Административно-правовые основы формирования кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации

brief description

Оглавление диссертациидоктор юридических наук Антошина, Наталья Михайловна

ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1. Организационно-правовыеосновыформирования кадрового состава государственнойгражданскойслужбы.
1.1. Организационно-правовое обеспечение кадровой работы нагосударственнойгражданской службе.
1.2. Кадровый состав государственной гражданскойслужбы: состояние, основные тенденции формирования и развития.
1.3. Принципыформированиякадрового состава государственной службы России: историко-правовой анализ.
1.4. Кадровые реформы в зарубежных странах.
ГЛАВА 2. Правовые особенности разработки и внедрения современных кадровых технологий по формированию эффективногокадровогосостава государственной гражданской службы.
2.1. Правовое обеспечение системы подготовки кадров государственной гражданской службы.
2.2. Разработка комплекса юридических мер по формированию и использованию кадрового резерва на государственной гражданской службе.
2.3. Применение современных кадровых технологий при поступлении на государственную гражданскую службу.
ГЛАВА 3. Правовые аспекты оптимизации методов кадровой работы по совершенствованию порядка прохождения государственной гражданской службы и повышению профессиональной компетентности государственных гражданских служащих.
3.1. Повышение эффективности государственной гражданской службы и результативности профессиональнойслужебнойдеятельности государственных гражданских служащих.
3.2. Перспективы внедрения и использования информационных технологий на'государственной гражданской службе.
3.3. Правовые формы применения ротации на государственной гражданской службе.
ГЛАВА 4. Формирование юридических механизмов и управленческих решений по минимизации рисковкоррупционныхпроявлений на государственной гражданской службе.
4.1. Развитие юридического механизмапредупреждениякоррупции на государственной гражданской службе.
4.2. Разработкаантикоррупционногостандарта служебного поведения государственных гражданских служащих.
4.3. Формирование системы общественного контроля попротиводействиюкоррупции на государственной гражданской службе.
ГЛАВА 5. Совершенствование административно-правового обеспечения формирования кадровогосоставав условиях реформирования государственной службы России.
5.1. Формирование и опыт реализации программ развития и экспериментов на государственной гражданской службе.
5.2. Актуальные проблемы административно-правового обеспечения формирования кадрового состава государственной гражданской службы
5.3. Разработка мониторинга применения законодательстваРоссийскойФедерации о государственной гражданской службе.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Административно-правовые основы формирования кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации"

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена высокой степенью важности и назревшей необходимостью проведения комплексного теоретического анализа накопившихся за годы реформирования государственной службы в современной России насущных проблем формирования кадрового состава государственной гражданской службы1 и выработки научно обоснованных подходов по совершенствованию его нормативного правового регулирования и методического обеспечения.
На протяжении ряда последних лет государственные преобразования в сфере становления института государственной службы были связаны с изменением концептуальных основ работы с кадрами. Принятие в рамках реформы основополагающих федеральных нормативных правовых актов (Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»3) предопределило необходимость разработки и внедрения принципиально новых механизмов формирования кадрового состава гражданской службы.
Большинство мер повышения эффективности кадровой работы было выработано в соответствии с реализацией федеральных программ, среди которых ныне действующая Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)», утвержденнаяУказомПрезидента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 2614.
С учетом реализации федеральных программ определенными кадровыми достижениями за годы реформ можно признать создание системы оценки кадров при проведении конкурсных отборов, аттестаций, квалификационных Далее по тексту работы - гражданская служба (за исключением названий глав и параграфов).
2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 22. - Ст.2063.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. -№31.- Ст.3215.
4 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 11.- Ст.1277. экзаменов, а также совершенствование профессиональной подготовки кадров. Разработаны юридические механизмыпротиводействиякоррупции в сфере государственной службы, включая гражданскую службу: созданы комиссии по урегулированию конфликта интересов и требований кслужебномуповедению государственных служащих; введен в действие новый порядок представления, проверки иопубликованиягосударственными служащими и членами их семей, а также поступающими на государственную службугражданамисведений о доходах, обимуществеи обязательствах имущественного характера и др.
Между тем, тенденции формирования и развития кадрового состава свидетельствуют о сохранении множества проблем, которые можно определить, исходя из динамики кадровых процессов с учетом безусловной активизации реформирования самого института государственной службы. Часть проблем 90-х годов прошлого столетия сохраняют свою актуальность и по сей день: «это и бессистемность в обучении кадров, и снижение, а порой и отсутствие интереса к повышению квалификации со стороны самих государственных служащих, и рост правового нигилизма и гражданской инфантильности, и политическая ангажированность ряда работников органов государственной власти»1.
Современный кадровый состав находится в стадии становления и не достиг определенной стабилизации. Недостаточная привлекательность гражданской службы и отсутствие стимулов профессионального развития являются серьезными препятствиями для «омоложения» кадрового состава, создания преемственности поколений в государственных органах.
До сих пор не решена проблема оптимизации численности гражданских служащих. При различного рода государственных кадровых преобразованиях число служащих неуклонно растет, что свидетельствует об отсутствии
1 Стартов, Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. - Воронеж: Изд-воВГУ, 1996. С.117. научно обоснованной концепции и методики регулирования процессов в данной сфере.
Подготовка кадров не в полной мере соответствует современным требованиям. Используемые образовательные технологии в рамках освоения, например, программ дополнительного профессионального образования, неадекватны современным тенденциям развития гражданской службы.
Кадровый резерв не является действенным источником кадровых назначений. Государственные органы не озадачены определением текущих и перспективных потребностей в кадровом резерве.
Именно поэтому нужны современные кадровые технологии по формированию высокопрофессионального и эффективного кадрового состава гражданской службы. Кадровая работа в государственных органах требует создания новых юридических конструкций и механизмов. К ним, в частности, можно отнести разработку системы показателей результативности профессиональной деятельности гражданских служащих, внедрение ротационных механизмов, информационное обеспечение кадровой работы. Требуется комплексное методическое обеспечение процессов формирования кадрового состава и выработки мер по оптимизации его развития.
Данные обстоятельства предопределили выбор темы научного исследования, направленного на разработку практических мер по созданию организационно-правовых основ и механизмов подбора, подготовки и рационального использования кадрового состава гражданской службы.
Степень научной разработанности темы диссертации. Множество научных трудов в разное время было посвящено исследованию правовых аспектов формирования кадрового состава и организации кадровой работы в государственных органах.
Диссертационное исследование базировалось, прежде всего, на изучении работ известных ученых-административистов, раскрывающих сущность государственной службы и кадровой политики: Г.В.Атаманчука, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, В.Г.Вишнякова, Б.К.Габричидзе, В.М.Манохина, А.Ф.Ноздрачева, А.В.Оболонского, Д.М.Овсянко, В.А.Прокошина, Ю.А.Розенбаума, Ю.Н.Старилова.
