Азарова, Алла Евгеньевна. Формирование бюджетной политики муниципального района в современных условиях России

brief description

Азарова, Алла Евгеньевна. Формирование бюджетной политики муниципального района в современных условиях России : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Азарова Алла Евгеньевна; [Место защиты: Рос. акад. нар. хоз-ва и гос. службы при Президенте РФ].- Москва, 2013.- 220 с.: ил. РГБ ОД, 61 14-8/672

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Теоретические основы формирования бюджетной политики муниципального района
1.1. Бюджетная политика муниципального района как финансово экономическая категория 11
1.2. Сущность и этапы формирования бюджетной политики муниципального района в условиях реформирования местныхфинансов 18
1.3. Экономические и институциональные основы бюджетной политики муниципального района 27
Глава 2.Прикладные аспекты реализации бюджетной политики муниципального района
2.1. Анализ состояния доходной и расходной частей местных бюджетов в современных условиях 34
2.2. Особенности межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации и особенности бюджетного процесса в муниципальных образованиях 64
2.3. Анализ и оценка эффективности исполнения бюджета муниципального района 94
Глава 3.Направления совершенствования бюджетной политики муниципального района в современных условиях России
3.1. Пути повышения эффективности бюджетной политики муниципального района 112
3.2. Совершенствование бюджетной политики муниципального района на основе социально-экономического развития территории 132
Заключение 154
Список используемой литературы 159

Сущность и этапы формирования бюджетной политики муниципального района в условиях реформирования местныхфинансов
Экономические и институциональные основы бюджетной политики муниципального района
Особенности межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации и особенности бюджетного процесса в муниципальных образованиях
Совершенствование бюджетной политики муниципального района на основе социально-экономического развития территории

