Бирюков Алексей Геннадьевич. Система формирования и распределения фондов финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета

brief description

Бирюков Алексей Геннадьевич. Система формирования и распределения фондов финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Москва, 2005 267 c. РГБ ОД, 61:05-8/2093

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Экономические основы финансовой помощи субъектам Российской Федерации 11
1.1. Экономическое обоснование финансовой помощи субъектам Российской Федерации . 11
1.2. Цели и задачи оказания финансовой помощи. 16
1.3. Условия и порядок оказания финансовой помощи. 24
Глава 2. Организация финансовой помощи субъектам Российской Федерации 30
2.1. Методологические и нормативные основы организации и функционирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) 30
2.1.1. Цели и задачи Фонда 30
2.1,2 Условия и порядок получения средств из Фонда 38
2.1.3. Стимулирующая и выравнивающая части Фонда. 50
2.1.4. Целевые виды финансовой помощи. 58
2.1.5. Оценка доходной части бюджета субъекта Российской Федерации для принятия решения об оказании финансовой помощи. 61
2.2. Фонд компенсаций и его роль в оказании финансовой помощи регионам. 79
2.2.1. Цели и задачи Фонда. 79
2.2.2. Условия и порядок предоставления средств из Фонда. 86
2.3. Фонд софинансирования социальных расходов и его роль в
оказании финансовой помощи регионам. 93
2.3.2. Анализ влияния Фонда на бюджетную политику субъектов Российской Федерации. 106
2.3.3. Методические основы распределения средств Фонда. 109
2.4. Предоставление из федерального бюджета ссуд на
финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным
характером затрат либо сезонным характером поступлений
доходов. 114
2.4.1. Анализ практики применения ссуд из федерального бюджета. 114
2.4.2. Отличие бюджетных ссуд от других видов финансовой помощи 131
2.5. Обусловленная финансовая помощь. 145
Глава 3. Основные направления совершенствования политики и практики предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации 164
3.1. Предпосылки изменения параметров финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы 164
3.2 Финансовая помощь на выполнение собственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.167
Заключение185

