Асташова, Наталья Николаевна. Развитие государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетного процесса

brief description

Асташова, Наталья Николаевна. Развитие государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетного процесса : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Асташова Наталья Николаевна; [Место защиты: Рос. акад. нар. хоз-ва и гос. службы при Президенте РФ].- Москва, 2011.- 175 с.: ил. РГБ ОД, 61 12-8/1180

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Теоретические аспекты развития государственного финансового контроля в условиях реформированиябюджетного процесса10
1.1. Содержание, цели и задачи государственного финансового контроля в современных условиях 10
1.2. Развитие подходов к управлению государственными финансовыми ресурсами 23
1.3. Мировой опыт финансового контроля в условиях перехода к результативному бюджетированию 36
Глава 2.Прикладные аспекты функционирования органов государственного финансового контроля в Российской Федерации51
2.1. Институциональные особенности развития государственного финансового контроля в России 51
2.2. Специфика функционирования государственного финансового контроля в бюджетной сфере России 68
2.3. Проблемы развития государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетного процесса
на региональном уровне 87
Глава 3.Направления развития государственного финансового контроля в Российской Федерации104
3.1. Развитие инструментария государственного финансового контроля в Российской Федерации 104
3.2. Совершенствование механизмов оценки эффективности бюджетных средств субъектов РФ при внедрении бюджетирования, ориентированного на результат 124
3.3. Параметры модели мониторинга эффективности и результативности использования бюджетных средств 135
Заключение 150
Список использованных источников и литературы 154

