Цеханов Олег Васильевич. Государственный финансовый контроль в системе рыночной реализации федеральных целевых программ

brief description

Цеханов Олег Васильевич. Государственный финансовый контроль в системе рыночной реализации федеральных целевых программ : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Москва, 2001 266 c. РГБ ОД, 61:01-8/2909-7

Содержание к диссертации

Введение
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ И ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ КАК СИСТЕМЫ
Социально-экономическое содержание государственного финансового контроля
Формирование государственного финансового контроля в новых экономических условиях.
Счетная палата РФ как его высший орган
Федеральные целевые программы как объект государственного финансового контроля
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В СОЦИАЛЬНОЙ И НАУЧНОЙ СФЕРАХ (НА ПРИМЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РФ
Опыт государственного финансового контроля целевого использования средств в современных условиях
Методика, организация контроля и управления реализацией федеральных целевых программ
Финансовый контроль как инструмент сохранения государственных средств и повышения эффективности федеральных целевых программ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 152
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ 160
ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
ПРИЛОЖЕНИЕ 171

Введение к работе

Актуальность исследования системы государственного финансового контроля представляет серьезный общественный интерес как в теоретическом, так и практическом смыслах. Экономические и политические преобразования в Российской Федерации в начале 90-х годов привели к существенной трансформации действовавшей в стране системы государственного финансового контроля и постепенному ее приближению к западной модели. В результате появились новые органы государственного финансового контроля, как на федеральном уровне, так и во многих субъектах Федерации. Возник также аудиторский контроль. Наряду с государственными, действуют негосударственные контролирующие службы (аудиторы), осуществляющие на договорной основе (за определенную плату) по заказу самих предприятий или соответствующих контролирующих и правоохранительных органов проверку достоверности отчетной документации и законности финансовых операций.
Анализ показывает, что на начальном этапе рыночных преобразований многие вопросы, связанные с развитием и совершенствованием системы государственного финансового контроля, не получили необходимой политической поддержки, требуемого законодательного обеспечения и должного научного и методического обоснования. Сама система была значительно ослаблена. В частности, ликвидирована такая эффективная форма всеобъемлющего общественно-государственного контроля за целевым и рациональным использованием государственных средств, финансовых и материальных ресурсов, каковой являлись органы народного контроля. Значительно ослаблен ведомственный контроль. Меньше уделяется внимания организации внутреннего контроля в бюджетных учреждениях.
Между тем, государственный финансовый контроль осуществляется во всех развитых странах. Финансовые аспекты деятельности государства в условиях рыночной экономики не только не упрощаются а, наоборот, усложняются. Это особенно характерно для России в связи с активным привлечением к удовлетворению общественных нужд коммерческих структур, использованием уполномоченных коммерческих банков и инфраструктуры других финансово-кредитных учреждений для обслуживания государственных финансов. Ведь рыночные отношения не отменяют необходимости принятия мер по устранению недостатков и предупреждению финансовых нарушений. В условиях рынка также необходимо систематически проводить ревизии или проверки финансовой деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, которые используют государственную собственность, расходуют бюджетные средства, пользуются налоговыми или таможенными льготами, уплачивают налоги и другие обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды.
Финансовый контроль государства обеспечивает неотъемлемую в экономике обратную связь, систематическую сверку планов и фактических результатов, что является необходимым условием принятия правильных управленческих решений. Государственный финансовый контроль во многом помогает избежать ошибок, допущение которых финансово-экономической сфере обходятся очень дорого.
Кроме того, хорошо поставленная система государственного финансового контроля способствует и большему достижению принципов социальной справедливости, без чего невозможно сформировать доверие людей к центральной и региональным властям.