Введение к работе

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.В настоящее время в Российской Федерации решается ряд широкомасштабных проблем финансового характера, в том числе в области формирования межбюджетных отношений, оказания финансовой помощи регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности.
Экономические реформы общественного устройства в стране, конституционная провозглашенность и реализация принципов территориальной самостоятельности вызвали необходимость анализа территорий в ракурсе реформирования межбюджетных отношений и их способности к самообеспечению.
В настоящее время важнейшим фактором существующей системы распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является отсутствие нормативно-правового регулирования вопросов распределения средств (единственным исключением является Фонд реформирования региональных финансов), низкая степень стабильности используемых методологических подходов, отсутствие механизмов оценки эффективности применяемых форм и видов финансовой поддержки, что в целом является следствием недостаточной проработанности исследуемой темы, особенно с учетом меняющихся условий, в том числе разграничения расходных полномочий и доходных источников между бюджетами разных уровней.
Значительное число видов и форм финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, используемых на современном этапе, характеризуются низким уровнем взаимосвязи. Отсутствует качественное обоснование для подходов к формированию и взаимодополняемости различным
направлений предоставления денежных средств субнациональным бюджетам.
Особое значение имеет данная проблема в связи с реализацией Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249, в которой поставлена задача повышения эффективности и результативности бюджетных расходов, а также, учитывая необходимость принятия поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации в соответствии с федеральными законами об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Все это требует разработки эффективной системы бюджетного федерализма, на основе решения таких проблем, как разделение полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами власти, создание дееспособного механизма формирования и оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета.
Степень научной разработанности проблемы.Анализ имеющейся научной литературы по проблеме формирования и распределения финансовой помощи субъектам Российской Федерации из Федерального бюджета показал, что развитие основных направлений оказания такой помощи регионам Российской Федерации исследовались многими учеными и практиками. Результаты их нашли отражение в трудах отечественных экономистов. В своем исследовании автор опирался на труды видных ученых - экономистов Л.И. Абалкина, A.M. Бабича, Е.В. Бушмина, Е.М. Бухваль-да, С.Д. Валентея, В.П. Иваницкого, А.Г. Игудина, А.М. Лаврова, В.Н. Лексина, Н.С. Максимовой, Л.П. Павловой, ВТ. Панскова, И.В. Под-пориной, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, В.И. Рыбина, Н.Г. Сычева, К.И. Таксира, В.Б. Христенко и других.
Вместе с тем, изменение налогового и бюджетного законодательства в последние годы, оценка результативности действующего механизма финансовой помощи позволяют утверждать, что проблема ее формирования и распределения регионам Российской Федерации остается еще недостаточно исследованной в экономической литературе. Особенно в части определения четких целей и задач, решаемых в рамках системы межбюджетных трансфертов.
Теоретической основой исследованияпослужили труды ведущих ученых в области бюджетных отношений, материалы и рекомендации научно-практических конференций, посвященных современным проблемам межбюджетных отношений.
Методологической базой исследования является комплексная система научных методов, использованных при изучении предмета исследования. При анализе предмета исследования и формулировании выводов по его результатам использовались логический и системный методы, структурно-функциональный метод, аналитический, статистический, экономико-математический методы.
Информационной базой исследования явились: программные и нормативно-законодательные документы Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, данные официальной статистики России, материалы научно-практических конференций и симпозиумов по проблемам межбюджетных отношений, аналитико-статистические обзоры, справочные, методические и инструктивные документы, результаты проводимых автором исследований и практической деятельности по разработке и внедрению новых методов распределения финансовой помощи регионам.
Необходимость оказания финансовой помощи регионам из федерального бюджета обосновывается тем, что подавляющее большинство субъектов Российской Федерации не располагают доходным бюджетным
потенциалом достаточным для финансирования своих расходных полномочий. Так называемые дотационные, депрессивные регионы на протяжении последних десяти лет, являвшиеся крупнейшими получателями финансовой помощи из федерального бюджета, так и не разработали, и не реализовали меры по снижению финансовой зависимости от федерального центра.
Дельи задачиисследования.Цель диссертационного исследования - разработка научных и практических рекомендаций по формированию и распределению финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета.
Постановка данной цели обусловила необходимость решения ряда задач, выполнение каждой из которых явилось определенным этапом в процессе реализации исследования. В качестве таких задач можно выделить следующие:
1. Раскрыть сущность межбюджетных отношений и обосновать необходимость их совершенствования.
2. Используя методологию системного подхода определить основные методические принципы оказания финансовой помощи регионам.
3. Раскрыть и предложить новые формы и методы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.
4. Обосновать необходимость реформирования механизма распределения финансовой помощи.
5. Уточнить действующую нормативно-правовую базу, регламентирующую порядок оказания финансовой помощи регионам.
6. Определить инструменты и механизм оказания финансовой помощи местным бюджетам.
Объектом исследованияявляются консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и фонды оказания им финансовой помощи.
Предметом исследованияявляются методы и инструменты определения и распределения финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета.
Научная новизна диссертационного исследованиязаключается в разработке основных направлений формирования и распределения финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета на основе реформирования межбюджетных отношений, применения новых форм и методов обеспечения бюджетной достаточности.
К конкретным результатам исследования, обладающим научной новизной, можно отнести следующее:
7. Анализ системы формирования, распределения и использования финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета.
8. Обоснование необходимости и конкретных направлений совершенствования межбюджетных отношений.
9. Определение основных методических принципов оказания финансовой помощи регионам.
10. Обоснование новых форм и методов выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.
5. Совершенствование действующей нормативно-правовой базы регламентирующей порядок оказания финансовой помощи регионам.
6. Обоснование и определение инструментов и механизма оказания финансовой помощи местным бюджетам.
Обоснованность и достоверность полученных в ходе исследования результатов базируются на использовании информационной базы, включающей практические материалыораспределении и результатах распреде-
ления финансовой помощи регионам из федерального бюджета, законодательные и другие нормативно-правовые акты, научные труды отечественных ученых.
Практическая значимость исследованиязаключается в том, что основные выводы и предложения автора могут быть использованы при подготовке программного документа, являющегося продолжением Концепции развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, при формировании ведомственных программ Министерства финансов Российской Федерации, подготовке среднесрочного финансового плана и проекта федерального бюджета.
Кроме того, в связи с установлением в Бюджетном кодексе Российской Федерации требований к формам и методам оказания финансовой поддержки муниципальным образованиям из региональных бюджетов и бюджетов муниципальных районов, материалы данной работы могут применяться и на субнациональном уровне при организации и оценке эффективности формирования и распределения межбюджетных трансфертов.
Внедрение результатов исследования.Автором был разработан и предложен к утверждению в составе Методики распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации механизм оценки расходов территориальных бюджетов на выплату субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг на 2002 год. Предложенный способ оценки расходов был включен в состав Методики распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2002 год; с тех пор используется ежегодно.
В 2003 году был утвержден, разработанный автором, порядок оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (приказ Минфина России от 18 февраля 2003 года № 41). Этим порядком устанавливалась
обязательная процедура оценки регионов, включая публикацию результатов на официальном сайте Министерства финансов Российской Федерации, ежеквартально.
При непосредственном участии автора в 2002 году был разработан порядок распределения средств Фонда софинансирования социальных расходов на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на выплату субсидий гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2002 года № 354.
При решении вопросов о распределении дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов регионов на 2003 год автором был разработан новый порядок, утвержденный приказом Минфина России от 7 мая 2003 года № 128. В данном порядке устанавливалась прямая зависимость между реализацией претендентами на получение финансовой помощи мер по сокращению кредиторской задолженности и объемом дотаций, что позволило в предельно сжатые сроки существенно сократить задолженность в данных регионах.
Предложения автора о внесении изменений и дополнений в Методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности были одобрены Рабочей (трехсторонней) группой по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации и утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 года № 670.
Логика и структура исследования.
Логика исследования, определяемая предметом, объектом исследования, его целями и вытекающими из них задачами, отражена в диссертации, состоящей из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