Введение к работе

Актуальность темы исследованияобусловлена тем, что в современных условиях развитие государственного финансового контроля предопределяется необходимостью повышения эффективности государственного управления, задачами реформирования общественного сектора экономики, включая бюджетный процесс и всей системы управления государственными (муниципальными) финансами в целом. С учетом этих обстоятельств, роль государственного финансового контроля заключается не только в поддержании законности и целевого использования бюджетных средств, но также в выявлении резервов роста эффективности и результативности государственных расходов, обеспечении успешной стратегии управления.
В последние годы в России предприняты важные шаги по реформированию государственного управления и бюджетного процесса, внедрению новых инструментов бюджетирования и финансового контроля, структурированию органов государственного финансового контроля, совершенствованию практики проведения контрольных мероприятий. Однако проблема практической реализации результативного бюджетирования остается достаточно острой, в том числе и в связи с асимметричностью использования новых подходов в управлении бюджетными средствами в субъектах РФ.
Развитие государственного финансового контроля в бюджетной сфере должно способствовать максимально полной реализации потенциала результативного бюджетирования на всех уровнях управления общественными финансами, быть дополнительным фильтром в процессе уточнения и совершенствования его инструментария, обеспечивать рост качества управления бюджетными средствами. Но это также повышает требования и к государственному финансовому контролю, к его механизмам, инструментарию, методологической, методической и информационной базе, взаимодействию субъектов контроля и т.д. Этим обусловливается актуальность темы, ее теоретическая и практическая значимость.
Степень разработанности проблемы. Впоследнее время большинство стран мира проводит административные и бюджетные реформы. Тематика результативного бюджетирования, в том числе и как вектора развития финансового контроля, стала предметом теоретических и прикладных исследований, представленных в работах Гарамфалви Л., Даймонда Дж., Джонсона Р., Мэнинга Н., Парисона Н., Премчанда А., Спэкмэна М., Трет-нера К.Х., Юнгмана Й. и др.
В отечественной науке направления совершенствования государственного финансового контроля в условиях бюджетной реформы исследуются в
трудах Агапцова С.А., Быстрякова А.Я., Воронина Ю.М., Жукова В.А., Кузьминова Я.И., Кулекеева Ж.А., Лариной С.Е., Мамишева А.В., Мешал-киной Р.Е., Погосяна Н.Д., Рябухина С.Н., Саунина А.Н., Синевой Е.Н., Соковиковой Н.Ф., Степашина СВ., Столярова Н.С., Хорина А.Н., Шеремета А.Д., Шохина СО. и др.
Вместе с тем, несмотря на повышенный интерес к проблемам государственного финансового контроля, многие вопросы теоретического и практического характера еще не решены. В современных разработках в основном акцентируется внимание на общих правилах реализации отдельных контрольных процедур, но при этом недостаточно полно с позиций контроля исследуются такие стадии управления общественными финансами, как их планирование, исполнение, мотивация, регулирование, особенно на региональном уровне. Требуется также определенность методических подходов к выявлению эффективности бюджетных расходов, что позволит развить потенциал аудита эффективности и скоординировать деятельность контрольных органов в бюджетной сфере.
Актуальность и недостаточная степень разработанности изучаемой проблемы в теории и практике государственного финансового контроля предопределили выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследованиязаключается в обобщении теоретических подходов и прикладных аспектов государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетного процесса и на этой основе обоснование практических рекомендаций по его развитию в Российской Федерации.
Достижение данной цели предполагает решение следующих задач:
уточнить содержательные характеристики государственного финансового контроля и направленность его развития в условиях реформирования бюджетного процесса;
обобщить и критически осмыслить возможности адаптации зарубежного опыта развития государственного финансового контроля к отечественной бюджетной практике;
систематизировать проблемы функционирования государственного финансового контроля с позиций внедрения результативного бюджетирования;
раскрыть основные направления развития инструментария государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации,
выработать предложения по совершенствованию механизмов оценки эффективности бюджетных расходов, применяемых в деятельности орга-
нов государственного финансового контроля на региональном уровне;
- аргументировать параметры модели мониторинга эффективности и результативности использования бюджетных средств.
Объектом исследованияявляется институты и механизмы государственного финансового контроля, направленные на совершенствование деятельности участников бюджетного процесса в условиях его реформирования.
Предметом исследования являются финансово-экономические отношения между участниками бюджетного процесса, возникающие при проведении государственного финансового контроля при внедрении результативного бюджетирования.
Областьисследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п. 2.1. «Развитие структурных элементов общегосударственных, территориальных и местных финансов»; 2.8. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов»; п. 2.22. «Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля».
Теоретико-методологическуюосновуисследования составляют положения фундаментальных и прикладных исследований отечественных и зарубежных ученых в области теории государственных финансов и финансового контроля, его развития в условиях административной и бюджетной реформ. В работе использованы принципы диалектического, системного и логического подходов, сравнительный, статистический и ситуационный анализ, метод экспертных оценок.
Информационной базойисследования являются нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, регулирующие вопросы государственного финансового контроля, официальная статистическая отчетность, информация Минфина России, Минрегиона России, контрольно-счетных органов, отраслевых и функциональных подразделений региональных органов власти и управления, материалы монографических исследований, научно-практических конференций, специализированных периодических изданий, официальных сайтов интернет-ресурсов.
