Ахмедова Заира Магомед-Тагировна. Приоритеты совершенствования парламентского финансового контроля

brief description

Ахмедова Заира Магомед-Тагировна. Приоритеты совершенствования парламентского финансового контроля : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Москва, 2003 191 c. РГБ ОД, 61:03-8/3407-X

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
1.1. Генезис возникновения и развития парламентского финансового контроля в России 10
1.2. Зарубежный опыт организации внешнего финансового контроля 37
1.3. Особенности парламентского финансового контроля 62
ГЛАВА II. СОВРЕМЕННЫЕ ПРИОРИТЕТЫ ПАРЛАМЕНТСКОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
2.1. Совершенствование системы и структуры парламентского финансового контроля 82
2.2. Развитие функций Счетной палаты Российской Федерации 106
2.3. Модернизация методов проверки, анализа и оценки исполнения бюджета 131
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 152
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 158
ПРИЛОЖЕНИЯ 172

Введение к работе

Актуальность темы исследования.В настоящее время особую актуальность приобретает проблема определения места парламентского финансового контроля в общей системе государственного финансового контроля, совершенствования его форм и методов. Необходимость повышения эффективности парламентского финансового контроля в России обусловлена становлением демократического федеративного правового и социального государства, дальнейшим развитием социально-экономических реформ.
Мировая практика свидетельствует, что уровень государственного управления выше, если результативнее, лучше организован внешний финансовый контроль исполнения государственного бюджета, который дает возможность наблюдать как за деятельностью государства по выполнению экономических и социальных программ, так и за деятельностью органов исполнительной власти, административно-территориальных образований, отдельных отраслей и иных использующих государственные ресурсы хозяйствующих субъектов.
В обращении к участникам Всероссийского совещания руководителей контрольно-счетных органов (2001 г.) Президент Российской Федерации В.В. Путин отмечал, что организация надежного контроля, за целевым использованием бюджетов и использованием государственного имущества - одно из условий построения сильного и благополучного государства, защиты интересов его граждан .
Масштабность, объем, многообразие и сложность задач, решаемых в процессе финансовой деятельности государства в период развития рыночных отношений в России, значительные прямые потери, в том числе от нерационального использования государственных средств,
1Бюллетень Экспертно - консультативного Совета при Председателе Счетной палаты Российской Федерации - 2001.-№ 4.-С.18
обусловливают необходимость совершенствования парламентского финансового контроля, важнейшее предназначение которого повышение эффективности использования государственных ресурсов.
Статусные полномочия Парламента и Счетной палаты Российской Федерации предусматривают их ответственность за осуществление государственного финансового контроля: за своевременным исполнением федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также законностью и своевременностью движения бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Исключительная актуальность исследования проблемы совершенствования парламентского финансового контроля в значительной мере обусловлена возрастанием внимания международных организаций к вопросам исполнения федерального бюджета, а также тем, что с момента формирования Счетной палаты РФ и принятия Бюджетного кодекса РФ в российское законодательство не вносилось существенных изменений и дополнений, направленных на совершенствование внешнего финансового контроля. Вследствие этого сложилось противоречие между активно развивающейся финансовой системой, бюджетным законодательством и организацией внешнего финансового контроля, как парламентского, проводимого высшими органами финансового контроля по опыту развитых стран.
Постановка проблемы парламентского финансового контроля и его совершенствования, развитие системы, структуры, функций и методологии, своевременна и востребована для повышения эффективности всей системы государственного финансового контроля.
Состояние научной разработанности проблемы.В отечественной науке и практике существенный вклад в разработку проблем государственного финансового контроля внесли С.А. Агапцов,
М.П. Афанасьев, И.А. Белобжецкий, Н.Т. Белуха, В.В. Бурцев, СЮ. Витте, Э.А. Вознесенский, Ю.М. Воронин, И.В. Вышнеградский, Ю.Д. Данилевский, Х.М. Кармоков, Д.В. Никольский, Л.Н. Овсянников, СП. Опенышев, В.Г. Пансков, Н.Д. Погосян, В.М. Родионова, М.М. Сперанский, СВ. Степашин, В.А. Татаринов, П.В. Черноморд, В.И. Шлейников, СО. Шохин и др.
Признавая важность вклада каждого из исследователей в разработку проблем финансового контроля, необходимо отметить, что в настоящее время недостаточно внимания уделяется вопросам совершенствования парламентского финансового контроля, в том числе современным направлениям его деятельности.
Сложность и дискуссионность поставленной проблемы предопределили выбор цели, задач, объекта и предмета настоящего исследования.
Целью исследования является разработка теоретических аспектов организации и совершенствования парламентского финансового контроля и определение приоритетных направлений его развития на основе анализа существующих тенденций в зарубежных странах и в России.
Поставленная цель предусматривает решение следующих задач диссертационного исследования:
- раскрыть генезис возникновения и развития внешнего финансового контроля в России;
проанализировать современный зарубежный опыт парламентского финансового контроля;
выявить особенности парламентского финансового контроля и их проявление в современных условиях;