Введение к работе

Актуальность темы исследованияобусловлена тем, что бюджетная политика является неотъемлемой частью экономического развития на всех уровнях государственного и муниципального управления. Реалии настоящего времени таковы, что эффективную бюджетную политику невозможно проводить при отсутствии стратегического и комплексного подходов к определению целей и приоритетов развития публично-правового образования, в том числе и на территориальном уровне.
Актуальность проблемы усиливается в условиях бюджетных и административной реформ, реализация которых требует изменение и законодательства, и бюджетной практики, влечет за собой модернизацию муниципальных финансов на основе программного бюджета. Эффекты от реализации реформ и проводимой бюджетной политики на муниципальном уровне в таком контексте предопределяется качеством бюджетных программ, разработанных на базе обоснованных концепций и программ социально-экономического развития территорий.
В то же время, ограниченность доходных источников, дефицитность местных бюджетов при возрастающей бюджетной (и в целом социальной) нагрузки обусловливают поиск внутренних резервов роста, оптимизацию бюджетных ресурсов. Эти действия необходимы и для реализации принципа самостоятельности бюджетов территорий, снижения их финансовой зависимости от вышестоящих бюджетов.
Тенденциям ухудшения финансового положения муниципальных образований и сужения пределов их бюджетной автономии в определенной мере противодействуют стимулирующие механизмы формирования доходной базы местных бюджетов, развитие налогового потенциала, повышение эффективности использования муниципального имущества, совершенствование системы бюджетного регулирования. Все это требует повышения эффективности проводимой на местном уровне бюджетной политики.
Муниципальные районы в региональной бюджетной системе России занимают особое место. Реализуя государственные делегированные полномочия, значительную часть вопросов местного значения, они в современных условиях характеризуются минимальным уровнем бюджетной самостоятельности. Так, только в 3,5% муниципальных районов (от их общего количества) доля межбюджетных трансфертов в структуре бюджетных доходов не превышает уровня 10%. При этом бюджетным законодательством разрешено передавать ряд полномочий по бюджетному процессу с уровня поселений на уровень муниципального района. Эти обстоятельства формируют определенную противоречивость, с одной стороны, повышая ответственность органов местного самоуправления муниципального района, а с другой, фиксирует высокую зависимость от бюджетных решений вышестоящего уровня бюджетной системы России.
Противоречивость бюджетной политики на уровне муниципального района связана с наличием теоретических и практических проблем, присущих в целом местному самоуправлению в России. Это обусловливает необходимость проработки методологических и практических аспектов ее совершенствования, комплексного исследования механизмов повышения эффективности бюджетной политики на муниципальном уровне в современных условиях России, выявление путей ее совершенствования, обеспечивающих социально-экономическое развитие территории.
Степень разработанности проблемы.Различные аспекты формирования, реализации и совершенствования бюджетной политики представлены в работах Бабича А.М., Белоглазовой Г.Н., Быстрякова А.Я., Врублевской О.В., Голиковой Т.А., Грязновой А.Г., Дробозиной Л.А., Жихаревич Б.С., Ивановой С.А, Лаврова А.М., Леонтьева В.Е., Любимцева Ю.И., Поляка Г.Б., Родионовой В.М., Романовского М.В., Сабанти Б.М. и др.
Особое внимание проблемам формирования муниципальной бюджетной политики уделяется в исследованиях Климанова В.В., Игониной Л.Л., Карчевской С.А., Лариной С.Е., Максимовой Н.С., Митиной Н.Л., Прониной Л.И., Рагозиной Л.Г., Солянниковой С.П., Ходасевича С.Г., Юрковой С.Н. и др. В работах этих авторов рассматриваются методические и практические аспекты укрепления финансовой основы местного самоуправления, проблемы бюджетной децентрализации и организационные механизмы муниципальной реформы.
Между тем, в отечественной экономической науке по-прежнему недостаточно освещены многие ключевые проблемы совершенствования бюджетной политики на муниципальном уровне, в особенности в отношении муниципального района. В связи с этим требуется их дальнейшее системное изучение в целях решения проблем финансового и социально-экономического развития муниципалитетов.
Кроме того, изменяющееся законодательство, накапливаемый практический опыт также вызывают необходимость продолжения исследования проблем совершенствования бюджетной политики на муниципальном уровне. Актуальность отмеченных направлений бюджетной политики, их недостаточная изученность и обусловили выбор темы, цель, задачи, объект и предмет исследования в настоящей работе.
Целью диссертационной работыявляется теоретическое и методологическое обоснование направлений совершенствования бюджетной политики муниципального района и разработка практического инструментария их реализации.
Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующихзадач:
уточнить содержание муниципальной бюджетной политики и ее взаимосвязь с бюджетным потенциалом территории;
проанализировать особенности реализации бюджетной политики муниципального района в современных условиях;
выделить стратегические и тактические подходы к управлению бюджетными ресурсами для решения проблемы достаточной бюджетной обеспеченности, в целях территориального развития и предоставления качественных услуг населению в необходимом объеме;
обосновать направления совершенствования распределения доходных источников между бюджетами разного уровня бюджетной системы в целях создания финансовой базы для проведения эффективной бюджетной политики муниципального района;
предложить меры по стимулированию внедрения программного бюджета на муниципальном уровне.
Объектом исследованияявляются методы формирования, механизмы и направления реализации бюджетной политики муниципального района.
Предметом исследованияявляется совокупность финансово-бюджетных и организационно-экономических отношений между органами местного самоуправления, органами государственной власти, хозяйствующими субъектами и населением в процессе формирования эффективной бюджетной политики.
Область исследованиядиссертационной работы соответствует требованиям Паспорта ВАК Министерства образования и науки РФ по научной специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит, а именно 2.17 «Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике», 2.18 «Механизмы распределения бюджетных средств».