Основные научные результаты,полученные автором, и ихнаучная новизнасостоят в следующем:
- конкретизированы особенности государственного финансового контроля в условиях перехода к результативному бюджетированию: расшире-
ниє задач контроля; повышение роли превентивной и регулятивной функций; увеличение временных рамок контроля; развитие его инструментария на всех уровнях государственного управления; рост значимости аналитической составляющей и информационной обеспеченности контроля эффективности и результативности бюджетных расходов, программ и деятельности органов власти и управления; совершенствование взаимодействия органов государственного контроля различного уровня и уточнение их компетенций;
аргументировано, что развитие государственного финансового контроля является необходимым условием реализации потенциала результативного бюджетирования; оно происходит по последовательным стадиям, в рамках которых, с учетом появления новых реалий, механизмы контроля постоянно совершенствуются, в результате чего происходит упорядочение системы внешнего контроля, качественные изменения внутреннего, а затем и ведомственного контроля. Доказано, что современные требования к контролю за использованием государственных финансовых средств на основе результативно-ориентированного управления актуализируют необходимость гармонизации методической базы финансового контроля, институциональной определенности и скоординированной деятельности органов государственного финансового контроля;
выявлены проблемы развития государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, среди которых наиболее принципиальными определены: асимметричность и различная степень качества информационного поля для предварительного контроля по вертикали бюджетной системы; бессистемность введения мониторинга, оценки и контроля эффективности и результативности бюджетных расходов (программ), затрудняющая действенное использование этих механизмов в бюджетном процессе и порождающая доминирование ведомственных интересов при осуществлении текущего контроля; ограниченность применения всего комплекса процедур аудита эффективности при последующем контроле на региональном уровне;
- обоснованы направления развития инструментария государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации: формирование единых методических основ проведения аудита эффективности и подходов к стандартизации качества контроля; синхронизация принципов и основа ний различных систем оценки эффективности и мониторинга реализации бюджетных программ, предоставления государственных (муниципальных) услуг; расширение практики совместных мероприятий на уровне кон трольно-счетных органов по вертикали бюджетной системы и вовлечение
в этот процесс финансовых органов государственного управления; создание структур внутреннего контроля в бюджетных учреждениях; повышение роли внешнего контроля за деятельностью автономных учреждений;
- предложены меры по совершенствованию механизмов оценки эффективности и результативности бюджетных расходов на региональном уровне, включающие: построение взаимосвязанной системы целеполагания, критериев и показателей оценки деятельности органов власти и бюджетополучателей; координация принципов, целей, методического и информационного обеспечения внешнего и внутреннего контроля эффективности; применение инструментария мониторинга государственных расходов на всех стадиях бюджетного процесса, в том числе для выявления потребности в предоставлении бюджетных услуг, обоснования инициатив органов власти и управления по изменению их финансирования, формирования системности и преемственности контрольных мероприятий.
Практическая значимость исследованиясостоит в том, что положения и выводы, изложенные в диссертации, доведены до конкретных рекомендаций по развитию механизмов управления бюджетными ресурсами посредством инструментария государственного финансового контроля, в частности: методическому обеспечению программ контрольных мероприятий по выявлению эффективности бюджетных расходов; формированию отчетности по результатам деятельности органов финансового контроля; мониторингу результативности использования бюджетных средств; подготовке документов, планирующих деятельность органов государственной власти и управления на среднесрочную перспективу.
Отдельные теоретические положения и результаты проведенного исследования могут быть использованы при обосновании внесения изменений и дополнений в нормативно-правовые акты, определяющие организацию и функционирование государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровнях. Материалы диссертации могут найти практическое применение в учебном процессе вузов при изучении таких дисциплин, как «Государственный финансовый контроль», «Государственные и муниципальные финансы», при реализации программ повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования.Выводы и положения диссертации, предложения, аргументированные в исследовании, обсуждались на научно-практических конференциях всероссийского (Всероссийская научно-практическая конференция «Формирование рынка аудиторских услуг в инновационной экономике: методология, практика и подготовка кадров»,
Тюмень, ноябрь 2011 г.) и международного уровней (IV-я Международная научная конференция «Актуальные вопросы современной экономической науки», Липецк, февраль 2011 г.), на кафедре экономики и финансов общественного сектора РАНХиГС при Президенте РФ, были опубликованы в научных изданиях.
Материалы диссертационного исследования используются в практической деятельности Счетной палаты Тюменской области, в учебном процессе в Тюменском филиале РАНХиГС в рамках подготовки студентов по специальности «Государственное и муниципальное управление», повышения квалификации государственных гражданских служащих, что подтверждено соответствующими справками.
Основные теоретические, методические положения и практические выводы диссертации изложены в семи публикациях автора общим объемом 4,3 п.л., в том числе в пяти статьях в ведущих рецензируемых журналах ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации. ^
Структура диссертационной работыопределяется общей концепцией, поставленными задачами и логикой исследования. Она состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы', приложений. Ее содержание раскрывается в следующей последовательности.
Введение

