Арабов, Рустам Рашидович. Совершенствование системы налогового контроля в условиях современной экономической среды

brief description

Арабов, Рустам Рашидович. Совершенствование системы налогового контроля в условиях современной экономической среды : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Арабов Рустам Рашидович; [Место защиты: Рос. акад. предпринимательства].- Москва, 2015.- 147 с.: ил. РГБ ОД, 61 15-8/952

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Научно-теоретические аспекты формирования системы налогового контроля
1.1. Теоретические основы налогового контроля: понятийный аппарат 14
1.2. Развитие прямых и косвенных методов налогового контроля в современных экономических условиях 26
1.3. Нетрадиционные формы налогового контроля 44
Глава 2.Сущность и особенности налогового контроля в РФ
2.1. Влияние региональных особенностей на результаты налогового контроля в РФ 53
2.2. Методические компоненты налогового контроля в условиях применения риск-ориентированного подхода 71
2.3. Взаимодействие органов налоговой и кредитно-финансовой систем по повышению эффективности налогового контроля 80
Глава 3.Перспективы повышения эффективности налогового контроля в РФ
3.1. Формирование национальной системы оценки рисков для повышения качества налогового контроля 94
3.2. Адаптация механизмов налогового контроля на основе сотрудничества с финансовыми посредниками 105
3.3. Рекомендации по повышению качества налогового контроля в РФ 118
Заключение 129
Список использованной литературы

Развитие прямых и косвенных методов налогового контроля в современных экономических условиях
Нетрадиционные формы налогового контроля
Методические компоненты налогового контроля в условиях применения риск-ориентированного подхода
Адаптация механизмов налогового контроля на основе сотрудничества с финансовыми посредниками

Развитие прямых и косвенных методов налогового контроля в современных экономических условиях