наметить пути совершенствования системы и структуры внешнего финансового контроля в условиях федеративного государства;
- разработать направления развития функций Счетной палаты РФ с учетом долгосрочной финансовой политики;
- усовершенствовать методы проверки, анализа и оценки исполнения бюджета;
Объектом диссертационного исследованияявляется система и методы парламентского (представительного) финансового контроля, а также деятельность Счетной палаты РФ по контролю исполнения федерального бюджета.
Предметом исследованиявыступает совокупность финансово -экономических отношений, возникающих в процессе осуществления финансового контроля, проводимого органами законодательной (представительной) власти.
Теоретико-методологической основой исследованияявляются современные научные методы, в том числе системный анализ финансово-экономических процессов, методы исторического, сравнительного анализа, другие конкретные методы финансовой науки, экономической и социальной экспертизы, а также теоретические и практические разработки, содержащиеся в фундаментальных и прикладных научных исследованиях отечественных и зарубежных авторов по вопросам совершенствования государственного финансового контроля, финансово-экономической экспертизы и бюджетного анализа.
Эмпирической базой исследованияявляются нормативно-правовые акты федерального, регионального и местного уровней, официальные статистические данные, отчеты Счетной палаты РФ, материалы конференций, семинаров, разработки и методики органов финансового контроля в России и за рубежом, монографии, научные работы, материалы периодической печати, а также данные по контролю за расходами на правоохранительную деятельность, предупреждение и
ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий.
Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизнасостоят в следующем:
- выявлено изменение содержания и функций внешнего (парламентского) финансового контроля: переход от неразвитых его форм к более сложным формам, отвечающим потребностям социально — экономического развития и созданию условий для специализированного гласного парламентского финансового контроля в условиях рыночной экономики;
определено, что существует различие форм внешнего финансового контроля в развитых странах в зависимости от государственного устройства, правления, национальных традиций и в то же время единство общих принципов внешнего аудита бюджета, к которым следует отнести законность, целевое и эффективное расходование бюджетных средств, оценку степени риска, эффективность контроля, преимущественный переход к контролю, ориентированному на конечный результат, носящему публичный и социальный характер и расширение сферы предварительного контроля;
доказано, что парламентский (представительный) финансовый контроль в России находится в стадии становления по следующим причинам: асинхронность развития, незавершенность разработки системы и структуры контроля, несогласованность во взаимодействии контрольно-счетных органов, отсутствие единых нормативно-правовых и методологических основ контроля (проверки, анализа, оценки), единой информационной базы, а также наличие латентных функций Счетной палаты РФ;
определены основные направления развития системы и структуры парламентского финансового контроля, среди которых формирование
единых целей, норм, принципов, форм и методов контроля, оценка результативности внешнего финансового контроля на федеральном, региональном и местном уровнях, разграничение их предметов ведения и полномочий. Выявлены также возможности изменения структуры финансового контроля за счет совершенствования строения и формы организации органов парламентского (представительного) финансового контроля, определения места муниципального финансового контроля в его общей системе;
выдвинуты приоритеты в развитии Счетной палаты РФ, в качестве которых выступают функции, соответствующие социальным потребностям общества, росту масштабов и усложнению финансовой деятельности - социально-экономическое прогнозирование, бюджетное планирование, оценка рисков финансовой безопасности, финансовый мониторинг, предпродажный аудит, эффективность внутреннего финансового контроля и др.
предложены способы совершенствования методов проверки, анализа и оценки исполнения бюджета, в т.ч. ориентация на взаимосвязь целей и результатов, адекватность нормативно — правовой базы контроля, сопоставимость показателей расходования государственных средств, создание интегрированных информационных систем.
Положения, выносимые на защиту:
теоретические подходы к определению содержания, функций, принципов парламентского финансового контроля и особенности его проявления в условиях формирования рыночной экономики России.
приоритеты совершенствования парламентского финансового контроля, в том числе обоснование системы и структуры внешнего финансового контроля, развитие функций Счетной палаты РФ.
методы проверки, анализа и оценки исполнения бюджетов, соответствующие современному социально - экономическому уровню
развития (ориентация на цели и результаты, сопоставимость показателей расходования государственных средств, создание интегрированных информационных систем).
Практическая значимость полученных результатовсостоит в том, что реализация выдвинутых и обоснованных в работе конкретных предложений позволит повысить действенность и результативность парламентского финансового контроля, обеспечит повышение эффективности всей системы государственного финансового контроля.
Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы при внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Счетной палате РФ» в направлении развития ее функций, соответствующих аналогичным в органах высшего финансового контроля развитых стран.