Нельзя сказать, что вопросам государственного финансового контроля в отечественной и зарубежной научной литературе не уделялось внимания. Наибольший вклад в их исследование вносят работы И.А. Белобжецкого, Н.Т. Белухи, О.А. Вознесенского, Ю.А. Данилевского, П.В. Черноморда, СО. Шохина, Н.Д. Погосяна, М. Фридмена, Э.А. Липакса, Мерилл Линга, Лимперта Хайнца и др.
Вместе с тем, ни уровень научного поиска, ни деятельность существующих в Российской Федерации органов государственного финансового контроля пока нельзя признать достаточно эффективными и совершенными. Именно поэтому имеется настоятельная необходимость в их углублении и улучшении, что и обусловило выбор темы настоящего исследования.
Целью диссертации является исследование теоретических, методических и организационных основ государственного финансового контроля и разработка практических рекомендаций по его совершенствованию на примере контроля за реализацией федеральных целевых программ в социальной сфере и науке, осуществляемого Счетной палатой РФ.
Исходя из поставленной цели, в работе предусмотрено решение следующих задач:
- исследовать сущность государственного финансового контроля как системы;
- дать более глубокое теоретическое обоснование объективной необходимости формирования государственного финансового контроля в новых экономических условиях;
- обобщить опыт функционирования Счетной палаты РФ, предложив пути совершенствования ее деятельности на основе программно-целевых методов контроля в условиях перехода к рыночным отношениям;
- раскрыть экономическое содержание федеральных целевых программ как действенных инструментов реализации экономической политики государства;
- исследовать практику государственного финансового контроля федеральных целевых программ на примере социальной и научной сфер экономики;
разработать методические рекомендации и конкретные предложения по совершенствованию контрольной работы на различных стадиях формирования и реализации федеральных целевых программ.
Объектом диссертационного исследования являются министерства, ведомства, их учреждения - государственные заказчики и исполнители федеральных целевых программ, а также контрольные структуры Счетной палаты РФ, осуществляющих свою деятельность в социальной и научной сферах.
Предметом исследования выступают экономические отношения возникающие в сфере государственного финансового контроля в процессе проверок и ревизий при реализации федеральных целевых программ в социальной и научной сферах.
Теоретико-методологической базой исследования служат теоретические положения и выводы, методические принципы, содержащиеся в фундаментальных и прикладных исследованиях известных отечественных и зарубежных авторов по проблемам государственного финансового контроля, регулирования рыночной экономики, системного анализа и учета, влияние факторов экономического роста, программирования и планирования социально-экономических процессов.
В работе применен логико-теоретический, системный финансовый анализ, диалектический метод, рассматривающий явления и процессы в их постоянном развитии и взаимосвязи. Использованы статистические материалы, конкретный опыт работы органов финансового контроля, на примере Счетной палаты РФ.
В качестве информационной базы в диссертации использовались Законы Российской Федерации, Указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, другие правовые акты и методические документы, концепции, экспертные заключения, материалы научных конференций и семинаров, а также научные разработки, связанные с темой данного исследования. Использованы также статистические сборники Госкомстата РФ, материалы отраслевых и академических научно-исследовательских институтов, сведения, приводимые в периодической печати.
Большой информационный материал персонально обобщен автором при его участии в проверках Счетной палаты по реализации социально-экономических федеральных целевых программ.
Основные результаты, полученные лично соискателем и их научная новизна, состоят в следующем:
1. Конкретизирована сущность государственного финансового контроля, которая в авторском понимании означает не только сферу, вид или процесс деятельности органов государственного управления, методы или формы их исполнительно-распорядительного функционирования, как отмечается в научной литературе, но и функцию управления. Последняя представляет собой, по мнению автора, систему наблюдения и оценки обоснованности и эффективности принятия управленческих решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений от установленных норм и неблагоприятных ситуаций, о которых целесообразно своевременно информировать компетентные органы, способные принять действенные меры к улучшению положения дел.