Важное значение для обоснования положений диссертации имели также труды ученых, посвященных развитию российской государственности и государственного управления: С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, М.В.Баглая, И.Л.Бачило, К.С.Бельского, С.В.Бошно, В.Т.Кабышева, А.А.Кармолицкого, О.Е.Кутафина, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, В.С.Нерсесянца, Л.Л.Попова, Б.В.Россинского, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, Т.Я.Хабриевой, Н.Ю.Хама-невой, И.Д.Хутинаева, Т.В.Халиловой, В.В.Черепанова, А.Г.Чернявского, В.Е.Чиркина, В.А.Юсупова.
Изучение проблем потребовало теоретического осмысления социальных, политических, национальных и других аспектов кадровой работы, которые раскрыты в работах Р.Г.Абдулатипова, А.Г.Барабашева, Х.А.Бекова, В.Э.Бойкова, И.А.Василенко, В.В.Волошина, В.В.Воробьева, В.Д.Граждана,
A.А.Демина, В.П.Иванова, В.Г.Игнатова, А.И.Ионовой, В.С.Карпичева,
B.С.Комаровского, Е.А.Литвинцевой, В.И.Лукьяненко, Б.В.Лытова, К.О.Ма-гомедова, В.А.Мальцева, Е.В.Масленниковой, В.И.Матирко, В.П.Мельникова, М.Ю.Мизулина, С.Ю.Наумова, В.С.Нечипоренко, Г.В.Осипова, Е.В.Охотского, В.И.Патрушева, В.А.Сулемова, К.А.Титова, А.И.Турчинова, Н.Н.Шуваловой и др.
С целью определения современных тенденций формирования и развития кадрового состава использовались научные труды, в которых проводится раскрытие основных направлений кадровой работы в сфере государственной службы. Среди них диссертационные исследования: на соискание ученой степени кандидата юридических наук Ю.М.Буравлева, В.А.Винокурова, Л.А.Гурьевой, Е.А.Китина, А.Е.Помазуева, С.В.Приваловой, Е.Ю.Соло-матина, О.И.Хамазиной; на соискание ученой степени доктора юридических наук И.Р.Гимаева, А.А.Гришковца, Н.М.Казанцева, В.Я.Кикотя,
В.А.Козбаненко, Е.Г.Крыловой, А.В.Куракина, Р.Д.Курбанова, И.Д.Хути-наева.
Научная разработанность проблематики свидетельствует об отсутствии в настоящее время комплексного теоретического и практического исследования административно-правовых основ формирования кадрового состава гражданской службы в современной России.
Объект диссертационного исследования составили общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования кадрового состава гражданской службы: назначения на должности гражданской службы, подготовки и обучения кадрового состава, создания кадровых резервов, внедренияантикоррупционныхмеханизмов с целью минимизациикоррупциисреди гражданских служащих, разработки кадровых технологий и совершенствования законодательства о гражданской службе.
Предмет диссертационного исследования - правовые нормы, регулирующие служебно-правовые отношения в области становления, развития и совершенствования работы с кадровым составом гражданской службы,закрепленныев федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актах специального правового регулирования, а также правовых актах государственных органов. Исследована практика реализации административно-правовых норм, теоретические основы формирования кадрового состава гражданской службы.
Методологическая основа диссертационного исследования. При написании диссертации комплексно применялись как общенаучные (диалектический, исторический, структурно-функциональный или системный, институциональный), так ичастнонаучныеметоды (формально-юридический, сравнительно-правовой, методтолкования).
На основе диалектического метода проведено исследование сущности кадровой работы по формированию кадрового состава гражданской службы и ее изменения в процессе реформирования государственной службы. Исторический метод позволил выделить и обосновать этапы развития работы с кадрами государственной службы в период становления и развития российской государственности, аргументировать преемственность основных начал данной работы. Структурно-функциональный метод применялся при изучении элементов формирования кадрового состава гражданской службы, составляющих целостную систему, а также при рассмотрении возможности внедрения современных кадровых технологий, неразрывно связанных друг с другом. На основе институционального метода проводилось комплексное изучение кадровой работы как социального, правового, организационного института. Сравнительно-правовой метод был направлен на выявление общего иособенногов сравниваемых объектах, например, при исследовании адаптации положительного опыта кадровых реформ в зарубежных странах.
Большое значение для получения научно-практических результатов диссертационного исследования имело применение формально-юридического метода, на основе которого проводился анализ нормативных правовых актов о гражданской службе. Использование метода толкования позволило выявить смысл правовых норм, интерпретировать их содержание применительно к практической деятельности государственных органов.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования явилсядоктринальныйанализ теоретических основ, практики административно-правового регулирования формирования кадрового состава, обоснование и выработка концепции реализации практических мер по совершенствованию кадрового состава гражданской службы.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи: определение организационно-правовых основ кадровой работы на гражданской службе; анализ законодательства Российской Федерации о гражданской службе, регулирующего вопросы формирования кадрового состава; обобщение и раскрытие принципов формирования кадрового состава государственной службы России в историко-правовой динамике, определение их преемственности; проведение анализа зарубежных кадровых реформ для выявления возможностей использования положительного опыта при реформировании государственной службы России; выявление основных тенденций формирования и развития современного кадрового состава гражданской службы; определение сущностных признаков системы подготовки и профессионального обучения гражданских служащих с точки зрения ее правового обеспечения; разработка комплекса юридических мер по формированию и использованию кадрового резерва на гражданской службе; определение юридических возможностей применения современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу; предложение механизмов эффективности и результативности профессиональнойслужебнойдеятельности гражданских служащих; обобщение организационно-правовых основ применения информации-онных технологий на гражданской службе в сфере создания информационно-управленческих систем и повышения информационной культуры гражданских служащих; разработка правовых форм внедрения ротации на гражданской службе с целью повышения профессионального уровня и профилактики коррупции среди гражданских служащих; анализ развития юридического механизмапредупреждениякоррупции на гражданской службе; исследование научных подходов по формированию антикоррупционных стандартовслужебногоповедения гражданских служащих и осуществления общественного контроля за их деятельностью; выявление актуальных проблем административно-правового обеспечения формирования кадрового состава гражданской службы в условиях реформирования института государственной службы; изучение опыта реализации программ развития и экспериментов на гражданской службе; подготовка предложений по проведению мониторинга применения законодательства Российской Федерации о гражданской службе.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют концептуально разработанные положения ученых-юристов и специалистов-практиков в областиадминистративногоправа, теории управления, реформирования и развития государственной службы.
