Баранников Андрей Альбертович. Муниципальная бюджетная система в условиях реформы местного самоуправления

brief description

Баранников Андрей Альбертович. Муниципальная бюджетная система в условиях реформы местного самоуправления : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Баранников Андрей Альбертович; [Место защиты: Рос. акад. предпринимательства].- Москва, 2009.- 180 с.: ил. РГБ ОД, 61 10-8/1574

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1.Теоретические основы и характеристики муниципальных бюджетов10
1.1. Муниципальная бюджетная политика 10
1.2. Муниципальный бюджетный процесс 28
1.3. Муниципальные бюджетные ресурсы 45
Выводы по первой главе 56
ГЛАВА 2.Методы и системы муниципального бюджетного управления... 58
2.1. Цели и задачи муниципального бюджетного управления 58
2.2. Система управления муниципальным бюджетным процессом 70
2.3. Муниципальное бюджетное планирование в системе бюджетного федерализма 78
Выводы по второй главе 88
ГЛАВА 3.Принципы совершенствования муниципальных бюджетных процессов в условиях проведения реформы местного самоуправления91
3.L Проведение реформы местного самоуправления на муниципальном уровне 91
3.2. Методы регулирования муниципального бюджета в рамках реформы местного самоуправления 112
3.3. Контроль за исполнением бюджета муниципального образования 148
Выводы по третьей главе 162
Заключение 165
Список литературы