Очень часто оппортунистическое поведение налогоплательщиков ассоциируют с их девиантным поведением [102], под которым традиционно понимается «поведение, отклоняющееся от общепринятых норм и нарушающее социальное поведение людей и групп, воспринимаемое предосудительным с позиций превалирующих ценностей». Майбуров И. А. указывает на то, что в данном определении очень важен фактор предосудительности с позиций превалирующих ценностей [60]. Этот фактор рельефно проявляется в обществах, имеющігх правильно сформированную налоговую культуру и устойчивые ценности налоговой морали. Яркий пример тому - скандинавские страны, где размер теневого сектора варьируется в пределах 10-15% от ВВП. Для такой общественной среды, осуждающей уклонение от налогов, отождествление оппортунизма и девиантности видится вполне оправданным Применительно к странам, где нормой поведения значительной части налогоплательщиков является уклонение тем или иным способом от налогов, отождествление оппортунизма и девиантности видится преждевременным К таким странам прежде всего относятся развивающиеся экономики мира, включая и Россию. В нашей стране проблема уклонения от уплаты налогов не воспринимается обществом как модель дивиантного поведения, поскольку отсутствует понятие «налоговой морали» как таковое.
Существующие причины уклонения от уплаты налогов в каждой стране также носят сугубо индивидуальный характер, однако на этот счет сформировано немало налоговых теорий, описывающих причины такого поведения в обществе [35].
Одним из основоположников налоговой теории, объясняющей феномен уклонения от уплаты налогов, являлся Беккером. Еще в конце 60-х годов он сделал одну из первых попыток объяснить штрафы за совершение налоговых преступлений, утверждая, что штраф является ценой, соразмерной убытку, понесенному государством. Чем выше убыток, тем выше должен быть штраф - по принципу соразмерности [121]. В современных исследованиях данный вывод интерпретирован несколько иначе: «чем выше штраф, тем более он действенен с психологической точки зрения и тем ниже вероятность совершения противоправных действий» [134]. Полагаем, что и стимул к совершению этих действий будет соразмерно выше ожидаемой выгоды от уклонения от уплаты налогов. Научный интерес представляют также работы Эллингема и Сэндмо [118]. Авторы провели изучение различных подходов к уклонению от уплаты налогов с позиции изучения выбора рискованной альтернативы. Их выводы заключались в том, что риск от совершения налоговых нарушений всегда обусловлен альтернативой выгоды. При этом выгода может также обусловливать предпочтения в совершении того или иного преступления или нарушения. Таким образом, авторам удалось не только вывести шкалу соответствия наказаний от возможных выгод, но и объяснить причины почему многие формы налогового контроля слабо работают или вовсе не эффективны.
Не менее важными оказались теоретические исследования [117, 156, 159, 123], посвященные анализу соответствия личных доходов индивидуумов и предельной ставки налога как одному из факторов, объясняющих природу преступлений, связанных с уклонением от уплаты налогов. В этих исследованиях удалось вывести зависимость предельного размера доходов от ставки налога, которая может являться не обременительной для плательщика. В противном случае происходит эффект уклонения и неуплаты налогов. Однако даже низкие ставки налога не являются стимулом для их уплаты, равно как и размер наказания.
Например, Альм, Мак Клелланд и Шульц [119, 126] утверждают, что довольно низкий уровень штрафов не является гарантией их уплаты даже при наличии постоянного налогового контроля. Кроме того, эмпирические данные о влиянии налогов и штрафов за уклонение от их уплаты свидетельствуют о существенном влиянии на данный процесс теневой экономики Чем выше в стране уровень теневой экономики, тем выше количество налоговых преступлений, даже при наличии эффективных мер налогового контроля.
Принимая во внимание работы некоторых авторов [126], исследовавших феномен теневой экономики с точки зрения влияния на эффективность налогового контроля, можно сделать вывод о необходимости изучения по меньшей мере некоторых групп населения и бизнеса, деятельность которых не является законной либо доходы которых нельзя признать в полной мере легальными. Вместе с тем именно эти работы положили начало проведению междисциплинарных исследований в области положительного эффекта налогового контроля, по крайней мере для части группы доходов населения.
Швейцарскими учеными Фреем и Фельдом [132] установлено положительное влияние налоговых наказаний в виде штрафов и пеней, однако положительный эффект налогового контроля не был найден. Мартинес-Васкес и Ридер [143] в своем докладе даже привели доказательства тому, что усилия органов власти в США по стабилизации режима уклонения от уплаты налогов не только не принесли ожидаемых результатов, но позволили усомниться в уже предпринятых реформах. Как следует из доказательной базы, в тех штатах, где налоговый климат был мягче и бизнес чувствовал защиту со стороны государства, налоговые поступления даже при отсутствии постоянных контрольных процедур были значительно выше Следовательно, как таковые налоговые послабления без наличия благоприятной среды не являются залогом успешной собираемости платежей, происходит своего рода перекомпенсация одних выгод другими, меняются приоритеты бизнеса и населения.
Появление во всем мире налоговых оффшоров и зон благоприятного налогового климата также произошло под влиянием налогового поведения граждан и бизнеса. Концентрация капитала в этих зонах значительно превосходит другие юрисдикции именно по причине нивелирования психологического и морального риска, вследствие снижения процедур налогового контроля.