2. Раскрыта ретроспектива отечественного государственного финансового контроля и выявлены новые тенденции его становления в реформенные 90-е годы рубежа второго и третьего тысячелетий. Диссертант полагает, что государственный финансовый контроль все более конкретизируется в сфере макроэкономических процессов, включая контроль за стоимостными пропорциями движения ВВП, денежной массой, формированием и использованием фондов денежных средств, поступающих в распоряжение общества. В работе показано, что происходит в конечном счете определенный сдвиг от последующего в сторону предварительного контроля и др.
3. По существу впервые в научной литературе дана содержательная характеристика федеральных целевых программ как таковых, рассмотрена их структура, цели, задачи, сроки и этапы реализации, классификация по государственному статусу, функциональной ориентации и срокам осуществления. Предложены основные критерии отбора проблем для решения программными методами на федеральном уровне, среди которых: а) существенная значимость для страны осуществления крупных структурных изменений и повышения эффективности экономики, отдельных ее отраслей и регионов, социальной сферы; б) принципиальная новизна и высокая эффективность в перспективе технических, организационных и иных мероприятий по широкомасштабному распространению прогрессивных научно-технических новшеств и достижению на этой основе заметного экономического роста; в) взаимоувязанность программных мероприятий (заданий), требующая целевого управления межотраслевыми связями технологически сопряженных отраслей в ходе их реализации.
4. Уточнены применительно к новым условиям и новым органам методические основы финансового контроля федеральных целевых программ, и представлены в виде контрольных показателей, которые охватывают всю цепочку - от подготовки, начала ревизии до ее завершения и устранения выявленных недостатков. Рекомендуемая система показателей представлена диссертантом в виде матрицы, в которой выделены три группы данных: а) об уровне ресурсного обеспечения; б) специальные; в) результативные показатели федеральных целевых программ.
Определено также содержание понятия «жизненный цикл» федеральной целевой программы, охватывающего формирование программы; выполнение программных задач; внедрение и использование конечных результатов программных разработок.
5. Обобщена практика государственного финансового контроля федеральных целевых программ на примере деятельности Счетной палаты РФ в социальной и научной сферах, которая по существу впервые в таком объеме и аналитическом изложении представлена научной общественности. Основные из них - президентская программа «Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации» Минкультуры РФ; «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев» ФМС России; программа «Социальная поддержка инвалидов» Минздрава РФ; программа «Развитие образования» Минобразования РФ и др.
6. Предложено существенное расширение и повышение роли паспорта федеральной целевой программы. Дана новая форма паспорта улучшенного содержания и предложено обуславливающая его перевод из пассивного документа в более полный официальный контрольно-учетный документ, важной функцией которого является сопровождение программы в течение всего периода ее реализации. Рекомендуется фиксировать в паспорте не только стартовые сведения, но и фактически достигнутые показатели.
Практическая значимость исследования выражается в возможности применения полученных результатов и рекомендаций в практической работе государственными органами исполнительной власти в процессе формирования федеральных и региональных целевых программ социально-экономического развития, а также осуществления контроля за ходом их исполнения. Они могут быть полезны для использования при дальнейшем совершенствовании конкурсно-контрактного механизма государственного регулирования и программирования, а также при подготовке учебных пособий и преподавании спецкурсов, связанных с формированием и реализацией целевых программ на различных уровнях хозяйствования. Выводы автора имеют как научно-теоретическое, так и практическое значение.
Апробация результатов диссертации осуществлена в деятельности Счетной палаты Российской Федерации в ходе проводимых ею контрольных мероприятий федеральных целевых программ в социальной и научной сфере. Автор лично участвовал в ряде проверок, организуемых Счетной палатой; докладывал о их содержании как руководству проверяемых объектов, так и на Коллегии высшего органа государственного финансового контроля страны. Кроме того, основные теоретические, методические положения и практические выводы диссертации изложены в двух публикациях автора общим объемом 3.7 п.л.
Структура диссертации определяется общей концепцией, целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы и приложения.