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Происходящая в настоящее время в стране реформа местного самоуправления привела к изменениям в структуре бюджетно-финансовой организации на всех уровнях государственного управления — федеральном, региональном и муниципальном. Реформа местного самоуправления направлена на перераспределение финансовых обязательств и бюджетных полномочий с верхних уровней к нижним уровням управления. Таким образом, на муниципальный бюджет возлагаются обязанности по бытовому и социальному обеспечению жителей муниципального образования. Поэтому изучение муниципальных бюджетных процессов становится важнейшим направлением экономической науки. В управлении муниципальным бюджетным процессом имеется множество проблем, которые необходимо теоретически обосновать, а также разработать соответствующие методы и механизмы, позволяющие построить эффективную муниципальную бюджетную систему в рамках реформы системы муниципального управления.
Кроме собственно проблем построения эффективной муниципальной бюджетной системы существуют проблемы взаимодействия муниципального бюджета с бюджетами верхних уровней в системе межбюджетных отношений. Источником этих проблем является неразвитость многих отраслей национальной экономики и, как следствие, многих регионов и территорий, что в свою очередь приводит к неравномерному формированию муниципальных бюджетов. Существовавшие до начала реформы местного самоуправления системы субсидий и субвенций не поощряли у руководителей муниципальных образований действий, направленных на формирования устойчивых и эффективных бюджетов. Такие противоречия предназначен решить бюджетный процесс, который включает в себя ряд стадий и задач: от процесса формирования и утверждения, до контроля исполнения и оценки эффективности исполнения текущего бюджета. Таким образом, муниципальный бюджет является важнейшим и неотъемлемым элементом бюджетной системы Российской Федерации.
Современное состояние теории муниципального управления в России можно охарактеризовать как не полное и не системное а, скорее, фрагментарное, несмотря на рост научных трудов в области экономической науки, посвященной бюджетному процессу. Решение этой научной проблемы связано с необходимостью методологически определить комплекс взаимосвязанных задач связанных с муниципальным бюджетным процессом в условиях построения муниципального самоуправления.
В этой связи разработка методологии развития и повышения эффективности российских муниципальных бюджетов является весьма актуальной научной проблемой, решение которой влияет на функционирование всей российской бюджетной системы.
Степень научной разработанности проблемы.Теоретические исследования подходов к формированию муниципальных бюджетов и экономической природе механизмов реализации стадий бюджетного процесса посвящены работы следующих отечественных ученых-экономистов: С.А. Авакьяна, Н.А. Альвианской, А.Д. Аюшиева, А.М. Бабича, О.Г. Бежаева, А.Г. Бирюкова, А.Г. Воронина, М.Б. Горного, И.В. Данилевича, Н.А. Емельянова, В.Г. Игнатова, В.А. Лапина, П.И. Лапшева, Р. Лифмана, Т.Г. Морозовой, М.П. Побединой, Г.Б. Поляка, В.В. Рудого, А.В. Чаяновой, И А Черновой, А.Н. Швецова, А.Н. Широкова, А.Н. Шичкова, Н.Н. Шохина, Б.М. Сабанти, В.И. Сама-рухи, Р.Г. Сомоева, Т.В. Сорокиной, С.А. Суспицина, Н.В. Фадейки-ной, А.Ю. Юдина и многих других.
Несмотря на большое количество исследований множество проблем, определяющих свойства и характеристики муниципального бюджетного процесса, его устойчивости в условиях изменений, связанных с реализацией реформы местного самоуправления, остаются недостаточно исследованными. Это определило формулировку цели и постановку задач диссертационного исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования Целью исследованияявляется совершенствование методологии построения муниципального бюджетного процесса в условиях проведения реформы местного самоуправления
Достігжение поставленной цели определяет необходимость решения следующих задач:
уточнить роль и определить приоритетные направления российской муниципальной бюджетной политики;
выявить имеющиеся противоречия в организации существующей муниципальной бюджетной системы и провести анализ ресурсов муниципальных бюджетов, позволяющих снять эти противоречия;
провести сравнительный анализ формирования доходной части муниципальных бюджетов в экономически развитых странах;
определить основные принципы управления муниципальным бюджетным процессом;
выявить степень влияния проводимой реформы местного са моуправления на построение муниципального бюджетного процесса и разработать предложения по обоснованию и реа лизации механизмов совершенствования муниципального бюджетного процесса для достижения целей, поставленных в реформе управления муниципальными финансами.
Объектом диссертационного исследованияявляется муниципальная бюджетная система, включающая бюджетную политику, бюджетный механизм и бюджетный процесс, в условиях проведения реформы местного самоуправления на региональном и муниципальном уровнях управления.
Предметом диссертационного исследования является бюджетные и межбюджетные отношения и методология формирования устойчивого и эффективного муниципального бюджета в современных условиях развития российской экономики.
Соответствие диссертации Паспорту научной специальности.Диссертационное исследование и научные результаты соответствуют п. 2.3 «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» и п. 2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюд-
жетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» в области исследования: Государственные Финансы (специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит) Паспорта научной специальности ВАКРФ.
Теоретическая, методологическая и эмпирическая основы исследования.Теоретической базой исследования послужили труды зарубежных и отечественных ученых, посвященные проблеме организации муниципального бюджетного процесса и его роли в экономике страны, данные исследовательских центров; материалы научных конференций по данной проблеме.
Методологической базой исследования послужили общенаучные принципы системного подхода, методы ситуационного и сравнительного анализа, методы финансового, экономического, статистического анализа.
Эмпирической базой исследования является репрезентативная информационная база исследования, количественные методы исследования.
Результаты исследования основываются на использовании статистических данных Федерального агентства государственной статистики, отраслевой статистики, законодательных и нормативных актов, бюджетных законов, информации периодических изданий, ресурсов глобальной информационной сети Интернет, материалов обследований независимых аналитических организаций и собственных прикладных исследований.
Научная новизна и положения, выносимые на защиту диссертации,заключаются в следующем:
1. Определены основные направления совершенствования муниципальной бюджетной политики в связи с проведением реформы местного самоуправления в РФ:
достижение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы;
обеспечение исполнения расходных обязательств муниципального бюджета;
повышение эффективности использования средств муниципального бюджета;
совершенствование нормативно-правовой базы.
1. Выполнен анализ и оценка сложившихся ныне тенденций формирования структуры доходной части муниципальных бюджетов в РФ. Установлено, что основу ее составляют налоговые поступления при незначительной роли неналоговых доходов. В качестве одной из основных причин дисбаланса между налоговыми и неналоговыми поступлениями в доходную часть муниципальных бюджетов определена низкая экономическая эффективность работы большей части муниципальных предприятий.
2. В результате оценки зарубежного опыта формирования муниципальных бюджетов выявлена его особенность, состоящая в том, что значительная часть доходной части таких бюджетов составляет финансовая помощь более высоких уровней бюджетной системы. Показано, что эта особенность связана не с низкой эффективностью местной экономики или недостаточной собираемостью налогов, а со значительными расходами и социальными выплатами беднейшим слоям населения. Дисбаланс муниципальных бюджетов в развитых странах не является, как правило, системными и не мешают эффективному развитию экономики этих стран.
3. Доказана целесообразность использования при совершенствовании муниципального бюджетного процесса сочетание метода бюджети-рова-ния, ориентированного на результат, и метода минимизации бюджетных расходов на выполнение муниципальных функций и услуг.
4. Разработан механизм совершенствования муниципального бюджетного процесса, позволяющий обеспечить устойчивость муниципального бюджета при одновременном повышении ее эффективности, основанный на применении метода планирования расходов в рамках жестко установленных приоритетов
Теоретическая н практическая значимость исследования. Диссертационное исследование способствует приращению научного знания в области теории построения муниципальной бюджетной политики, исследования методов организации муниципального бюджетного процесса и концепций и принципов формирования муниципальных бюджетных ресурсов. Полученные автором научные результаты, выводы и методические рекомендации могут быть использованы органами
муниципальной исполнительной и законодательной власти для совершенствования муниципального бюджетного процесса, контроля и управления муниципальными бюджетными ресурсами в рамках проводимой в стране административной реформы, в том числе и на муниципальном уровне управления.
Результаты исследования могут быть рекомендованыкиспользованию при преподавании учебных курсов по управлению муниципальными финансами, муниципальным бюджетам и организации муниципального финансового контроля.
Апробация и реализация результатов исследования.Материалы диссертационного исследования излагались автором на ряде научных конференций. Теоретические положения диссертационного исследования используются в учебном процессе в Российской Академии предпринимательства при чтении лекций по экономическим специальностям по организации муниципального бюджетного процесса. Методические положения, разработанные в диссертации были использованы при формировании бюджетов муниципальных образований, а также при подготовке ряда нормативных документов, принятых Московской областной Думой.
Публикации по теме диссертационного исследования. Потеме диссертационного исследования опубликовано четыре научные статьи общим объемом 1,7 Н.Л., подготовленные как лично диссертантом, так и в соавторстве. Основные положения работы опубликованы в 2-х статьях в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованныхВАК РФ.
Структура и объем работы.Диссертация состоит из введения, трех глав (глава 1 «Теоретические основыихарактеристики муниципальных бюджетов», глава 2 «Методы и системы муниципального бюджетного управления», глава 3 «Принципы совершенствования муниципальных бюджетных процессов в условиях проведения реформы местного самоуправления»), заключения, списка литературы.