Экономическое обоснование финансовой помощи субъектам Российской Федерации

Среди основных элементов межбюджетных отношений весьма важно подробно рассмотреть вопросы, касающиеся формирования и распределения финансовой помощи.
В связи с этим, целесообразно сначала определить объективные финансово-экономические основы, обуславливающие использование этого инструмента межбюджетного регулирования.
Вопросы условий и механизмов распределения финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Федерации исключительно актуальны. Это обуславливается такими объективными факторами, как чрезмерно неравномерное размещение производительных сил по субъектам Федерации, недостаточность налоговых и неналоговых доходов (далее - условно-собственные доходы) территориальных бюджетов для обеспечения минимально необходимых расходов, состояние экономики Российской Федерации, проведение масштабных реформ. В подтверждение этому в нижеследующей таблице приведены данные, характеризующие уровень дифференциации регионов по налоговому потенциалу.
Следует отметить, что в субъектах Федерации, на територии которых проживает 10,1 % населения, за период 1997-2002 гг. сосредоточено в среднем 1/3 производимой добавленной стоимости к сумме по всем регионам. Более того, это повышенное значение доли в добавленной стоимости (по сравнению с долей в населении) увеличивалось с 25,0 % в 1997 году до 34,8 % в 2000 году и, лишь незначительно снизилось к 2002 году до уровня 33,6 %. Добавленная стоимость в расчете на душу населения превышала среднероссийскую в 2002 году в 3,3 раза.
Другая группа регионов, население которых составляет 10,5 % к сумме по Российской Федерации, располагает около 4,3 % добавленной стоимости. За период