Нетрадиционные формы налогового контроля

Как показали результаты исследования, изложенные в предыдущей главе, проблемы недостаточности налогового контроля и его низкой эффективности чрезвычайно тесно связаны с объемом налоговых поступлений в региональный и федеральный бюджеты, отсутствием прозрачной бизнес- либо инвестиционной среды и благоприятного налогового климата в стране.
Процедуры налогового контроля, используемые сегодня в регионах России, как правило, носят идентичный характер, что обусловлено наличием единых нормативных и законодательных документов, а также особенностью формирования бюджетных источников. Вместе с тем характерной чертой отечественной бюджетной системы является расслоение регионов на регионы-доноры, вносящие наибольший вклад в долю налоговых поступлений, и регионы-реципиенты, так называемые получатели бюджетных ассигнований и формально не приносящие доход, среди которых можно выделить регионы-банкроты.
В таблице 2.1.1 приведены данные по объему задолженности региональных бюджетов по состоянию на 01.08.2014, на основании которых можно выделить экономически слабые регионы [72].
Данные, представленные в таблице, позволяют сказать, что по показателю «Отношение госдолга к доходам бюджета» наиболее серьезная ситуация складывается в Республике Мордовия, Чукотском АО, Белгородской области, Республике Ингушетия, Вологодской области и Республике Северная Осетия. Фактически эти регионы можно смело назвать регионами-банкротами. Основная причина сложившейся ситуации в том, что эти регионы не только имеют повышенную долговую нагрузку, что чрезвычайно важно в сложных экономических условиях РФ, но и формально являются неплатежеспособными, что подразумевает отсутствие возможности самостоятельного погашать задолженность - без помощи федерального бюджета. Таблица 2.1.1
Региональные бюджеты и их задолженность по состоянию на 01.08.20 ТОП-30 субъектовРФ по уропшо долговой нагрузки Отношение госдолгя к доходам бюджета субъекта РФ в 2013 г., % Объем госдолгасубъекта РФна 01.08.2014 г.,млп. руб. ТОП-30 субъектов РФ по объему госдолга Объем госдолгасубъекта РФна 01.08.2014 г.,млн. руб. Отношение госдолга к доходам бюджета субъекта РФ в 2013 г., %
Полагаем, что именно эти регионы должны стать объектом присталь ного внимания со стороны органов налогового контроля, что должно выра жаться в усилении процедур налогового контроля в них, с применением стимулирующих механизмов по повышению доходов местных бюджетов и сокращению бюджетных дотаций.
В таблице 2.1.2 приведены данные по объему государственного долга в разрезе федеральных округов РФ, что позволяет выделить среди них ключевые субъекты из расчета совокупного государственного долга по состоянию на 01.08.2014 [72].
По данным, приведенным в таблице, видно, что Центральный и Приволжский округа являются самыми большими округами как по числу субъектов (14 и 18), так и по количеству населения. Наряду с очевидными проблемами роста государственного долга, в данных федеральных округах сосредоточены наиболее крупные в стране компании и предприятия-налогоплательщики, что подразумевает необходимость не только использования качественного иных инструментов налогового контроля, но и изменения самих подходов в налоговом администрировании
В городах-миллионерах, расположенных в ЦФО и ПФО, сосредоточено большое количество торгово-девелоперских проектов с краткосрочным финансированием и окупаемостью в 5-7 лет. Региональные субъекты, как пра вило, ориентированы больше на инвестиции в промышленность, сельское хозяйство и ЖКХ, пусть даже архаичные, пробуют составлять долгосрочные планы развития экономики и промышленности. В связи с чем, стратегическим направлением развития экономик всех крупных федеральных округов России выступает преимущественно торговля и строительство. Собственники торговых и строительных компаний не заинтересованы в долгосрочных и социальных проектах - с тяжелой экономикой и на территориях, где уровень жизни ниже, а значит, ниже и доходность - их участие в областных программах минимально. Городской бизнес всегда больше ориентирован на муниципальные земли, закупки и подряды. С нашей точки зрения, основная проблема заключается в том, что в каждом регионе существует давно сложивший круг поставщиков и подрядчиков, осваивающих госзаказы и подряды. У области - они свои, у города - свои, поэтому развитие прозрачной инвестиционной и деловой среды в условиях честной конкуренции потенциально снижает доходность «налаженного» бизнеса в условиях ограниченной мотивации к саморазвитию.
Областной и городской бюджет, как и федеральный, только номинально связаны между собой доходной частью, расходная часть осваивается автономно, параллельно друг другу, разными пулами предпринимательских структур, что усугубляет ситуацию с обеспечением прозрачности конкурентной среды.
Несомненно, важную роль в развитии налогового контроля на региональном уровне продолжают играть негативные тенденции в предпринимательстве, среди которых центральное место занимает «теневая деятельность» и случаи преднамеренного банкротства. К сожалению, официальные статистические данные не могут фиксировать данную информацию, а тем более — выявлять подобные инциденты на ранней стадии. В таблице 2.1.3 приведены данные по количеству индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, прекративших деятельность за период с 01.01.2014 по 01.08.2014 года [53].

