Баклаева Наталья Михайловна. Развитие системы межбюджетных отношений в Российской Федерации: современные тенденции и новые инструменты

brief description

Баклаева Наталья Михайловна. Развитие системы межбюджетных отношений в Российской Федерации: современные тенденции и новые инструменты: диссертация ... кандидата Экономических наук: 08.00.10 / Баклаева Наталья Михайловна;[Место защиты: ФГБОУ ВПО Северо-Осетинский государственный университет им. Коста Левановича Хетагурова], 2017.- 188 с.

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Теоретические и эмпирические особенности развития бюджетного федерализма17
1.1. Основные социально-экономические противоречия бюджетной децентрализации в контексте развития бюджетного федерализма 17
1.2. Проблемы функционирования отечественной системы межбюджетных отношений 35
Глава 2.Зависимость субфедерального уровня бюджетной системы от развития межбюджетных отношений56
2.1. Роль межбюджетных трансфертов в функционировании субфедерального уровня бюджетной системы 56
2.2. Влияние межбюджетных трансфертов на социально экономическое развитие субфедеральных территорий 77
Глава 3.Концептуальные основы реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации104
3.1. Ключевые направления развития российской системы межбюджетных отношений 104
3.2. Приоритетные инструменты развития системы межбюджетных отношений и предоставления межбюджетных трансфертов 126
Заключение 153
Список литературы 164

Проблемы функционирования отечественной системы межбюджетных отношений
Роль межбюджетных трансфертов в функционировании субфедерального уровня бюджетной системы
Влияние межбюджетных трансфертов на социально экономическое развитие субфедеральных территорий
Приоритетные инструменты развития системы межбюджетных отношений и предоставления межбюджетных трансфертов

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Бюджетная система государства основывается на перманентно развивающихся экономических отношениях и политическом устройстве, представлена в многообразных видах формирования и использования финансовых ресурсов, в регулируемой нормативными правовыми актами совокупности бюджетов различных уровней.
Структура бюджетной системы любого государства напрямую зависит от принятой формы территориального устройства: как правило, в унитарных государствах она состоит из двух уровней, а в федеративных государствах из трех. Россия является федеративным государством, интегрирующим 85 субъектов, каждый из которых имеет собственное административно-территориальное деление, что обуславливает существенные особенности бюджетного построения. Кроме того, одна из важнейших особенностей социально-экономического развития Российской Федерации связана с ее протяженными пространственными характеристиками и со значительной дифференциацией, порой в десятки раз, в уровне производства валового регионального продукта.
Соответственно, формирование новой структуры экономического развития с приоритетами цифровых технологий, в контексте трансформационного кризиса и восстановительного роста, представляется учеными и специалистами в рамках достаточно большого множества сценариев с различной аргументацией. При этом все больше внимания уделяется проблематике нового формата государственного бюджета, в котором предусматривается активное развитие принципа бюджетного федерализма. Расширение практики распределения доходных и расходных полномочий между различными уровнями государственной власти существенно изменит и систему межбюджетных отношений и трансфертов. Тем более что сложности современного этапа социально-экономического развития нашей страны, обусловленные как мировыми кризисными процессами и политическими факторами, так и негативной динамикой цен на энергоносители, вызывают дополнительное напряжение в сфере межбюджетных отношений.
В условиях сложившейся в настоящее время высокой зависимости субфедерального уровня национальной бюджетной системы от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и сокращающихся возможностей последнего в их финансировании, растущую актуальность приобретает исследование вопросов о стимулировании в рамках системы межбюджетных отношений бюджетной самостоятельности субъектов Федерации и повышении эффективности использования межбюджетных трансфертов.
Реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации началось в 1994 году, когда закончился период стихийной децентрализации ранее существовавшей многие десятилетия чрезмерно централизованной бюджетной системы после начала рыночных реформ. Тогда был предпринят
ряд принципиальных шагов, направленных на упорядочение нормативной правовой базы и переход к бюджетной системе, основанной на принципах бюджетного федерализма. Были созданы необходимые предпосылки для перехода от практики индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к практике единых формализованных стандартов.
Однако к настоящему времени, несмотря на определенное развитие системы межбюджетных отношений благодаря нормативному правовому регулированию и методическому обеспечению бюджетных правоотношений, процесс формирования целостной эффективной системы все же не завершен. Так, "Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года" содержит, по сути дела, новую концепцию реформирования системы межбюджетных отношений. Ключевой целью данной программы является повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств при реализации приоритетов и целей социально-экономического развития за счет завершения формирования современной нормативно-методической базы регулирования бюджетных правоотношений, прежде всего путем разработки и введения в действие новой редакции Бюджетного кодекса и совершенствования реализующей ее правоприменительной практики. Помимо этого, было запланировано развитие методологии формирования и использования каждого из видов межбюджетных трансфертов на основе оценки их эффективности, необходимости и достаточности.