Теоретической и методологической основой исследованияявляются труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области государственных и муниципальных финансов, формирования бюджетной политики и исследования проблем социально-экономического развития муниципальных районов. Методология исследования базируется на принципах диалектического и системного подхода, логического, структурно-функционального и ситуационного анализа, методах сравнения и экспертных оценок.
Информационной базой исследованияявляются нормативно-правовые акты федерального, регионального и местного уровней публичной власти, методологические и справочные материалы, профильные периодические издания, материалы Минфина России, Минэкономразвития России, Минрегионразвития России, финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований, статистические материалы Российских информационно-аналитических агентств, а также публикации в периодической печати и на Интернет-сайтах по теме исследования.
Основныенаучные результаты, полученные лично автором, и их научнаяновизназаключаются в следующем:
уточнено содержание бюджетной политики муниципального района как целенаправленной деятельности органов местного самоуправления и региональных органов государственной власти в рамках реализуемой бюджетной политики Российской Федерации по формированию механизмов, направлений и нормативно-правовой базы реализации бюджетного потенциала, направленных на решение проблем социально-экономического развития территории в интересах населения при условии рационального использования собственных и привлеченных финансовых средств;
раскрыта взаимосвязь бюджетной политики и бюджетного потенциала территории; установлено, что качество бюджетной политики зависит от бюджетного потенциала, от возможности в соответствии с действующим законодательством аккумулировать финансовые ресурсы в бюджет территории; при этом уровень бюджетного потенциала муниципального образования в значительной мере определяется масштабами его инвестиционной деятельности, эффективностью реализации социальной и регулирующей функций местного бюджета;
предложена концепция формирования и реализации бюджетной политики муниципального района, направленная на повышение уровня социально-экономического развития территории, создание системы результативного бюджетирования посредством определения конкретных результатов работы органов местной власти и учреждений бюджетного сектора, планирования бюджетных расходов в целях достижения наилучших результатов и др.;
разработана система мер по установлению достаточной (в современных условиях) бюджетной обеспеченности муниципального района, в том числе путем изменения единых, дополнительных и дифференцированных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, направленных на укрепление налогового потенциала как части бюджетного потенциала;
обоснованы методы оценки расходных обязательств муниципальных образований, включая муниципальный район, в целях внедрения программно-целевого бюджета на муниципальном уровне, определения перечня муниципальных услуг и формирования муниципального задания для бюджетных учреждений;
аргументирован вывод о том, что эффективность бюджетной политики на уровне муниципального района зависит от стратегического планирования, учитывающего особенности стартовых условий и точек роста развития территории.
Теоретическая и практическая значимость исследованиязаключается в том, что сформулированные в ней выводы и положения могут быть использованы в теоретических и прикладных исследованиях по формированию эффективно функционирующих механизмов реализации бюджетной политики на муниципальном уровне. Ряд позиций диссертации (по совершенствованию системы разграничения полномочий, распределения доходных источников на региональном уровне, форм и методов предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям) позволяет обосновать перспективные направления развития муниципальных финансов и эффективные механизмы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в бюджетно-налоговой сфере.
Методологическая значимость исследования состоит в том, что подходы, принципы и методики, изложенные в работе, ориентированы на реализацию конкретных мер по повышению эффективности бюджетной политики с учетом специфики местного самоуправления, необходимости повышения качества управления бюджетными ресурсами в целях социально-экономического развития территорий.
Практическая значимость диссертации выражается в том, что положения, обоснованные в работе, могут быть использованы региональными и муниципальными администрациями в процессе подготовки нормативно-правовых документов и методического сопровождения при реализации бюджетной политики и повышения ее эффективности, в том числе для внедрения программного бюджета и стандартов предоставления бюджетных услуг.
Материалы работы могут найти практическое применение в учебном процессе вузов при изучении дисциплин «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система Российской Федерации», программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, научно-исследовательских работах по развитию общественных финансов.
Апробация результатов исследования.Результаты исследования докладывались и получили одобрение на научно-практических конференциях, семинарах и круглых столах в период 2006-2013 гг., в том числе: на четвертом национальном инвестиционном форуме «Муниципальная Россия» (Москва, 2011), межрегиональной научно-практической конференции «Стратегическое управление социально-экономическим развитием территории» (Брянский филиал Российской академии государственной службы и народного хозяйства при Президенте Российской Федерации, 2011-2012), круглом столе «Практика внедрения среднесрочных бюджетов на муниципальном уровне» (Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, 2008), на заседаниях секции муниципальных финансистов «Сообщества финансистов России» (2009-2013).
Выводы и практические рекомендации автора по повышению эффективности бюджетной политики на муниципальном уровне, в том числе по совершенствованию условий формирования доходной и расходной частей бюджета муниципального района используются органами государственной власти и органами местного самоуправления в Брянской области.
Основные результаты исследования, положения, выводы и рекомендации изложены в 11 публикациях автора, включая 3 статьи в ведущих рецензируемых журналах ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, общим объемом 4,3 п.л.
Структура диссертацииопределяется общей концепцией, целью, задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Введение

