодействия коррупции в Российской Федерации и устранения причин, ее порождающих, образован Совет приПрезидентеРоссийской Федерации по противодействию коррупции;
ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195, которым определен механизм реализации важного направления борьбы с коррупцией является -экспертизыпроектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции;
Национальный план противодействия коррупции, утвержденныйПрезидентомРоссийской Федерации 31 июля 2008 г. Пр-1568;
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «Опротиводействиикоррупции», устанавливающий основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основыпредупрежденияи борьбы с ней, минимизации и ликвидации последствий коррупционныхправонарушений.
17. В диссертации показано, что основной целью совершенствования правовой основы противодействия коррупции является снижение ее уровня во всех сферах жизнедеятельности общества путем повышения эффективности координации деятельности государственных органов и институтов гражданского общества. Для достижения указанной цели необходимо выполнение следующих задач: обеспечение защиты прав,свободи законных интересов граждан и общества от коррупции; совершенствование нормативной правовой базы по предупреждению, выявлению ипресечениюкоррупционных правонарушений; оптимизация форм, методов и средств противодействия коррупции; расширение и активизация международного сотрудничества Российской Федерации в сфере борьбы с коррупцией.
При этомантикоррупционнаяполитика государства, по нашему мнению, предполагает разработку и осуществление разносторонних и последовательных мер государства и общества по минимизации причин и условий, порождающих коррупцию в разных сферах жизни и побуждающих государственного гражданского служащего, работника правоохранительной структуры или военнослужащего к совершению коррупционных действий. Основные направления такой политики должны корректироваться не только по мере осуществления отдельных мероприятий, но и с учетом результатов глубокого анализа явления коррупции, ее причин, мотивации коррупционного поведения, более серьезной и объективной оценки прямых и косвенных экономических и других потерь, угрозы социально-политической и национальной безопасности страны.
18. На основании исследования существующих механизмов противодействия коррупции в диссертации обоснована классификация антикоррупционных инструментов, рекомендуемых к применению для противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти.
При этом обозначенные в диссертации механизмы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти можно классифицировать по следующим направлениям.
Первое.Антикоррупционныеинструменты, направленные на устранение условий, порождающих коррупцию: внедрение и развитие информационно-коммуникационных технологий в деятельности федерального органа исполнительной власти в целях сокращения причин и условий, порождающих коррупцию; совершенствование организации деятельности по размещению государственных заказов в федеральном органе исполнительной власти; создание системы мер дополнительного стимулирования для государственных гражданских служащих, замещающихкоррупциогенныедолжности («компенсационного пакета»); экспертизакоррупциогенностинормативных правовых актов и их проектов; межведомственное сотрудничество в области борьбы с коррупцией.
Второе. Создание институциональной основы противодействия коррупции в федеральном органе исполнительной власти: образование комиссии по соблюдению требований кслужебномуповедению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов;возложениефункций по противодействию коррупции на подразделение по вопросам государственной службы и кадровой политики.
Третье. Снижение риска от коррупционных действий: утверждение перечня должностей в федеральном органе исполнительной власти, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупционных должностей); внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля.
Четвертое. Формирование нетерпимости к коррупционным действиям со стороны служащих и обеспечение ответственности за коррупционныеправонарушения: введение кодекса этического поведения государственных служащих; проведение антикоррупционных тренингов для государственных служащих; внедрение механизмадосудебногообжалования.
Пятое. Формирование антикоррупционного общественного сознания, реализация прав граждан и организаций на доступ к информации о фактах коррупции, а также на их освещении вСМИ: мониторинг уровня коррупции в деятельности федерального органа исполнительной власти; обеспечение доступа граждан и организаций к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти; установление системы обратной связи с получателями государственных услуг.
Шестое. Эффективная кадровая политика: запрет намеренного замещения ключевых должностей в федеральных органах исполнительной власти при смене руководства всех уровней; совершенствование кадровой работы (аттестация, подбор и замещение кадров на конкурсной основе).
19. В диссертации обоснована специфика мер по противодействию коррупции в деятельности органов внутренних дел, обусловленная их правоохранительной функцией. Исходя из этого, в диссертационном исследовании предлагаются правовые средства противодействия коррупции в органах внутренних дел, прежде всего, упорядочение режима совместительства в органах внутренних дел, а также расширения задач и функций подразделений собственной безопасности МВД России.