Вместе с тем, на наш взгляд, явно недостаточно уделяется внимания поиску новых эффективных инструментов развития межбюджетных
отношений, адекватных их современным тенденциям и отвечающих вызовам и требованиям грядущей цифровой экономики.
Степень разработанности проблемы. Сложности современного социально-экономического развития, общие проблемы развития бюджетной системы, особенности финансирования федеральных программ и полномочий, проблемы коррупции в бюджетной сфере рассматриваются в трудах таких ученых как Аганбегян А.Г., Акберов Б.Н., Акинин П.В., Андреева Л.А., Афанасьев М.П., Беленчук А.А., Бляхман Л.С., Бобылев Ю.Н., Богачева О.В., Борисова И.Ю., Васин А.С., Веприкова Е.Б., Горюнов Е.Л., Ефремова М.С., Замараев Б.А., Зиганшина Л.А., Козлова И.Г., Коуров В.Ф., Кривогов И.В., Кудрин А.Л., Мельдо М.Ю., Михайлов А.Ю., Назарова А.Г., Новоселова Н.Н., Павленко И.А., Петренко В.А., Синева Е.Н., Мурылев С.Г., Суханов Е.Ю., Сухарев А.Н., Татуев А.А., Телушкина Е.Н., Токаева Т.И., Трунин П., Феоктистова О.А., Хасбиулина Т.А., Хетагуров Г.В., Чупанова А.Ч., Яруллин Р.Р., Ясин Е. и др.
Многочисленные вопросы бюджетного федерализма, совершенствования межбюджетных отношений и осуществления межбюджетных трансфертов, оптимизации расходов бюджетов субъектов Федерации, преодоления межбюджетной дифференциации нашли отражение в работах Аликаевой М.В.,
Баженова Д.И., Большаковой М.В., Бухарского В.В., Варава А.Ю., Васильева В.С., Васюниной М.Л., Галазовой С.С., Гильвановой Д.М., Горегляд В.П., Грицюк Т.В., Дзагоевой М.Р., Евстафьевой Е.Е., Ермакова В.В., Иванова А.А., Ивановой Н.Г., Игудина А.Г., Кирхнер Р., Климанова В.В., Королева В.А., Кремповой Н.Л., Кузнецовой А.В., Куцури Г.Н., Лаврова А.М., Левиной В.В., Мильчакова М.В., Михайловой А.А., Моргоева Б.Т., Новикова А.С., Полозкова М.Г., Пономаренко И.В., Поповой М.А., Ренгольд О.В., Саввиной К.В., Сафина О.И., Соломко М.Н., Строкова А.И., Сятчихина С.В., Татаркина Д.А., Тетерина Ю.А., Тиникашвили Т.Ш., Токаева Н.Х., Удовцевой А.С., Филиной М.А., Ходак С.Е., Швецова Ю.Г., Шевцова В.В., Шиманович Г., Юшкова А.О. и др.
Новым подходам к технологиям развития межбюджетных отношений, реализации принципов прозрачности бюджетной системы, проблемам социализации финансов, организации мониторинга и аудита финансовых расходов посвятили свои научные исследования: Авсянников А.М., Бабина К.И., Бехер В.В., Борисов А.О., Бубель А.И., Гатиятулин Ш.Н., Голованова Н.В., Гузь Н.А., Девяткова О.И., Дорожкина Н.И., Дюдикова Е.И., Захарова Н., Идрисов Ш.А., Исаков А.В., Истомина Ю.С., Калинина И.А., Князева Е.Г., Колесников А.А., Костоглодова Е.Д., Краснова А.И., Лавринович А.А., Левина О.А., Лукашов А.И., Маршавина Л.Я., Масленников В.В., Мащенко П.Л., Мещеряков В.А., Моткова М.А., Нигматулин Т.А., Никитская Е.Ф., Носков Н., Пилипенко М.О., Рудина М., Свон М., Соловьева И.В., Сорокин А.Н., Стельмахов Д.А., Такмазян А.С., Триголос Т.И., Турбина Н.М., Тургель И.Д., Фадеева Е.И., Федорова А.Ю., Федотова М.А., Хазова Е.В., Цветова Г.В., Чеботарева А.А., Черненко В.А., Чулков А.С., Шароян С., Шерман А. и др.