Результаты исследования могут быть использованы законодательными и исполнительными органами федерального и регионального уровней Российской Федерации при разработке методических рекомендаций и методик проведения проверок исполнения бюджетов. Целесообразно использовать авторские разработки на курсах переподготовки и повышения квалификации кадров по спецкурсу «Основы парламентского финансового контроля» и др.
Апробация результатов исследования.Основные положения и практические выводы диссертации были апробированы на научных конференциях и семинарах, обсуждены на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте РФ, изложены автором в публикациях, использованы в ходе практической работы автора в Счетной палатеРФ.
Структура диссертацииопределяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав и шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Теоретические аспекты организации и совершенствования парламентского финансового контроля
1.1. Генезис возникновения и развития парламентского финансового контроля в России
Вмире издавна существует практика парламентского финансового контроля, основанная на идеях разделения единой государственной власти на несколько независимых, но взаимосвязанных властей, которые могли бы сотрудничать и контролировать друг друга. Право утверждения и контроля бюджета рассматривается как «королевское право» парламента.
В России, где парламент институализировался значительно позже, неотъемлемой частью государственного устройства был вневедомственный государственный контроль. В России всегда следовали принципам, что государственный контроль - это важнейшая функция управления Российским государством. К концу XIX столетия Государственный контроль представлял собой самостоятельное государственное ведомство, равноправное с другими министерствами, за которым закреплен ряд функций: ревизионные, административные, бюджетные1.
С переходом России в начале XX века к монополистическому капитализму сфера государственного контроля стала близко соприкасаться со всеми отраслями народного хозяйства. Публикуемые его органами ежегодные отчеты об исполнении государственной росписи были рассчитаны на то, чтобы внушать доверие к платежеспособности России в глазах ее иностранных инвесторов. Теоретические основы
См.: Шохин СО. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. - М.: Финансы и статистика, 1999. - С. 18.
организации государственного финансового контроля в царской России заложили: М.М. Сперанский, В.А. Татаринов, И. Вышнеградский, Ф. Бочковский, СЮ. Витте, И.Х. Озеров и др.
Примечательно, что ведущее место в системе Государственного контроля занял предварительный контроль, введенный В.А. Татариновым, который имел профилактическое и воспитательное значение, приучал к точному соблюдению законности, принципов и предписаний, искоренял финансовый произвол. Помимо предварительного, к началу XX века была создана система наблюдательного, документального и фактического контроля.1В целом, к началу XX в. функция государственного финансового контроля в России была централизована и организационно оформлена. Государственный контроль входил в структуру правительства, но обладал широкими полномочиями и определенными гарантиями самостоятельности в рамках своей компетенции.2В Положение о Совете Министров и в Положение о государственном контроле было включено разъяснение, что ревизионная деятельность государственного контроля ни в каком отношении не входит в компетенцию Совета Министров.
6 августа 1905 года был обнародован Манифест и высочайшее утвержденное Учреждение Государственной Думы. Концепция законосовещательного представительства, предусматривавшая
существование двух учреждений бюрократического и выборного характера нашла правовое закрепление в трех актах 6 августа 1905 года:
1. Высочайший манифест об учреждении Государственной Думы;
2. Учреждение Государственной Думы;
3. Положение о выборах в Государственную Думу.
См.: Андреев А., Никольский Д. Государственный контроль в России: Александр II Освободитель // Финансовый контроль. - 2002. - № 4. - С. 29-33.2В марте 1918 г. государственный контроль был упразднен.
Согласно статье 33 Учреждения ведению Государственной Думы подлежало: финансовые сметы министерств и Главных управлений и Государственная роспись доходов и расходов, равно как денежных из казны ассигнований, Росписью не предусмотренных, на основе особых по сему предмету правил; отчет Государственного Контроля по исполнению Государственной Росписи; дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующих Высочайшего соизволения и др.
Ведению Государственной Думы подлежали также сметы и раскладки земских повинностей в местностях, в которых не введены земские учреждения, а также дела о возвышении земского или городского обложения против размера, определенного Земским собранием и Городскими Думами.
Началом парламентского финансового контроля в России можно считать появление 17 октября 1905 года Высочайшего манифеста «Об усовершенствовании государственного порядка». В нем говорилось: «Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей».1Эти правовые акты так и не были применены, но историческое значение их очевидно.
Манифест от 20 февраля 1906 года «Об изменении Учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения
Государственной Думы» внес изменения в функции Государственной Думы.2Право контроля, надзора, о которых упоминалось в манифесте от 17 октября 1905 г., превратилось в право запроса, да и то не к Совету
1Полное собрание законов Российской Империи. - Собр. 3-е. - Т. XXV. - Отд. 1.-№ 26803.
2См.: Собрание указов. -1906. - Т. XXVI. - Отд. 1. - С. 196.
Министров в целом, а лишь в отношении тех министров и ведомств, которые подчинены по закону Правительствующему Сенату.
«Ахиллесовой пятой» Манифеста 20 февраля 1906 г. было отсутствие механизма, обеспечивающего строгое соблюдение законов и сурового наказания должностных лиц за их наруше