В работе использовались труды отечественных и зарубежных авторов, получившие широкое научное и общественное признание, а также имеющие практическое значение по организационно-правовым, социальным и другим вопросам работы с кадрами в государственных органах.
Нормативная основа диссертационного исследования представленаКонституциейРоссийской Федерации, федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами государственных органов.
Особое внимание уделено изучению Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»,УказаПрезидента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)».
Потребовалось изучение методических основ организации кадровой работы, обобщений и рекомендаций государственных органов (памяток, инструкций и т.п.).
Использовались аналитические доклады ислужебныезаписки Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Комиссии приПрезидентеРоссийской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы, Комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, статистические данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации. Ряд выводов и предложений основан на результатах мониторингов и обзоровнормотворчествав сфере государственной службы, проводимых МинистерствомюстицииРоссийской Федерации, а также итогах проверок ГенеральнойпрокуратурыРоссийской Федерации о состояниизаконностина государственной службе ипротиводействиикоррупции.
Учтены акты международного и европейского права, среди которыхКонвенцияОрганизации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности закоррупциюот 27 января 1999 г.
Научная новизна диссертационного исследования. В рамках диссертационного исследования проведено комплексное изучение вопросов формирования кадрового состава гражданской службы. Научно аргументирована необходимость внедрения современных кадровых технологий по формированию эффективного кадрового состава, оптимизации методов кадровой работы, направленных на совершенствование порядка поступления и прохождения гражданской службы, создания механизмов и управленческих решений по минимизации рисковкоррупционныхпроявлений среди гражданских служащих.
Сформулированы авторские подходы, обладающие научной новизной, по модернизации правового и методического обеспечения кадровой работы.
Научная новизна состоит в создании целостного научного представления о сущности, признаках, целях, задачах, принципах и возможностях административно-правового регулированияправоотношений, возникающих в сфере формирования кадрового состава гражданской службы Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения, в которых отражена научная новизна диссертационного исследования:
- Концептуально обоснована сущность процесса формирования кадрового состава гражданской службы, связанного с изменением структуры государственных органов, численного состава гражданских служащих, предъявляемых к ним требований при поступлении на гражданскую службу, требований при прохождении гражданской службы, квалификационных требований к должностям гражданской службы. Предложены меры государственной стратегии по совершенствованию процесса формирования кадрового состава гражданской службы в период реформирования института государственной службы Российской Федерации.
На основе полученных выводов доказано, что процесс формирования кадрового состава гражданской службы связан с системными проблемами, которые выражаются: а) в несбалансированности численного состава гражданских служащих и недостаточном уровне их профессионального развития; б) в сохранении тенденции перехода гражданских служащих в связи с предстоящим достижением предельного возраста с федеральной гражданской службы на гражданскую службу субъекта Федерации, что непосредственно влияет на укомплектованность квалифицированными кадрами федеральных государственных органов; в) в отсутствии планомерной кадровой работы в государственных органах по сохранению кадрового потенциала и его эффективному использованию на гражданской службе.
- Определены юридические противоречия Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 в части содержания кадровой работы. Доказано, что федеральным законом не определено понятие «кадровая работа», не установлено конкретного субъекта ееисполнения. Раскрытие содержания Далее во Введении - федеральный закон о гражданской службе. составляющих элементов кадровой работы,закрепленныхв статье 44, позволило сделать вывод о том, что кадровая работа осуществляется не только кадровыми службами, но и другими субъектами, вовлеченными в кадровые процессы, в первую очередь руководителями (представителяминанимателя) и иными должностными лицами государственных органов.
Выявлено, что в главе 7 «Персональные данные гражданского служащего. Кадровая служба государственного органа» не определены сущностные характеристики кадровой службы. В части 1статьи42 закреплена обязанность кадровой службы государственного органа - соблюдать требования при обработке, хранении и передаче персональных данных гражданского служащего. Между тем, в части 2 статьи 44 используется иное понятие: «подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров», без уточнения - является ли оно кадровой службой или нет. Это позволяет конкретным субъектамправоприменениядействовать по своему усмотрению, во многих случаях бессистемно осуществлять кадровую работу. Между тем именно кадровая работа нуждается в обязательном планировании и точныхзаконодательныхформулировках. От этого зависит ее эффективность в государственном органе. В этой связи систематизация деятельности кадровых служб - важный вопрос изменения федерального законодательства.
- С целью устранения правовых противоречий признано целесообразным внесение изменений в федеральный закон о гражданской службе о: а) закреплении понятия кадровой службы как подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, осуществляющего кадровую работу, посредством проведения которой реализуется государственная кадровая политика; б) определении единых функций кадровых служб, в которые включаются: организация и обеспечение проведения конкурсов на замещение должностей гражданской службы, аттестаций, квалификационных экзаменов; ведение трудовых книжек и личных дел гражданских служащих; формирование кадрового резерва и обеспечение его использования; оформление решений государственных органов, связанных с прохождением гражданской службы; организация профессионального развития гражданских служащих; организация и обеспечение проведенияслужебныхи иных проверок; организация и обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов; консультирование гражданских служащих по вопросам прохождения гражданской службы.
В диссертации раскрыты сущностные признаки кадровой работы. - Обосновано значение конкурса как приоритетного способа поступления на гражданскую службу. Между тем, в соответствии состатьей22 федерального закона о гражданской службе определен широкий перечень организационно-правовых механизмов внеконкурсных назначений на должности гражданской службы, позволяющих признать конкурс не основной и часто не используемой процедурой приема на гражданскую службу в государственных органах. В этой связи сделан вывод о необходимости уточнения оснований внеконкурсных назначений, для чего предложено внести соответствующие изменения в федеральный закон о гражданской службе иУказПрезидента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»: а) ограничить и конкретизировать перечень оснований для заключения срочных служебных контрактов с гражданскими служащими, замещающими должности гражданской службы категории «руководители», для чего определить правовые характеристики для дифференциации всех руководящих должностей на срочные и бессрочные должности, исходя из: учета характера предстоящей работы (оперативности выполнения государственной функции, задач, сроков их реализации); условий выполнения работы по должности (сложности, напряженности, графика командирования и др.); круга подчиненных сотрудников (количества сотрудников, их ротационных перемещений, стабильности кадрового состава); б) утвердить на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации типовой перечень должностей, замещение которых связано с использованием сведений, составляющих государственнуютайну, назначение на которые возможно без проведения конкурса; в) ограничить период назначения временно исполняющихобязанностипо должностям гражданской службы определенным сроком, не превышающим трех месяцев.
