Чечко Ольга Леонидовна. Антикоррупционная экспертиза, осуществляемая органами прокуратуры: вопросы теории и практики

brief description

Чечко Ольга Леонидовна. Антикоррупционная экспертиза, осуществляемая органами прокуратуры: вопросы теории и практики: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.11 / Чечко Ольга Леонидовна;[Место защиты: ФГАОУВО Российский университет дружбы народов], 2017.- 159 с.
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Анализ выступлений ведущих российских и зарубежных политиков, ученых, общественных деятелей, посвященных проблемам коррупции во всех сферах общественной жизни, позволяет утверждать, что в любом современном демократическом государстве должны приниматься кардинальные меры, направленные на противодействие любым коррупционным проявлениям, поскольку коррупция представляет собой серьёзную угрозу развитию общества, надлежащему функционированию всех органов власти, соблюдению прав и свобод человека, обеспечению равенства и социальной справедливости, разрушает принцип верховенства закона, подрывает экономику страны.
Раздел о противодействии коррупции с анализом результатов деятельности
по противодействию коррупции, объективных условий ее осуществления и
возможностей, предоставляемых в результате совершенствования
законодательства в этой сфере, является неотъемлемой частью ежегодного доклада Генерального прокурора Российской Федерации «О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению» в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Основополагающими составляющими противодействия коррупции
являются деятельность по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению ее причин (профилактика коррупции), деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений, а также по минимизации и (или) ликвидации их последствий. Важной составляющей комплекса мер в механизме предупреждения коррупции, безусловно, является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов таких актов, которая в системе мер, направленных на профилактику коррупции, позволяет не только предупредить наступление вредных последствий от совершения коррупционных правонарушений, но и снизить коррупционные риски.
В этой связи представляется актуальным проанализировать проблему теоретической обоснованности и практической значимости антикоррупционной экспертизы как части мер по профилактике коррупции и противодействию ей, осуществляемых органами прокуратуры Российской Федерации.
В связи с недостатком специальных научных работ, посвящённых исследованию и раскрытию сущности, тенденций и особенностей развития института антикоррупционной экспертизы как одного из полномочий органов прокуратуры в сфере противодействия коррупции, в том числе с учётом современного нормативного правового регулирования и отраслевого характера выполнения, а также перспектив развития указанных полномочий, обозначенная автором проблема требует тщательного изучения.
Изложенные обстоятельства предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. В отечественной юридической литературе вопросам борьбы с коррупцией в России посвящено множество исследований. В числе авторов, внёсших большой вклад в изучение этого социально-правового явления следует назвать В.Н. Агеева, Л.В. Андриченко, В.М. Баранова, Б.Т. Безлепкина, И.И. Бикеева, А.Д. Бойкова, А.В. Левакина, П.А. Кабанова, А.А. Клишаса, М.Л. Прохорову, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, Д.А. Тимошенко, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриеву, Е.В. Черепанову, Н.Н. Чепурнову, О.А. Ястребова и других.
Вопросы осуществления нормативного регулирования антикоррупционной экспертизы, осуществляемой различными субъектами ее проведения, освещаются в работах С.Н. Акоповой, Н.А. Антоновой, В.Г. Ермакова, В.Н. Зайковского, С.М. Кочои, К.Д. Окуневой, Е.В. Ромашиной, С.М. Тохтарбаевой, А.М. Цирина и других.
Аспекты профилактики коррупции, осуществляемой органами
прокуратуры, в значительной степени раскрыты в работах А.Б. Артемьева, В.Г. Бессарабова, Ю.Е. Винокурова, М.А. Долгова, С.М. Казанцева, И.А. Калиты, К.В. Севрюгина, А.Я. Сухарева, В.Б. Ястребова и других.
Практический интерес представляют работы, в которых исследуется правовая природа антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (работы С.В. Воронцовой, А.В. Кудашкина, А.А. Каширкиной и других авторов).
Вместе с тем достаточного теоретического обоснования института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемых органами прокуратуры, в публикациях указанных и иных авторов не представлено.