Развитие подходов к управлению государственными финансовыми ресурсами

В таких условиях переход на программный бюджет требует максимальной концентрации на развитии прикладных аспектов применения программно-целевого метода, взвещенного анализа проблематики процесса разработки и реализации бюджетных программ, а также учета опыта Счетной палаты РФ (контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований) по вопросам оценки эффективности реализации бюджетных целевых программ.
С 2004 г. введены Доклады органов власти о результатах и основных направлениях деятельности (далее - ДРОНД). В ДРОНД должны быть обоснованы индикаторы достижения целей и задач деятельности ведомств, количественные показатели, которые обусловлены определенной системой критериев. Иными словами, показатели должны удовлетворять нормативно прописанным требованиям адекватности, точности, объективности, достоверности, однозначности, экономичности, сопоставимости, своевременности и регулярности, уникальности. Уже наличие столь «емкой» системы критериев формирует определенные трудности при установлении показателей достижения результатов. Это приводит к тому, что показатели постоянно уточняются (даже в рамках одного финансового года), а сами доклады до сих пор носят формальный характер. В то же время значение ДРОНД беспрецедентно, поскольку их содержание отражает все параметры БОР и является, по сути, программой его реализации. Именно доклады содержат анализ текущего исполнения расходных обязательств и программу их развития на среднесрочную перспективу.
Другая группа инструментов БОР - стандартизация государственных (муниципальных) услуг и государственное (муниципальное) задание - являются относительно новыми в отечественной бюджетной практике, и стали обязательными для применения с 2009 г. Кроме того, Бюджетный кодекс РФ предусматривает возможность выделения бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг не только бюджетным учреждениям, что расширяет возможности использования данного инструмента. Через механизм государственного задания возможно предоставление субсидий автономным учреждениям, другим организациям, которые являются некоммерческими.
В отношении стандартизации государственных (муниципальных) услуг подчеркнем следующее. Предоставление определенного набора социальных услуг населению является основной функцией любого государства. Для обеспечения единых на всей территории России требований к объему и качеству предоставляемых государством бесплатных социальных услуг, для обеспечения реализации соответствующих социальных гарантий и прав граждан, финансируемых из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, остается актуальной задача разработки системы минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов. В разных документах на протяжении ряда лет Правительство РФ включало пункт о необходимости разработки данных стандартов в одно из направлений реформирования общественных финансов.2 Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (2010 г.) определил базовые требования к стандартам предоставления государственной или муници пальной услуги. Однако до сих пор отсутствует единая необходимая нормативная и методическая база для стандартизации услуг, предоставляемых органами исполнительной власти всех уровней, каждый уровень публичной власти самостоятельно определяет и регламентирует подходы к данному процессу. Отсутствие единообразия в стандартизации качества и доступности государственных (муниципальных) услуг не позволяет; упорядочить и конкретизировать обусловленные нормативными правовыми актами обязательства органов исполнительной власти перед обществом; проводить сопоставимый анализ качества предоставления бюджетных услуг в территориальном разрезе; выявить реальные потребности общества в качестве данных услуг и необходимых объемах их финансирования. Заметим также, что согласно концептуальным документам Правительства РФ, только к 2013 г. планируется инвентаризировать принятые на всех уровнях управления стандарты качества предоставления бюджетных услуг, обобщить их и предложить соответствующие методические рекомендации.
Таким образом, предлагаемые методы и процедуры результативного бюджетирования требуют практической отработки. Важно, что на фоне устойчивости в сбалансированности бюджета, нужны преобразования системы государственного управления, включая государственный финансовый контроль. И логика реформирования, и мировой опыт показывают, что прежде, чем новые финансовые полномочия передавать органам исполнительной власти, особенно на местах, повсеместно должна быть создана адекватная система контроля. Форсированное внедрение нового инструментария без соответствующей системы контроля может привести к ослаблению бюджетной дисциплины, подотчетности, снижению прозрачности в управлении бюджетными средствами, неоправданному усложнению администрирования со стороны органов власти.

Мировой опыт финансового контроля в условиях перехода к результативному бюджетированию

Необходимо отметить, что регионы получают средства и доходы от управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом. Эти государственные (муници