- На основе сложившейся практики административно-правового обеспечения формирования кадрового состава гражданской службы в условиях реформирования института государственной службы Российской Федерации предложено внести изменения в федеральный закон о гражданской службе: а) в часть 4 статьи 64, определяющей формирование кадрового резерва на гражданской службе, посредством внесения дополнения о включении гражданского служащего в кадровый резерв государственного органа для замещения должности гражданской службы по результатам аттестации в соответствии с пунктом 2 части 15 статьи 48 федерального закона; б) в часть 5 статьи 50, определяющей порядок оплаты труда гражданского служащего, посредством внесения дополнения об отнесении к дополнительным выплатам денежного содержания единовременного поощрения за безупречную и эффективную службу, предусмотренного пунктами 1, 2, 3 части 1 статьи 55 федерального закона; в) в часть 2 статьи 51, определяющей условия формирования фонда оплаты труда гражданских служащих, посредством внесения дополнения об учете единовременного поощрения за безупречную и эффективную службу, предусмотренного пунктами 1, 2, 3 части 1 статьи 55 федерального закона, при формировании фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых дня выплатыдолжностныхокладов; г) в часть 3 статьи 52, определяющей основные государственныегарантиигражданских служащих, посредством уточнения, что иные государственные гарантии могут предоставляться на основе федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
- Аргументировано, что вопрос правовыхколлизийфедерального закона о гражданской службе и законодательства субъектов Федерации о гражданской службе сводится к проблеме отсутствия в федеральном законе указания на то, в чьем конкретном ведении находится правовое регулирование того или иного вопроса организации гражданской службы субъектов Федерации. Компетенция государственных органов субъектов Федерации на самостоятельное решение тех или иных вопросов гражданской службы предусмотрена в ограниченных случаях. Как правило, при отсутствии прямых указаний в федеральном законе допускается возможность принятия собственных правовых актов соговоркой: «с учетом положений настоящей статьи». В связи с этим в целях придания устойчивостиправоприменительнойпрактики (прежде всего, на уровне субъектов Федерации) определена целесообразность изменения статей федерального закона, имеющих подобные формулировки. Необходимо определить обязательную норму для исполнения субъектами Федерации либо предоставить им возможность самостоятельноурегулироватьтот или иной вопрос гражданской службы.
- Предложена авторская концепция мониторинга применения законодательства Российской Федерации о гражданской службе в виде анализа, проводимого на основе оценки реализации федеральных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Федерации, регулирующих вопросы формирования кадрового состава гражданской службы, на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации, а также на уровне государственных органов за определенный период с учетом динамики (изменений) состояния законодательства.
С целью эффективности проведения мониторинга определены критерии оценки реализации законодательства, изучения практики его исполнения, формирования методики применения, то есть разработки алгоритма последовательных действий, рекомендуемого для субъектов правоприменения (государственных органов). При проведении мониторинга предложены основные вопросы изучения практики исполнения федерального закона о гражданской службе.
Аргументирована целесообразность закрепления федеральным законом о гражданской службеобязательностипроведения мониторинга применения законодательства о гражданской службе в государственных органах, осуществляющих функции управления государственной службой на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, с учетом того, что: мониторинг проводится на постоянной основе для корректировки целей и задач реализации законодательства о гражданской службе; параметры мониторинга представлены положениями федерального закона и принятыми в соответствии с ними положениямиподзаконныхнормативных правовых актов; на основе параметров проводится сбор и обобщение данных о важнейших характеристиках и проблемах развития кадрового состава и функционирования гражданской службы; полученные данные и результаты распространяются для использования на различных уровнях гражданской службы.
Посредством единства методической работы предлагается организовать систематизацию процессов координации гражданской службы. В диссертации определен перечень вопросов, требующих обязательного методического обеспечения формирования кадрового состава гражданской службы.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Выводы и результаты диссертационного исследования могут быть использованы в научной сфере, правоприменительной практике государственных органов, в учебном процессе при изучении административного права, правовых основ государственной службы.
Диссертационное исследование вносит вклад в теорию правового обеспечения кадровой работы. Автором обоснованы новые методологические подходы к сущности формирования кадрового состава гражданской службы и его административно-правовому регулированию. Научным достижением является определение закономерностей и тенденций развития кадрового состава в период реформирования системы государственного управления. Решена научная проблема по выработке теоретических основ мониторинга применения законодательства о гражданской службе.
Практическая значимость обусловлена разработкой конкретных предложений по совершенствованию организационно-правовых основ формирования кадрового состава, которые нашли отражение в выводах диссертационного исследования.
Апробация результатов диссертационного исследования. Большинство предложений, сделанных в рамках диссертации, получили практическую апробацию в ходе участия диссертанта в разработке федеральных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Федерации, расположенных в пределах Приволжского федерального округа.
При активном участии автора был разработан Совместный план мероприятий по реформированию и развитию системы государственной гражданской службы Российской Федерации в Приволжском федеральном округе с учетом положений Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 -2013 годы)». Ряд предложений по формированию и развитию кадрового резерва стал основой при формировании Окружного резерва управленческих кадров Приволжского федерального округа и проведения мониторинга применения законодательства о государственной службе.
Материалы диссертационного исследования были использованы в научно-исследовательской работе, реализуемой ФГБОУВПО«Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по заказу Министерства экономического развития Российской Федерации («Разработка правовых оснований и процедур психологического тестирования государственных служащих», 2009 - 2010 гг.).
Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в авторских монографиях, других научных публикациях, многие из них были доложены на международных, общероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях по проблемам развития государственной службы: Научно-практической конференцииРАГС«Ситуационные центры 2009: перспективные информационно-аналитические технологии поддержки принятия решений» (14 - 15 апреля 2009 г., г.Москва), VII Международном симпозиуме «История и политика: пути и проблемы модернизации в условиях экономического спада» (3-5 июня 2010 г., г.Нижний Новгород), II Всероссийской научно-практической конференции «Юридические науки и современность» (15 февр

bibliography

Заключение диссертациипо теме "Административное право, финансовое право, информационное право", Антошина, Наталья Михайловна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Основной целью реформирования и развития гражданской службы является создание высокопрофессионального и эффективного кадрового состава гражданских служащих, соответствующих современным стандартам государственного управления. Новый кадровый аппарат должен быть способен решать задачи, стоящие перед государством и обществом в новых условиях модернизации экономики страны. Вызов времени требует создания комплексной системы формирования и функционирования кадрового состава, в рамках которой следует оценить кадровый потенциал, наметить пути его преобразования, определиться с возможностью эффективного использования.