Вместе с тем, разработки в области новых решений проблемы низкой эффективности и недобросовестного использования ограниченных ресурсов, финансируемых за счет межбюджетных трансфертов, представлены пока в недостаточном количестве.
Цель и задачи исследования. Главная цель диссертационного исследования заключается в разработке приоритетов развития российской системы межбюджетных отношений с учетом современных тенденций и необходимости формирования новых инструментов, адекватных вызовам цифровой экономики.
В процессе реализации главной цели исследования в диссертационной работе решались следующие теоретические и практические задачи:
- выявить основные социально-экономические противоречия бюджетной децентрализации в контексте развития бюджетного федерализма;
- выделить основные проблемы функционирования отечественной системы межбюджетных отношений;
- уточнить роль межбюджетных трансфертов в функционировании субфедерального уровня бюджетной системы;
- оценить влияние межбюджетных трансфертов на социально- экономическое развитие субфедеральных территорий;
- определить ключевые направления развития российской системы межбюджетных отношений;
- обосновать приоритетные инструменты для развития системы межбюд жетных отношений.
Объектом исследованиявыступают финансы государства, аккумулируемые и используемые в структурных звеньях финансовой системы, участвующих в реализации межбюджетных отношений.
Предметом исследованияявляются финансовые и межбюджетные отношения, взаимосвязи и взаимозависимости, возникающие в процессе функционирования и взаимодействия различных звеньев бюджетной системы федерального и субфедерального уровней.
Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК (по экономическим наукам).Диссертационное исследование выполнено в рамках Паспорта научной специальности 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит: п. 2.15 "Концептуальные подходы к формированию межбюджетных отношений" и п. 2.7 "Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования".
Теоретико-методологическая база исследованияпредставлена разнообразными теоретическими и научно-практическими работами российских и зарубежных ученых по вопросам развития финансовых и бюджетных систем, закономерностей функционирования финансовых ресурсов в государственном секторе национальной экономики, содержания бюджетных и межбюджетных отношений, бюджетного федерализма и бюджетной децентрализации.
Кроме того, повышенное внимание уделялось работам, посвященным проблемам формирования и функционирования инструментов цифровой экономики, показывающим свою эффективность в сфере развития финансовых, бюджетных и межбюджетных отношений.
Информационно-эмпирическую базу исследованиясоставили стати стические данные, официальные материалы и годовые отчеты Федерального казначейства Российской Федерации, Банка России, Счетной палаты Российской Федерации, Организации экономического сотрудничества и развития, Всемирного банка, Международного валютного фонда, организации Международного бюджетного партнерства, Научно-исследовательского
финансового института, Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции Министерства внутренних дел Российской Федерации, неправительственной международной организации "Transparency International", многих международных конференций и форумов.
Наряду с этим, в диссертационном исследовании использованы федеральные законы, постановления и распоряжения российского правительства и других органов государственной власти.
Инструментарно-методический аппарат исследованияпредставлен основами системного подхода, позволившего обеспечить необходимую и
достаточную достоверность сделанных в диссертации научных выводов и разработанных практических предложений.
Реализация основных требований системного подхода осуществлялась активным использованием следующих приемов научного исследования: теоретические обобщения, структурный и функциональный анализ,
статистические группировки, корреляционный анализ, графические отражения тенденций финансовых, бюджетных и межбюджетных процессов.
Рабочая гипотеза исследованиязаключается в научном предположении о необходимости реформирования межбюджетных отношений в части ухудшающегося баланса в распределении доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. Эта цель достигается в рамках решения двух основных, но при этом противоречащих друг другу, задач обеспечения бюджетного выравнивания территорий и стимулирования их экономического развития. Противоречивость этих задач проявляется в характере применяемых способов бюджетного выравнивания, зачастую побуждающих к оппортунистическому поведению на субфедеральном уровне, дестимулирующему процессы экономического развития. В связи с этим инструментарий межбюджетных трансфертов должен быть выстроен в рамках ясной и прозрачной системы критериев, обеспечивающих эффективное выравнивание, не нарушающее стимулы субфедеральных территорий к самостоятельному социально-экономическому развитию. Определяющую функциональную роль в данных процессах должны сыграть новые цифровые инструменты развития межбюджетных отношений.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Современные основные противоречия процесса бюджетной децентрализации заключаются в необходимости поиска оптимального баланса в распределении доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. При этом, данный баланс не имеет однозначных характеристик и параметров и должен определяться исходя из конкретных социально-экономических условий развития каждой страны.