Сущность и этапы формирования бюджетной политики муниципального района в условиях реформирования местныхфинансов

Муниципальная бюджетная политика, являясь источником роста экономического потенциала территорий, формирует предпосылки повышения уровня благосостояния населения, расширенного воспроизводства экономики. Увеличение финансового потенциала муниципальных образований является необходимым условием успешного развития территорий. Повышение качества бюджетной политики муниципального района должно быть направлено на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных потребностей населения и социально-экономических особенностей территориального развития.
В условиях значительной дифференциации в уровне социально-экономического развития муниципальных образований, реализуемая в современных условиях бюджетная политика в муниципалитетах, не раскрывает в полном объеме потенциальные возможности каждой территории.
В связи с этим, необходимо комплексное совершенствование финансовых институтов и инструментов, которые являются структурными элементами единого механизма формирования бюджетной политики муниципального района, функционирующего в рамках общей системы целей. К этим элементам относятся: доходы, расходы, дефицит (профицит) бюджета, межбюджетные отношения, земельные и имущественные отношения, долговая и заемная политика. Развитие данного механизма ведет к повышению эффективности использования бюджетного потенциала муниципального района, в том числе путем формирования рациональной сети муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений, оптимизации перечня и улучшения качества оказываемых ими услуг, а также эффективной децентрализации полномочий этого публично-правового образования.
Совершенствование межбюджетных отношений и механизмов взаимодействия между региональными и муниципальными уровнями власти, а также бюджетного процесса, как системы использования финансовых институтов и инструментов для реализации муниципальной бюджетной политики, многогранно и подлежит преобразованиям.
Особенности бюджетной политики на муниципальном уровне, с учетом развития рыночных преобразований в России, проявляются в реформировании муниципальных финансов. В целом процесс реформирования прошел несколько этапов.
Первый этап (1990-1994) - юридическое закрепление основ самостоятельности местного самоуправления и местных бюджетов в Российской Федерации. Конституцией РФ зафиксировано существование местного самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти. Статьей 132 Конституции Российской Федерации закреплена самостоятельность органов местного самоуправления в управлении собственностью, в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов. Важной конституционной нормой является обязательная передача необходимых финансовых ресурсов при наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления1. В этот же период (1994) вводится система распределения федеральных налогов вместо дифференцированных ставок. Данные преобразования дали толчок к изменению системы формирования доходов субъектов Российской Федерации, но не коснулись финансовой базы муниципалитетов.
В рамках второго этапа реформ (1995-1998) были приняты важные для органов местного самоуправления законодательные акты. Прежде всего, это Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определил основы экономической и финансовой составляющих муниципалитетов, ввел понятие компенсации дополнительных расходов, однако законодательные нормы не предусматривали механизмов такой компенсации. Основы формирования финансовой базы местного самоуправления, а также формы и принципы бюджетного процесса регламентировал Федеральный закон от 25.09.1997 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Вместе с тем, положения, регулирующие вопросы передачи расходных полномочий местным органам власти, носили декларативный характер.
Конституция Российской Федерации. М., 1993. С. 57 самоуправления в Российской Федерации» Одновременно с федерального уровня на муниципальный передавались «нефинансируемые мандаты»1, что привело к значительному дисбалансу между доходами и расходами местных бюджетов.