Муниципальный бюджетный процесс

Основная задача организации муниципальной бюджетной политики — обеспечение органов местного самоуправления финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для самостоятельного решения вопросов местного значения. Согласно ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, органы местного самоуправления вправе обладать необходимыми объемами финансовых ресурсов, которые можно самостоятельно использовать для успешного функционирования . Формирование стабильной бюджетной базы органов местного самоуправления является важнейшим направлением проводимой в Российской Федерации реформы местного самоуправления.
Принадлежность финансовых ресурсов органам местного самоуправления, реализующим правомочия муниципального собственника, — основной содержательный признак муниципальной бюджетной политики. Мировая практика административно-территориального устройства богата примерами, когда далеко не в каждом местном сообществе создаются представительные органы местного самоуправления. Опыт муниципального строительства в Российской Федерации свидетельствует: на территориях административно-территориальных единиц местного уровня (в частности, отдельных районов) функционируют территориальные органы государственной власти, которые не признаются субъектами бюджетных правоотношений и, соответственно, не обладают бюджетными полномочиями и не формируют собственные бюджетные ресурсы.
Реализация возложенных на них функций осуществляется за счет государственных финансовых ресурсов субъектов РФ. За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления по смете доходов и расходов обеспечивается деятельность органов управления отдельными населенными пунктами, не являющимися муниципальными образованиями и входящими в состав муниципального образования. Таким образом, организация муниципальных финансов «привязана» к муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление1.
Следуя Конституции РФ, неотъемлемым признаком местного самоуправления является самостоятельное формирование местных бюджетов. Муниципальный бюджет, будучи формой проявления распределительных финансовых отношений, носит объективный характер и выражает определенную часть экономических отношений. При этом как экономическая категория муниципальный бюджет имеет соответствующее материальное воплощение в виде фонда денежных средств органов местного самоуправления, образуемого путем обособления части стоимости общественного продукта и используемого в основном на обеспечение местных (т.е. муниципальных) коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей. Вместе с этим, бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты) являются формами образования и расходования финансовых средств, предназначенных для бесперебойного решения задач и выполнения функций, которые отнесены к предмету ведения местных самоуправлений (ст. 14 БК РФ). Средства местных бюджетов находятся в собственности муниципального образования, что закреплено ст. 49 Федерального закона. № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2.
Очень часто муниципальный бюджет рассматривается специалистами - экономистами как основной финансовый план органов местного самоуправления, который охватывает всю совокупность закрепленных и регулирующих доходов, а также текущих расходов и капитальных вложений. Как финансовый план муниципальный бюджет принимается сроком на один год. При этом бюджет должен быть сбалансирован по доходной и расходной части. От этого зависит эффективность функционирования системы муниципальных финансов и количество и качество благ и услуг, потребляемых населением в пределах муниципального образования.
Формирование местных бюджетов осуществляется посредством мобилизации налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных перечислений, других доходов местных бюджетов. Муниципальные финансы формируются местными органами власти, к которым относятся органы самоуправления в городах и населенных пунктах. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» установил два способа формирования доходной части муниципальных финансов: административно-правовой и гражданско-правовой
В административно-правовом порядке осуществляются мобилизации налоговых поступлений в доходную часть, а также налоговых платежей в виде сборов, штрафов, пошлин. В гражданско-правовом порядке формируются бюджетные муниципальные средства, полученные от приватизации (продажи) муниципального имущества, сдачи имущества, в том числе земли, в аренду, доходы от местных займов и лотерей, дивиденды, полученные от доли муниципальных органов в уставном капитале юридических лиц и др.
Согласно ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления вправе самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. В то же время, В.Б. Зотов обращает внимание на то, что муниципалитет является некоммерческой организацией, следовательно, он не преследует цель получение прибыли. Вместе с этим, ему необходимо стремиться к сбалансированности бюджета2. Таким образом, важную задачу муниципальной бюджетной политики представляет опти мизация соотношения объема бюджетных услуг и потребности в имуществе и в финансовых ресурсах.

Муниципальные бюджетные ресурсы

Прогнозирование налогов базировалось на факторном анализе и тенденциях их поступления, по прогнозам администраторов поступлений.
Таким образом, налоговые доходы местного бюджета формируют федеральные и региональные налоги и сборы, зачисляемые в местный бюджет, местные налоги и сборы, а также денежные взыскания в виде санкций по определенным налогам и сборам, подлежащие зачислению в местный бюджет и средства самообложения граждан. При этом анализ структуры налоговых доходов бюджета Нефтеюганского района показал, что основная доля поступлений (более 89%) приходится на налог на прибыль и доходы, т.е. федеральные налоги.