В этой связи мы полагаем, что исследование вопросов проведения антикоррупционной экспертизы как части деятельности органов прокуратуры в сфере профилактики коррупции не может признаваться научно обоснованным без теоретического анализа элементов данного правового института, отражающих его сущностные характеристики, что предполагает необходимость изучения правового регулирования и особенностей реализации данных полномочий прокуратуры, обозначив перспективы их развития.
Целью настоящей диссертационной работы является комплексный правовой научный анализ природы, процессов становления, развития и актуальной практики реализации полномочий органов прокуратуры Российской Федерации по осуществлению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Для достижения цели исследования были поставлены следующие задачи:
раскрыть содержание антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов таких актов;
определить ее место в системе мер, направленных на противодействие коррупции;
провести анализ российских нормативных правовых актов по вопросам организации и осуществления антикоррупционной экспертизы как части системы мер противодействия коррупции;
разработать собственное научно-правовое определение антикоррупционной экспертизы как базового понятия, необходимого для определения институтов, обусловливающих эффективность мер противодействия коррупции;
рассмотреть систему правовых механизмов реализации полномочий органов
прокуратуры как одного из субъектов, определённых законодательством
Российской Федерации в качестве органа государственной власти,
уполномоченного осуществлять профилактику коррупции в форме осуществления антикоррупционной экспертизы;
изучить содержание антикоррупционной экспертизы как инструмента
противодействия коррупции и формы контроля за реализацией государственной
политики противодействия коррупционным проявлениям, используемых
органами прокуратуры;
установить закономерности и выявить особенности реализации полномочий
органов прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и проектов таких актов, определить возможности эффективного их исполнения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере правового регулирования реализации органами прокуратуры полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов как специального инструмента органов прокуратуры в области профилактики коррупции и формы контроля за реализацией государственной политики в области противодействия коррупции.
Предметом исследования являются теоретические, исторические, правовые аспекты законодательного формирования и регулирования деятельности органов прокуратуры в сфере антикоррупционной экспертизы, а также совокупность юридических норм, устанавливающих эти полномочия.
Исходя из того, что основной целью антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов являются выявление и нейтрализация коррупциогенных факторов, к предмету исследования автор посчитал возможным отнести те положения исследуемого объекта, те его нормативно-правовые конструкции, которые при их применении будут способствовать созданию условий для эффективного противодействия появлению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах.
Теоретическую основу диссертации составили теоретические
исследования в области теории и истории права и государства, государственного управления, теории прокурорской деятельности, а также данные социологических и политологических исследований.
Методологической основой диссертационного исследования явился общенаучный диалектический метод познания, что предопределило применение общефилософских методов (анализ, синтез, аналогия), формально-логических методов. Специфика исследования обусловливает использование частнонаучных методов познания: историко-правового, сравнительно-правового, структурно-функционального, формально-юридического, теоретико-прогностического и
других, позволившее осуществить всестороннее и комплексное изучение проблемы.
Так, в процессе настоящего исследования в полной мере использовался
статистический метод научного познания, без которого невозможно было бы
проанализировать деятельность органов прокуратуры в сфере проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов с момента появления указанных полномочий до настоящего времени, что в свою очередь исключало возможность детального анализа, прежде всего, эффективности деятельности прокуратуры в данном направлении.
Также, при проведении данного исследования активно применялся теоретико-прогностический метод, позволивший в конечном итоге с учетом собранных объективных и всесторонних данных выявить перспективы развития, прежде всего, теоретических, а затем и практических аспектов функционирования органов прокуратуры в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Эмпирическую и нормативно-правовую базу исследования составили
международные акты, предопределяющие направление развития институтов
противодействия коррупции; законодательство Российской Федерации:
федеральные законы, регулирующие общие вопросы деятельности прокуратуры в Российской Федерации, а также в частности, отношения в сфере противодействия коррупции, специальные нормативные правовые акты, определяющие общие основы проведения антикоррупционных экспертиз как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, иные нормы регулирующие отношения в антикоррупционной сфере, практика Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации по вопросам, имеющим отношение к предмету исследования, официальные информационно-аналитические материалы органов власти, модельное законодательство.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она является одной из первых работ, посвященных изучению полномочий органов прокуратуры по осуществлению антикоррупционной экспертизы как части системы мер, направленных на профилактику коррупции. В результате проведенного системного исследования, характеризующегося детальностью и многоаспектностью проработки поставленной проблемы, раскрыта сущность и дано правовое обоснование развития и регулирования полномочий органов прокуратуры в этой сфере, определяющее особенности выполнения указанных полномочий как в современных условиях, так и в перспективе.