К сожалению, за годы реформ многое было утрачено. В последнее время работа с кадрами на государственном уровне не отличалась системностью и плановой организованностью. В результате - налицо «стареющий» кадровый состав, отсутствие преемственности от поколения к поколению, недостаточный уровень профессионализма кадров, трудности с привлечением на государственную службу талантливой молодежи, «слабость» кадровых технологий. Основными тенденциями стали: неуклонный рост числа служащих при их недостаточной квалификации для решения государственных задач и функций, а также формирование устойчивыхкоррупционныхсвязей на государственной службе.
Исследование вопросов формирования кадрового состава в современный период развития гражданской службы позволило в рамках диссертации сформулировать ряд выводов, которые могут иметь практико-прикладное значение при организации и проведении кадровой работы в государственных органах:
1. Кадровые вопросы занимают центральное место среди проблемных аспектов организации и прохождения гражданской службы. Тезис «кадры решают все» не утратил былой актуальности. Новая смысловая нагрузка может быть выражена в предположении, что «только профессиональные кадры решают все», поэтому основная цель сегодня - профессионализация кадров, обладающих достаточным уровнем необходимых знаний, навыков и умений, способных быть адекватными современным задачам государственного управления. Ликвидация «кадрового голода», непрофессионализма в этой среде -приоритет государственной кадровой политики, который в смысловом и содержательном плане находит отражение в законодательстве Российской Федерации о гражданской службе.
2. Административно-правовое регулирование охватывает большинство кадровых вопросов гражданской службы: подбор кадров, формирование и использование кадрового резерва, оценка кадров, кадровые перемещения и назначения, кадровое развитие, подготовка, обучение кадров и др. Все этапы формирования кадрового состава нормативноурегулированы. Акцент сделан на «усиление» федеральных установок, являющихся базой для развития законодательства о гражданской службе в субъектах Федерации. Основная цель - детальная нормативная правоваярегламентация, позволяющая определить рамки недопустимого в кадровой работе. По сути, речь идет о запрещенной кадровой политике на гражданской службе.
Проблемы административно-правового регулирования кадровых вопросов связаны с: 1) отсутствием конкретизации ряда юридических механизмов формирования кадрового состава (ротации, оценки результативности труда и др.); 2) наличием большого количества юридических противоречий в сфере организации и осуществления кадровой работы; 3) несоответствием законодательства субъектов Федерации федеральному законодательству по отдельным вопросам организации и прохождения гражданской службы; 4) большим количествомотсылочныхнорм федерального закона о гражданской службе на несуществующие нормативные правовые акты (о федеральном кадровом резерве, о социальныхгарантияхи др.); 5) отмечаются расхождения федерального закона о гражданской службе с иными федеральными законами, что требует безусловной их корректировки.
Реализация Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сводится к проблеме отсутствия указания на то, в чьем конкретном ведении находится правовое регулирование того или иного вопроса организации гражданской службы субъектов Федерации. Компетенция государственных органов субъектов Федерации на самостоятельное решение тех или иных вопросов гражданской службы предусмотрена, но только в ограниченных случаях, что не всегда целесообразно и обосновано.
Таким образом, федеральный закон о гражданской службе - основополагающий нормативный правовой акт, регулирующий отношения в сфере формирования и развития кадрового состава государственных органов, требует существенных изменений как с учетом требований юридической техники, так и по содержанию и обеспечению отдельных правовых норм, касающихся формирования и развития кадрового состава гражданской службы.
3. Формирование кадрового состава гражданской службы - перманентный процесс, непосредственно связанный с изменением структуры государственных органов, численностью гражданских служащих и требований, предъявляемых к ним. Исходя из этого, в разные периоды развития государственной службы, кадровый состав характеризуется определенными особенностями. В настоящее время кадровый состав гражданской службы не сбалансирован по численности служащих, недостаточно профессионален, и, что самое важное, в принципе не стабилен, отличаетсякоррупционнымисвязями. Кадровые процессы по сменяемости кадров приобретают угрожающие масштабы, особенно для федеральных государственных органов. В государственных органах на постоянной основе происходят реорганизационные процедуры, в результате которых высвобождается большое количество гражданских служащих, однако их общая численность практически всегда увеличивается.Коррупцияпоразила все уровни и звенья государственного аппарата, гражданская служба - не исключение. Проявлениякоррупции, многообразные по формам и приемам, ставят под сомнение авторитет и незыблемость института государственной службы и государственной власти.
Поэтому с целью преодоления негативных тенденций требуется государственная стратегия по решению имеющихся проблем. В этой связи разработка юридических механизмов работы с кадрами должна быть напрямую увязана с приоритетами государственной кадровой политики.
В рамках реформирования института государственной службы основное внимание сосредоточено на конкретных задачах, среди которых не столько обучение гражданских служащих, сколько создание инновационных форм и методов освоения ими образовательных программ, не столько формирование кадрового резерва на гражданской службе, сколько разработка новых технологий его фактического использования, не столько борьба скоррупциейв государственных органах, сколько создание условий по ее своевременной профилактике. Корректировка кадровых направлений в рамках соответствующих программ развития и реформирования государственной службы - важнейшая государственная задача, решение которой требует осмысленного понимания всеми участниками кадровых процессов сложившихся тенденций и хода реформы.
4. Правовое обеспечение кадровой работы осуществляется в соответствии с законодательством о государственной службе и трудовым законодательством. При этом подавляющее большинство кадровых вопросов подлежит специальному административно-правовому регулированию. На это есть объективные причины, так как решение рядапроцессуальныхвопросов прохождения и прекращения гражданской службы требует применение норм ТрудовогокодексаРоссийской Федерации или основанных на нем иных нормативных правовых актов, в том числе инструкций, указаний,разъяснений. Судебная практика по спорам, вытекающим изслужебныхотношений на гражданской службе и касающимся кадровых вопросов, свидетельствует о довольно частом применении соответствующих норм трудового законодательства, исходя из принципа аналогии закона. Чаще всего, это касается дел об увольнении гражданских служащих, заключении ирасторжениис ними срочных служебных контрактов, предоставлении отпусков и других вопросов осуществления кадровой работы в государственных органах.
Правовое обеспечение кадровой работы в государственных органах в соответствии с федеральным законом о гражданской службе осуществляется без указания конкретного субъекта ееисполнения, без уточнения основных характеристик. Это позволяет конкретным субъектамправоприменениядействовать по своему усмотрению, во многих случаях бессистемно осуществлять кадровую работу. Между тем, именно кадровая работа нуждается в обязательном планировании и точныхзаконодательныхформулировках. От этого зависит эффективность кадрового планирования и кадрового прогнозирования в государственном органе. В этой связи систематизация деятельности кадровых служб - важный вопрос изменения федерального законодательства.