20. В диссертации обоснованы направления совершенствования деятельности службы собственной безопасности МВД России, в том числе новые задачи этой службы в связи с усилением борьбы с коррупцией. В качестве главного условия эффективной реализации анитикоррупционного механизма в системе МВД России в диссертации обоснована необходимость уточнения статуса, расширения задач и функций Службы подразделений собственной безопасности. С этой целью автором обоснованы предложения о внесении изменений и дополнений в Закон «О милиции» и Положение о МВД России.

Список литературы диссертационного исследованиякандидат юридических наук Чистов, Александр Анатольевич, 2010 год

1.Законодательныеакты Российской Федерации и международные документы
2.КонституцияРоссийской Федерации. М.: Наука, 1994.
3. ФедеральныйКонституционныйзакон от 12 февраля 1997 г. «ОбУполномоченномпо правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. -1997.-№9.-Ст. 1011.
4. Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. -№ 51. - Ст. 5712.
5. Закон'Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопасности» (в редакции Федерального закона от 25 июля 2002 г.) //ВедомостиСНД РФ и ВС РФ. 1992. - № 15. - Ст. 769.
6. Закон от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (ред. от 26.12.2008) «Омилиции» // СПС «Консультант Плюс»;
7. Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. (в редакции Федерального закона от 14. декабря 1995 г.) «Обобжалованиив суд действий и решений, нарушающих права исвободыграждан» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. - № 19. Ст. 685.
8. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. «О государственнойтайне» (с изменениями от 6 октября 1997) // СЗ РФ. 1997. - № 41. - Ст.8220.
9. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. - № 29. - Ст. 2757.
10. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. «Опротиводействиилегализации (отмыванию) доходов, полученныхпреступнымпутем» // Российская газета. 2001. - 9 августа.
11. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 11 ноября 2003 г.).
12. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» // Российская газета. — 2004. — 30 июля.
13. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 27Э-ФЗ «О противодействиикоррупции» // Российская газета. 2008. — 27декабря.
14.Кодексповедения должностных лиц по поддержаниюправопорядка. Принят резолюцией 34/ 169 ГенеральнойАссамблеиООН от 17 декабря 1979 г. // Сб. документов «Международные акты по правам человека». Сост. В.А.Карташкин, Е.А. Лукашева. — М., 1998.
15. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе.ХартияЕвропейской безопасности (Стамбул, 19 ноября 1999 г. ) // В официальных источниках документ опубликован не был.
16. Организация Объединенных Наций.Декларацияи программы действий форума тысячелетия «Мы, народы: укрепление Организации Объединенных Наций в двадцать первом веке» // В официальных источниках документ опубликован не был.
17.Конвенцияо гражданско-правовой ответственности закоррупцию// В официальных источниках документ опубликован не был.
18. Нормативные правовые актыПрезидентаи Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты
19.УказПрезидента России от 4 апреля 1992 г. «О борьбе скоррупциейв системе государственной службы» // ВедомостиСНДРФ и ВС РФ. 1992. -№ 17.-Ст. 923.
20. Указ Президента России от 7 августа 1992 г. «Об утверждении положения одисциплинарнойответственности глав администраций» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. -№ 7.-Ст. 385.
21. Указ Президента России от 6 июля 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» (в редакцииУказаПрезидента РФ от 27 июня 2000 г.) // Российская газета. 1996. — 11 июня.
22. Указ Президента России от 29 апреля 1996 г. «Об утверждении положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы» // СЗ РФ. 1996. - № 18. -Ст. 2115.
23. Указ Президента России от 8 апреля 1997 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» // СЗ РФ. -1997.-№ 15.-Ст. 1756.
24. Указ Президента России от 17 декабря 1997 г. «Об утверждении концепции национальной безопасности Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 10.01.2000) // Российская газета. 1997. - 26 декабря.
25. Указ Президента России от 1 ноября 2001 г. «Об уполномоченном органе попротиводействиюлегализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» // Российская газета. — 2001. — 3 ноября.
26. Указ Президента России от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принциповслужебногоповедения государственных служащих» // Российская газета. — 2002. — 15 августа.
27. Указ Президента России от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведениюадминистративнойреформы в 2003-2004 годах» // Российская газета. — 2003.- 25 июля.
28. Указ Президента России от 24 ноября 2003 г. «О Совете приПрезидентеРоссийской Федерации по борьбе с коррупцией» // Российская газета. 2003. - 26 ноября.
29. Указа Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах по противодействию коррупции» // Российская газета. 2008. - 20 мая.
30. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская газета. 2009. - 19 мая
31. Национальный планпротиводействиякоррупции. Утвержд