Методические компоненты налогового контроля в условиях применения риск-ориентированного подхода

Риск является производным от цели. Можно привести один простой пример для понимания действия риск-ориентированного подхода в процедурах налогового контроля.
Наша цель заключается в том, чтобы добиться добровольной и своевременной уплаты налогов от как можно большего числа налогоплательщиков, включая новые предприятия. На основе этой цели мы можем приступить к определению сопутствующих этой цели рисков. Риски могут заключаться в том, что новые предприятия не в состоянии вовремя подать налоговую декларацию, не в состоянии полностью и в полном объеме оплатить налоги. Вот эти риски и должны быть оценены в порядке приоритета.
Вновь созданные компании традиционно испытывают недостаток знаний законодательства, либо его нормы слишком сложны для восприятия. Таким образом, причина неуплаты налогов заключается в сложности социальных стандартов, либо мотивы, побуждающие налогоплательщика к уплате налогов, не являются достаточно сильными? Поэтому необходимо создать условия для добровольного исполнения налогоплательщиками их налоговых обязательств.
Когда риски уже идентифицированы, основная цель понятна, дальнейшие действия будут заключаться в дифференцировании отдельных задач (так называемые подцели) для достижения общего результата.
Например, наша цель - изменить отношение к налоговому мошенничеству как виду преступления. Следует разработать новый процесс в налоговом контроле, учитывающий новое восприятие риска - как обычного инцидента, нуждающегося в административной поддержке.
В целях налогового контроля это может выглядеть следующим образом: Первостепенная задача: увеличить добровольное соблюдение уплаты налогов. Выявленный риск: отсутствие уверенности в налоговом администрировании. Новая цель: повышение доверия к налоговому администрированию. Новый риск: недостаточная мотивация налогоплательщиков. Новая цель: изменить позиции среди налоговых инспекторов по отношению к недобросовестным налогоплательщиками т.д.
Эти примеры показывают, что цель должна существовать для того, чтобы начать работать с риском для соответствия его принимаемым в отношении налогоплательщиков решениям. Таким образом, цель является отправной точкой в использовании риск-ориентированного подхода в налоговом контроле.
Не менее существенная особенность риск-ориентированного подхода в налоговом контроле - возможность влияния на поведение налогоплательщика. Эти вопросы мы отчасти рассматривали в предыдущей главе исследования.
Жесткие социальные нормы в отношении несоблюдения налогового законодательства приводят, как правило, к обратному эффекту при достижении целей налогового контроля. В чем же это выражается на практике: - в возможности для уклонения или обмана; - в восприятие справедливости; - в социальных нормах; - в личных нормах.
Возможность уклонения или обмана является важным фактором, провоцирующим определенное поведение налогоплательщика. Зачастую этот фактор связан с социальными нормами, установленными в государстве. Отсутствие дифференцированной шкалы налогов приводит к тому, что налогоплательщик просто не готов заплатить налоги, поскольку воспринимает себя менее платежеспособным на фоне более обеспеченных граждан [162].
Восприятие справедливости закона представляет собой следующий фактор, который является решающим в поведении налогоплательщика и в его восприятии налогового бремени. Данный фактор можно разделить на три составляющие [139]: справедливость распределения налогового бремени ме ,- :iw f жду различными категориями налогоплательщиков, процессуальная справедливость как отношение власти к налогоплательщику и карательная справедливость, воспринимающаяся как целесообразность применения санкций в случае нарушения налогового законодательства.
Социальные нормы можно рассматривать с точки зрения поведенческих характеристик единой социальной группы. В сущности, они представляют собой личные нормы поведения, исходящие из собственных моральных убеждений и убеждений, сложившихся в окружении субъекта. Чем выше социальный статус налогоплательщика, тем уже будут рамки его социального окружения [163].
Некоторые авторы [144] разделяют понятия «личные» и «социальные» нормы поведения налогоплательщиков, полагая, что первые, в отличие от вторых, не связаны с социальным статусом налогоплательщика, а скорее, относятся к психологическим характеристикам: чувство страха, чувство вины и пр. В определенной степени мы разделяем подобную точку зрения, полагая, что именно на данных психологических характеристиках поведения во многих странах построены мотивационные программы для налогоплательщиков с целью принуждения к уплате обязательных платежей. Однако такое убеждение может являться спорным. В условиях использования политики сдерживания личных норм поведения всегда присутствует соблазн нарушения законодательства. Вероятно, в этом случае будет более уместна политика сдерживания и противовесов в пользу поддержки социальных мотивов.
Таким образом, в основе любого рискового события будут всегда присутствовать четыре перечисленных фактора, оказывающих влияние на поведение налогоплательщика. В связи с чем существует реальный риск необнаружения одного из них либо неправильной идентификации события. Угрозы и личные убеждения не всегда могут оставаться главными рычагами в политике налогового контроля, необходимы реальные стимулы и мотивационные программы. В научной литературе принято разделять внешнюю и внутреннюю мотивацию налогоплательщика. Внутренняя мотивация снижается или увеличивается в зависимости от следующих факторов: - снижается, если внешний стимул воспринимается как контролирующий. Давление со стороны налоговых органов приводит к увеличению риска неуплаты налогов, поскольку восприятие обязательности платежа не компенсируется другими мотивирующими факторами. И в этом случае уже внутренняя мотивация меняется на внешнюю и становится контрпродуктивной; - увеличивается, если внешний стимул воспринимается как поддержка. Внешний стимул может усилить внутреннюю мотивацию в условиях отсутствия жесткого давления и свободы выбора налогоплательщика (заплатить сегодня меньше или завтра больше). Приоритет выбора в этом случае будет на стороне налогоплательщика и риски неплатежа снижаются. Аналогичным образом, должна быть выстроена и система налоговых санкций, с тем чтобы не заставить платить сегодня, а убедить в необходимости сделать это своевременно [133].
Поэтому выбранная стратегия налогового контроля - путем соизмерения риска и выгоды от предложенного налогоплательщику выбора - позволяет более гибко реагировать на социальные и личные нормы его поведения. В связи с чем считаем, что задачей налоговых органов является формирование стабильной модели поведения налогоплательщика.
В условиях использования риск-ориентированного подхода в налоговом контроле его важной составляющей является идентификация модели поведения налогоплательщика и присущего ему риска.
Подобный вывод можно сделать и в отношении отраслевых, региональных особенностей налогоплательщиков, чья модель поведения продиктована складывающимися условиями внешней и внутренней среды, колебаниями макроэкономических показателей, бюджетным дефицитом и другими факторами.