Уровни правового регулирования кадровой работы в государственном органе могут быть представлены: 1) федеральным уровнем, на котором определены правовые основы осуществления кадровой работы, ее функции;
2) уровнем субъектов Федерации по конкретизации направлений кадровой работы в рамках развития законодательства о гражданской службе;
3) ведомственным уровнем, на котором осуществляется детальная регламентация всех кадровых вопросов, в том числе в виде методического обеспечения кадровой работы.
В содержательном плане кадровая работа многоаспектна, связана с функциями разного характера: организационными функциями (организация конкурсов, аттестаций, квалификационных экзаменов, профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки, заключения договоров на обучение, служебных проверок); проверками сведений при поступлении на гражданскую службу, персональных данных, сведений о доходах, обимуществеи обязательствах имущественного характера; консультированием по правовым и иным вопросам службы, ведением кадрового делопроизводства (трудовые книжки, реестры, личные дела) и др.
5. Конкурс в системе гражданской службы, в связи с предоставленными законодательством возможностями, перестал рассматриваться как основной способ замещения должностей гражданской службы. Благодаря законно-дательно установленным возможностям, внеконкурсное назначение получило широкое развитие в государственных органах при заключении срочных служебных контрактов, при замещении должностей,исполнениеобязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственнуютайну, при назначениях исполняющих обязанности по должностям гражданской службы на неопределенный период. Определение законодательных основ организации и проведения конкурса на гражданской службе - федеральная задача. В этой связи, например, передача «на откуп» государственным органам принятие решения вопроса о внеконкурсных назначениях в отношении замещения должностей, связанных с использованием и хранением сведений, составляющих государственную тайну, нарушило государственную логику и непосредственно повлияло на сокращение приемагражданна гражданскую службу по результатам конкурсных отборов. Нужна корректировказаконодательногомеханизма на федеральном уровне по установлению типовых перечней соответствующих должностей гражданской службы, не связанных с конкурсом при назначениях.
6. Подготовка кадров в системе гражданской службы совершенствуется с учетом государственной задачи по необходимости формирования высокопрофессионального и эффективного кадрового состава. В этой связи обосновывается необходимость создания качественно новой системы подготовки кадров с учетом применения современных образовательных технологий при выявлении реальной потребности получения гражданскими служащими новых знаний и отражения специфики профессиональной деятельности в образовательных программах. В этой связи обеспечение четкого взаимодействия государственных органов с образовательными учреждениями не только на стадии формирования государственного заказа, но и при реализации самого процесса обучения, начиная с утверждения содержания образовательной программы и заканчивая контролем ее качества становится приоритетным направлением организации качественного обучения гражданских служащих. Предлагается также дифференцировать образовательные программы в зависимости от специфики деятельности гражданских служащих и функций государственных органов. Основанием классификации может быть соответствующая категория и (или) группа должностей, замещаемых гражданскими служащими. Более общий подход предполагает деление всех обучаемых на руководящий и неруководящий составы. При определении специфики обучения целесообразно учитывать фактор предыдущего обучения, условий и изменения статуса лиц при прохождении гражданской службы (для вновь принятых на гражданскую службу сотрудников; для лиц, направленных на обучение по итогам аттестации; для лиц, состоящих в кадровом резерве; для лиц, направляемых на профессиональную переподготовку или повышение квалификации при ликвидации государственного органа и пр.).
Именно поэтому очевидна актуальность разработки перечня приоритетных направлений дополнительного профессионального образования гражданских служащих, который бы отражал основные направления реализуемой государством социально-экономической политики. Целесообразно утверждать данный перечень нормативно на постоянной основе (например, один раз в год вместе с подготовкой и утверждением государственного заказа на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих).
7. Кадровый резерв - основа формирования кадрового состава гражданских служащих. От того как он сформирован зависит организация эффективности его использования. Система работы преследует такие цели как: создание правовой и организационной основы кадровых резервов; определение механизмов взаимодействия и учета кадровых резервов разных уровней и видов; установление текущей и перспективной потребности в кадровом резерве; определение способов привлечения претендентов на включение в кадровый резерв, поиск кандидатов; выявление основных направлений и содержания подготовки и обучения лиц, включенных в кадровый резерв; создание и своевременное обновление информационных банков данных лиц, включенных в кадровый резерв; проведение мониторинга эффективности использования кадрового резерва с определением динамики роста кадровых назначений; обеспечениепубличногохарактера формирования и использования кадрового резерва; анализ, обобщение и распространение опыта формирования и использования кадровых резервов в субъектах Федерации.
Стандартная схема подбора кандидатов в кадровый резерв может дополняться, кроме базовых, дополнительными процедурами оценки. Необходимо проводить оценку кандидатов по профессиональным критериям и личностным качествам кандидатов. К профессиональным критериям могут быть отнесены: уровень профессиональной подготовки (высшее образование по специальности либо соответствующая переподготовка, наличие управленческого опыта, знание общих принципов государственного и муниципального управления, результаты профессиональной деятельности). Личностные характеристики могут быть связаны с ответственностью, порядочностью (соответствие поведения кандидата этическим нормам), умением эффективно организовывать работу коллектива (проекта), психической и эмоциональной устойчивостью, восприимчивостью к инновациям, творческим потенциалом, социальной активностью, профессиональным авторитетом, готовностью к обоснованному риску.
Для создания и эффективного использования резервов управленческих кадров в субъектах Федерации проводится работа по таким направлениям как: организация разработки и утверждение программы (плана, графика) формирования резерва; подготовка и издание правовых актов; образование комиссии по формированию и подготовке резерва; разработка порядка формирования резерва; определение органа, ответственного за формирование и работу с резервом; обеспечение ведения базы данных о лицах, включенных в резерв; подготовка рекомендаций для органов местногосамоуправленияпо участию в данной работе; определение учебных заведений, на базе которых могут осуществляться отбор кандидатов для включения в резерв, подготовка и переподготовка лиц, включенных в резерв; обеспечение участия организаций народного хозяйства, общественныхпалатсубъектов Федерации, учебных заведений в работе по формированию резерва; финансирование расходов, связанных с формированием резерва и его использованием в пределах субъекта Федерации; обеспечение информирования граждан и организаций о мероприятиях, проводимых в рамках формирования и использования резерва; ориентирование деятельности кадровых служб государственных органов на использование резерва; обеспечение контроля заисполнениеммероприятий в рассматриваемой сфере.