Социально-экономическое содержание государственного финансового контроля

Современные научные разработки по проблемам контроля характеризуются, как показывает анализ, разносторонним подходом представителей ряда наук к анализу его сущности. Исследование различных точек зрения на контроль показывает, что их расхождения возникают, как правило, из-за преувеличения значения того или иного элемента контроля.
Часть экономистов, юристов и социологов рассматривают контроль как сферу деятельности органов государственного и хозяйственного управления и определяют его как метод или форму исполнительно-распорядительной (управленческой) деятельности. Как отмечает Е.А. Кочерин, «контроль сводится к сравнению фактических результатов с установленными показателями и к принятию в случае необходимости корректирующих мер» . По его мнению, финансовый контроль - это особый вид деятельности, которая имеет целевую направленность, определенное содержание и способы ее осуществления и которую следует рассматривать как самостоятельную функцию управления.
Другая группа ученых и специалистов рассматривает контроль как вид деятельности. А.Н. Козырин, например, утверждает, что «под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности».2

Формирование государственного финансового контроля в новых экономических условиях.

Возникновение финансового контроля можно отнести к 1654 г., когда был издан государев Счетный приказ, согласно которому следовало осуществлять ревизию полкового жалованья (см. приложение 3).
Государственный финансовый контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования экономики. Посредством государственного финансового контроля выявляются отклонения от утвержденных показателей бюджета и нарушения законности, факты нецелевого и неэффективного использования финансовых ресурсов и государственной собственности. Это позволяет своевременно принять корректирующие меры, привлечь к ответственности виновных лиц, получить компенсацию за причиненный государству ущерб и осуществить мероприятия по предотвращению нарушений в будущем.
Высшие органы государственного финансового контроля за целевым и эффективным использованием государственных средств исторически имели важное значение, им принадлежала заметная роль в соблюдении режима расходования бюджетных средств, защиты имущественных интересов общества. Вот почему государственный финансовый контроль и в переходной экономике призван обеспечивать защиту экономических и финансовых интересов страны, способствовать единой финансово -кредитной и денежной политики. Выполняя позитивные, созидательные функции, органы государственного финансового контроля организуют также проверки фактического выполнения решений, принятых по результатам аналитических и контрольных мероприятий. Этим самым они стремятся доводить дело до полного исправления выявленных нарушений, привлечения к ответственности виновных лиц и, самое главное, -добиваться устранения недостатков, препятствующих нормальному развитию проверенных учреждений и организаций, соответствующей отрасли, экономики в целом. В конечном счете, они способствуют дальнейшему улучшению финансово-хозяйственной деятельности проверенных объектов, эффективному выполнению ими основной (производственной) деятельности.
В условиях экономической нестабильности настоятельным требованием стало наведение порядка в управлении государственными финансами и имуществом, создание предпосылок для эффективного использования инструментов государственной экономической политики.
Важный инструмент этой политики - двухуровневая система государственного финансового контроля. Первый уровень - внешний контроль, который возложен на несколько государственных органов и учреждений, в том числе конституционный орган - Счетную палату Российской Федерации, и второй уровень - внутренний контроль, который проводят органы исполнительной власти и другие организации в соответствии с действующим законодательством о них.
За сравнительно небольшой период времени, произошло становление, укрепление и развитие Счетной палаты, организационное и функциональное формирование ее как независимого органа государственного финансового контроля в системе контрольных органов Российской Федерации.
В процессе реализации своих основных задач Счетная палата страны осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности. Она обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и внебюджетных фондов, а также за использованием государственной собственности, контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и внебюджетных фондов.
В настоящее время научно обоснованная методология государственного финансового контроля находится в стадии становления. Экспертиза показателей эффективности работы органов финансового контроля требует совершенствования.
Оценивать эффективность работы Счетной палаты только на основании выявленных нарушений действующих норм финансового законодательства (чем больше нарушений и чем больше вероятность их выявления, тем выше эффективность их деятельности), вероятно, неправильно. Необходимо выработать такие критерии и подходы к оценке эффективности финансово-контрольной работы, которые отражали бы не только выполнение функций, возложенных на органы контроля, но и комплексно оценивали эффективность деятельности проверяемого объекта, выявляли узкие места, неиспользованные резервы.

Опыт государственного финансового контроля целевого использования средств в современных условиях

В общем объеме расходов федерального бюджета на все федеральные целевые программы, абсолютные расходы и удельный вес (государственные инвестиции, НИОКР, прочие нужды) объединенные разделом «Неотложные вопросы социальной сферы» составляют (в деноминированных рублях, в процентах): в 1996 г. - 7337,62 млн. рублей, или 14,7% от общего объема расходов на федеральные целевые программы, в 1997 г. - 7895,75 млн. рублей, или 13,6%, в 1998 г. - 7715,96 млн. рублей, или 20,7%, в 1999 г. -6649,56 млн. рублей, или 20,5% (без учета финансирования из дополнительных источников).
Анализ показывает, что в структуре общих расходов федерального бюджета на программы по разделу «Неотложные вопросы социальной сферы» произошло сокращение удельного веса расходов на государственные инвестиции (28,3% в 1996 г., 22,1% в 1997 г., 18,4% в 1998 г. и 11,2% в 1999 г.) и увеличение доли расходов на «прочие нужды» (70,5% в 1996 г., 76,9% в 1997 г., 80,7% в 1998 г., 86,8% в 1999 г.) и НИОКР (с 1,2% в 1996 г. до 2,0% в 1999 г.).
На реализацию федеральных целевых программ по разделу «Наука» расходы федерального бюджета составили в 1996 г. - 4225,65 млн. рублей, или 8,5% от общего объема таких расходов, в 1997 г. - 6330,05 млн. рублей, или 10,9%о, в 1998 г. - 5173,12 млн. рублей, или 13,9%, в 1999 г. - 4521,81 млн. рублей, или 13,9% (без учета финансирования из дополнительных источников).
В структуре общих расходов федерального бюджета на программы по разделу «Наука» удельный вес расходов на НИОКР увеличился с 79,9% в 1996 г. до 89,8% в 1999 г., а доля расходов на государственные инвестиции за указанны