Адаптация механизмов налогового контроля на основе сотрудничества с финансовыми посредниками

С нашей точки зрения, данный стандарт меняет «правила игры» между налоговыми органами и финансовыми посредниками во всем мире Следует учитывать, что благодаря глобализации в мировой финансовой системе заметно проще стало размещать средства на счетах, расположенных вне стран их резидентства, а также распоряжаться и управлять такими средствами. В связи с чем новый стандарт по автоматическому обмену информацией даст новый импульс международному сотрудничеству в налоговой сфере, уравняв права принявших его стран в защите национальных налоговых систем и борьбе с уклонением от уплаты налогов.
При разработке CRS в качестве основы была принята Модель 1 межправительственного соглашения об обмене информацией в рамках FATCA (Model 1 IGA), за исключением ряда положений, характерных исключительно для США, учитывающая наработки, полученные в процессе подготовки к внедрению положений FATCA. Главной целью рассматриваемого стандарта является ограничение возможностей налогоплательщиков уклоняться от уплаты налогов с использованием оффшорных финансовых счетов, держателями которых они являются напрямую или через посредников, с помощью более эффективного обмена информацией о налогоплательщиках [116]
Согласно данному документу, отчитывающиеся финансовые институты будут обязаны предоставлять информацию о финансовых счетах отдельных держателей счетов налоговым или иным компетентным органам в своей стране, которые в свою очередь будут направлять ее компетентным органам в стране-партнере в рамках систематического и регулярного процесса Раскрытию подлежат сведения о любых видах инвестицион