Формирование системы резервов управленческих кадров является первичным условием эффективности их использования. Она представлена следующим образом: а) резервом управленческих кадров, находящимся под патронатомПрезидентаРоссийской Федерации («президентская тысяча» и «президентская сотня»); б) федеральным резервом управленческих кадров, сформированным на основе соответствующих резервов федеральных органов государственной власти; в) окружными резервами управленческих кадров; г) региональными резервами управленческих кадров; д) муниципальными резервами управленческих кадров. Муниципальные и региональные резервы могут стать основой формирования окружных резервов. За счет окружных резервов необходимо формировать федеральный резерв, в том числе резерв Президента Российской Федерации. Такое «пирамидальное» построение резервов позволит создать эффективный механизм перемещения кандидатов по уровням и назначения их на соответствующие должности.
Определена и обоснована проблема недостаточного использования кадровых резервов при назначениях на руководящие должности федерального уровня и уровня субъектов Федерации. В связи с этим нормативное закрепление соответствующим порядком назначений лиц на должности гражданской службы категории «руководители» преимущественно из числа тех, кто состоит в кадровых резервах, признано целесообразным и обоснованным. Это будет содействовать как повышению качества кадровой работы в этом направлении, так и реальному пополнению кадровых резервов. Очевидна необходимость на постоянной основе отслеживать появляющиеся вакансии, проводить мониторинг вакантных должностей в государственных органах. Кроме того, резонно также проводить целенаправленную работу по качественному улучшению кадровых резервов, с тем чтобы недостойные кандидаты при обоснованной мотивации исключались из соответствующего списка. К данным показателям, в частности, могут быть отнесены: оценка кадровых изменений и кругаполномочийлица, состоящего в кадровом резерве, его профессиональные достижения, а также наличие информации, ставящей под сомнение целесообразность пребывания в резерве, которая влияет или может повлиять на его авторитет, деловую репутацию.
Привлечение молодежи в кадровые резервы, резервы управленческих кадров и ее профессиональное развитие - одно из приоритетных направлений организации кадровой работы. Формирование молодежных кадровых резервов должно основываться на проведении подбора лиц, не достигших 30-летнего возраста, выражающих готовность работать в системе государственной власти. Ключевая составляющая в данном вопросе — соответствующее профессиональное развитие этой категории кадров. К путям подготовки лиц, включаемых в молодежные кадровые резервы, могут относиться как традиционные формы профессионального развития (самоподготовка, повышение квалификации, стажировка по отдельным направлениям государственного управления, временное замещение должности), так и формы профессионального развития, имеющие практическую направленность и позволяющие целенаправленно готовить управленцев (участие в работеколлегиальныхорганов, подготовке решений, планов, программ развития субъектов Федерации, во внутрирегиональном и межрегиональном взаимодействии, выполнение проектных заданий по заказу государственных органов).
8. Остается актуальным вопрос о повышении эффективности гражданской службы и результативности профессиональнойслужебнойдеятельности гражданских служащих. В этой связи соответствующие показатели, на основе которых предлагается оценивать конкретный результат труда, -неотъемлемая составная частьдолжностногорегламента гражданского служащего; системообразующий фактор длярегламентациии планирования его служебной деятельности; «связующий элемент» между стратегическими целями государственных органов и конкретными задачами гражданских служащих; одна из составляющих мотивации и стимулирования, а также критерий оценки результатов труда гражданского служащего.
В связи с этим, доказано, что методологически важнейшей задачей является определение основных подходов к подготовке и внедрению системы показателей эффективности и результативности служебной деятельности гражданского служащего, которые могли бы найти отражение при подготовке нормативной правовой основы на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и внесении соответствующих изменений вдолжностныерегламенты и служебные контракты гражданских служащих на локальном уровне в государственных органах. Этапность разработки и введения показателей состоит из:
- определения понятия «показатель результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего», что будет способствовать конкретизации в разработке самих показателей; резонно разделять такие понятия, как «показатель эффективности деятельности государственного органа» и «показатель результативности профессиональной служебной деятельности государственного служащего»;
- конкретизация характерных признаков показателей результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего в измеримых, достижимых и реалистичных критериях (они однозначно связаны с функциональнымиобязанностямислужащего, исполнение которых зависит лично от него, а с другой - к показателям не относятся квалификационные требования по замещаемой должности, личные качества, потенциал служащего);
- разработка и утверждение перечня типовых показателей;законодательноеи фактическое ограничение сферы разработки и внедрения показателей в отношении определенного круга должностей гражданской службы.
Типовая модель оценки результативности гражданского служащего может включать следующие основные элементы: определение целей, задач, сроков, участников результативного периода (гражданского служащего или определенной группы гражданских служащих); формирование задания на результативный период на основе показателей результативности должностного регламента; определение прав иобязанностейучастников, заключение результативного служебного контракта или дополнительногосоглашенияк имеющемуся служебному контракту; проведение систематической оценки результата в соответствии с заданием: промежуточной (в случае необходимости) и конечной в виде индивидуальных и (или) групповых собеседований руководителя с участниками результативного периода (основная цель собеседований - определение итоговой оценки и основных задач на предстоящий результативный период); расчет результативного вознаграждения на основе общего (среднего) показателя оценки по итогам выполнения задания и получения конкретного результата профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
9. Информатизация гражданской службы связана с разработкой и внедрением информационных технологий, посредством которых обеспечивается открытость гражданской службы, автоматизация управления кадровыми процесссами, что позволяет существенно модернизировать технологии поступления, прохождения, оценки гражданских служащих.
Среди первоочередных мер по информатизации гражданской службы -обеспечение доступа граждан к информации о деятельности государственных органов. Практика реализации Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» подтверждает необходимость формирования единого порядка в государственных органах по предоставлению информации населению. В целяхединообразногоприменения федерального закона разработка регламента информационного взаимодействия всех участников данного процесса (государственных органов, гражданских служащих и граждан) позволит осуществить координацию эффективного распределения информационных ресурсов по приоритетным направлениям, совместную выработку оптимальных решений при внедрении комплексных информационных технологий, а также интеграции банков информации государственных органов.
Информатизация кадровой деятельности должна быть направлена на повышение качества управления кадрами гражданской службы посредством создания и функционирования единой автоматизированной кадровой системы, к которой необходимо предъявлять следующие требования: соответствие федеральному законодательству по обеспечению безопасности персональных данных гражданских служащих при их обработке, конфиденциальности и целостности; обеспечение ведения учета гражданских служащих (сведения о поступлении на гражданскую службу, замещаемая должность, перемещение (ротация) по должностям, присвоение классных чинов, прохождение аттестации, повышение квалификации, стажировок, профессиональной переподготовки, пребывание в кадровом резерве, стаж государственной службы, выслуга лет, поощрения ивзыскания, увольнение), по сути - электронного личного дела служащего; обеспечение ведения учета организационно-штатной структуры государственного органа (реестр должностей гражданской службы, квалификационные требования по должностям, ведение штатного расписания государственного органа, кадровые распоряжения, приказы,поручения); обеспечение осуществления обработки запросов по кадровому составу, динамики его изменения, штатной численности, данных о вакансиях и резерве кадров посредством поиска и отбора информации по заданным критериям; обеспечение осуществления автоматизированного контроля своевременности исполнения этапов прохождения службы (присвоение классных чинов, аттестации, повышение квалификации).