2. Основные проблемы развития национальной системы межбюджетных отношений связаны с усиливающейся возможностью неисполнения государством своих социальных обязательств из-за высокой зависимости межбюджетных трансфертов от доходов федерального уровня бюджетной системы, которые обладают достаточно высокой чувствительностью к поступлению нефтегазовых доходов и конъюнктуре на рынке нефтегазовых ресурсов. Кроме того, увеличение расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на социально-культурные мероприятия находится в прямой функциональной связи с увеличением совокупных доходов федерального бюджета.
3. Высокая зависимость доходов и расходов субфедерального уровня бюджетной системы от федеральных межбюджетных трансфертов как результат исследования роли межбюджетных трансфертов в деятельности
субфедерального уровня бюджетной системы. Данная функциональная роль сопровождается усилением централизации национальной бюджетной системы, происходящим на фоне сокращения реальных доходов и увеличения реальных расходов, а также увеличением дефицита и долга федерального бюджета. Это противоречит принятым целевым ориентирам развития бюджетного
федерализма и бюджетной децентрализации.
4. Сформировавшаяся в настоящее время в Российской Федерации система межбюджетных отношений не способствует развитию объективных экономических условий для самостоятельности территориальных бюджетов в части исполнения доходных и расходных полномочий по причинам отсутствия тесной линейной связи между изменением суммы межбюджетных поступлений и, во-первых, изменением суммы дефицита консолидированных бюджетов субъектов РФ, во-вторых, изменением количества дефицитных консолидиро ванных бюджетов субъектов РФ, в-третьих, изменением размера валового регионального продукта субъектов РФ в период с 2005 по 2016 годы.
5. Проводимые реформы отечественной системы межбюджетных отно шений практически исчерпали возможности дальнейшего развития в связи с ограниченными функциональными приоритетами федеральных трансфертов. При этом активно предлагающиеся учеными и специалистами традиционные методы мобилизации доходов бюджетной системы РФ становятся недостаточными. Поэтому целесообразно сконцентрировать усилия на повышении эффективности и снижении нецелевого использования межбюджетных трансфертов путем развития института и инструментов общественного контроля.
6. Необходимо и целесообразно расширение практики использования принципов открытого бюджета и применения технологии блокчейн в качестве основных инструментов современного развития национальной системы межбюджетных трансфертов. Это позволит, главным образом, обеспечить некомпрометируемость данных о получении и использовании межбюджетных трансфертов и будет способствовать проведению оперативного общественного контроля. В целом это обеспечит принципиально новое решение проблемы низкой эффективности и недобросовестного использования ограниченных ресурсов, финансируемых за счет межбюджетных трансфертов.
Научная новизна диссертационного исследованияпредставлена в раскрытии современных противоречий бюджетной децентрализации,
определении и оценке сложившихся тенденций в межбюджетных отношениях, разработке приоритетов их развития с учетом необходимости и целесообразности формирования новых инструментов, отвечающих требованиям цифровой экономики.
Основные положения научной новизны, представляющие личный вклад автора в разработку выбранной тематики и отражающие непосредственные результаты диссертационного исследования:
- выявлены, на основе теоретических обобщений и структурного анализа доходов и расходов бюджетной системы, основные социально-экономические противоречия бюджетной децентрализации в контексте развития бюджетного федерализма, обусловленные непрерывным процессом реформирования на протяжении нескольких десятилетий с противоположным смещением акцентов то в направлении повышения децентрализации, то в направлении усиления федерального центра, и заключающиеся в неоднозначности и многомерности связи между децентрализацией бюджетных доходов и расходов с темпами экономического роста территорий, что требует при передаче доходных и расходных полномочий с федерального на субфедеральный (местный) уровень государственной власти дополнительного учета особенностей национальной экономики и развития бюджетного процесса;
- выделены, посредством структурного и корреляционного анализа доходов федерального бюджета и расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, основные проблемы функционирования отечественной системы межбюджетных отношений, заключающиеся в ее высокой зависимости от исполнения доходов федерального бюджета и, соответственно, от конъюнктуры международного рынка углеводородов, что несет в себе определенные риски, среди которых наиболее важным представляется риск неисполнения государством части своих обязательств в социальной сфере по причинам сокращения финансирования межбюджетных трансфертов, по большей части направленных на выравнивание возможностей местной власти в предоставле нии государственных социальных услуг, преимущественно сосредоточенных на субфедеральном уровне;