Применительно к должностям гражданской службы необходимо установить конкретный набор квалификационных требований в области использования информационных технологий для дальнейшего учета при всех формах контроля профессиональной служебной деятельности гражданских служащих в государственных органах. В связи с этим предложено введение показателя компьютерной грамотности и подготовленности гражданского служащего в сфере информационных технологий, который может служить одним из индикаторов оценки уровня информационной культуры гражданских служащих, являться основой их профессионального развития.
10. Особое значение имеет внедрение ротационных механизмов, направленное на оптимизацию методов кадровой работы и непосредственно связано спротиводействиемкоррупции на гражданской службе. Ротация кадров подразумевает перемещение кадрового состава по должностям с изменением места работы идолжностныхобязанностей. Примечательно, что именно посредством ротации может быть достигнута стабильность кадрового состава и его профессиональный рост. Благодаря ротации в государственных органах формируется механизм профилактики коррупционных проявлений среди служащих, замещающих потенциальнокоррупциогенныедолжности. С этой точки зрения ротация должна стать незаменимым элементом функционирования системы государственной службы, которая проводится на плановой основе, ограничена определенным сроком и связана с предоставлением соответствующих социальныхгарантийротируемым гражданским служащим.
На стадии подготовки планов (схем) ротации в государственных органах целесообразно учитывать следующие вопросы:
- основания ротационных мероприятий при принятии решении о ротации гражданского служащего (в юридическом смысле ротация должна проводиться на основе приказа (распоряжения) представителянанимателяв соответствии с установленным порядком (схемой) ротации; правовыми основаниями ротации могут быть: замещаемая должность гражданской службы, отнесенная к соответствующему перечню должностей, подверженных ротации, в соответствии с установленным порядком (схемой) ротации; предусмотреннаяслужебнымконтрактом ротация (на обязательной или добровольной основе); решение комиссии, принятое по итогам аттестации в государственном органе; личная инициатива (ходатайство) гражданского служащего на ротационное перемещение);
- процедура оценки индивидуальной готовности гражданского служащего к ротационным перемещениям, являющаяся первичным условием решения о проведении ротации (необходимо определить оптимальный срок пребывания гражданского служащего в замещаемой должности, объективную необходимость проведения ротации, просчитать ротационные последствия с потенциальными рисками (проблемами);
- обязательное обучение для получения допуска к ротации гражданского служащего,, планируемого к ротации, в виде теоретической и практической подготовки по профилю государственного органа (структурного подразделения), в который он переводится.
11. Формирование механизмов и управленческих решений по минимизации рисков коррупционных проявлений на гражданской службе связано с: развитием деятельности комиссий по урегулированию конфликтов интересов и соблюдению требований кслужебномуповедению; разработкой антикоррупционных стандартовслужебногоповедения гражданских служащих; формированием системы общественного контроля попротиводействиюкоррупции на гражданской службе.
Особое значение придается развитию института конфликта интересов на гражданской службе, формированию системызапретови ограничений для гражданских служащих, обеспечению профилактическихантикоррупционныхмер (антикоррупционному обучению, антикоррупционной пропаганде).
12. В целях активизации процессов реформирования и развития гражданской службы необходимо усилить работу по подготовке и проведению пилотных проектов и экспериментов в государственных органах, что будет способствовать апробированию и внедрению современных, в том числе кадровых, технологий управления. В результате эксперимента важно отработать ту или иную технологию, оценить ее достоинства и недостатки, в результате чего корректно определить адаптационные возможности с учетом сложившейся практики. Определены приоритетные направления проведения экспериментов по: повышению открытости гражданской службы; внедрению показателей результативности гражданских служащих; реализации инновационных механизмов при подборе и оценке кадров; формированию действенного кадрового резерва; привлечению и удержанию на гражданской службе молодых специалистов; активизации внедрения инновационных подходов к обучению гражданских служащих; формированию стабильного кадрового состава.
13. Насущной потребностью является методическое обеспечение кадровой работы в государственных органах. Назрела необходимость разработки методических рекомендаций реализации федерального законодательства о государственной службе с целью его эффективного применения в субъектах
Федерации по таким вопросам как: организации и проведения аттестации, квалификационного экзамена, конкурса для замещения вакантных должностей гражданской службы; организации деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов и требований к служебному поведению гражданских служащих; организации их профессионального развития; разработки и утверждения индивидуального плана профессионального развития гражданских служащих, программы профессионального развития государственных органов; формирования и использования кадровых резервов; организации и проведения ротации по должностям гражданской службы; порядка разработки и утверждения должностных регламентов и служебных контрактов; организации и проведения социологических и иных опросов общественного мнения по оценке деятельности гражданских служащих и др.
14. Проведение мониторинга реализации законодательства о государственной службе в виде комплексного анализа по отслеживанию кадровых процессов может стать незаменимым инструментом реализации государственной кадровой политики. В настоящее время комплексного единого государственного мониторинга реализации законодательства о государственной службе, который бы основывался на данных специальных проверок, аналитических обобщениях и результатах, не проводится. Отсутствует организационно-правовая основа проведения такого мониторинга. Одной из основных проблем законодательства о государственной службе являютсяпробелыи противоречия законодательства, отсутствие комплексаподзаконныхактов, конкретизирующих отсылочные нормы федерального законодательства. Именно поэтому в целях дальнейшего совершенствования нормативной правовой базы в сфере, прежде всего, гражданской службы в мониторингах, проводимых государственными органами, необходимо отражатьколлизиифедерального и регионального законодательства, выявленные органами власти в процессе правоприменения.
Видится целесообразным обобщение информации обоспариваниинормативных правовых актов, анализа выявленных в нормативных правовых актахкоррупциогенныхфакторов, анализа судебной практики по вопросам гражданской службы, обращений граждан, связанных с применением законодательства о гражданской службе, информации, формируемой на основе социологических исследований, информации общественных, научных,правозащитныхи иных организаций, средств массовой информации и др.
В этой связи было бы целесообразнымзакрепитьФедеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»обязательностьпроведения мониторинга применения законодательства о гражданской службе в государственных органах, осуществляющих функции управления государственной службой на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, с указанием конкретных сроков и поряд