Существенная часть исследования посвящена анализу разрабатываемых на всех уровнях государственной власти правовых механизмов осуществления антикоррупционной экспертизы.
В работе изучена сложившаяся к настоящему времени
правоприменительная практика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемая органами государственной власти, в частности, прокуратурой
Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, в том числе Министерством юстиции Российской Федерации, иными государственными органами и организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, гражданами и институтами гражданского общества, и имеющая перспективы для дальнейшего развития деятельности в сфере противодействия коррупции.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной новизной.
1. Анализ эффективности деятельности органов, осуществляющих
антикоррупционную экспертизу, позволил сделать вывод, что проведение
антикоррупционной экспертизы в стадии подготовки и принятия нормативных
правовых актов снижает возможные коррупционные риски. Однако, в процессе
правоприменения возникают факторы, влияющие на содержание правового
регулирования. Качество нормативных правовых актов, в том числе и в связи с
появлением в них коррупционных факторов может ухудшаться в связи с
внесением в них многочисленных изменений, дополнений и т.п. На этом этапе
жизни правовой нормы также необходимо исследование коррупциогенных
факторов, которое должно происходить без вмешательства в компетенцию других
органов. Проведение антикоррупционной экспертизы в процессе
правоприменения в системе мер, направленных на предупреждение коррупции -
важный этап, который должен иметь соответствующее правовое регулирование.
Необходимо определить порядок проведения антикоррупционной экспертизы на
этом этапе, субъекты, уполномоченные ее осуществлять, формы реагирования,
методы устранения. Думается, что органом, на который могут быть возложены
функции по контролю за появлением коррупциогенных факторов в действующем,
то есть уже прошедшем ранее антикоррупционную экспертизу нормативном
правовом акте, может быть определена прокуратура.
1. Резервы повышения качества работы по обеспечению единства правого пространства Российской Федерации, на наш взгляд, имеются в расширении взаимодействия органов прокуратуры и органов юстиции с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления путём участия в разных формах в правотворческой деятельности. При этом представляется важным уйти от таких форм нормативных правовых актов как методические рекомендации, которые по факту являются императивными, однако, в силу своего рекомендательного характера содержат много неоднозначно воспринимаемых норм. Представляется, что подобные рекомендации должны быть замещены систематическими обзорами правоприменительной практики, содержащими примеры коррупциогенных факторов и правовые позиции субъектов антикоррупционной экспертизы и судов.
2. Анализ деятельности органов прокуратуры и органов Минюста России, являющихся основными субъектами проведения антикоррупционной экспертизы, показал, что несмотря на наличие более полной аналитической информации органов юстиции в указанной сфере, деятельность прокуратуры Российской Федерации при выполнении надзорной функции по проведению антикоррупционной экспертизы является не менее эффективной. Такой вывод
предполагает предложение о необходимости анализировать и оценивать качество деятельности всех органов в системной взаимосвязи. Полагаем, что система показателей деятельности органов государственной власти может быть разработана под руководством Росстата при участии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации. А ежегодную оценку эффективности этой работы должны давать Правительство Российской Федерации и Совет по противодействию коррупции при Президенте Российской Федерации.
4. Отмеченные автором при анализе правоприменительной деятельности
органов, обязанных осуществлять антикоррупционную экспертизу, недостатки
показателей статистической отчётности, отсутствие системного контроля качества
ее проведения, отсутствие оценки результатов мониторинга законодательства,
освобождённого от коррупциогенных факторов по требованиям прокуроров,
отсутствие показателей качества законодательства и прогнозного уровня
коррупциогенности и планов по их достижению и другие замечания позволили
автору сделать вывод о своевременности предложения по законодательному
определению органа, на который будут возложены функции организационного,
правового и методического обеспечения полноценного правого института –
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской
Федерации. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»
прокуратура наделена координирующими функциями в области борьбы с
преступностью (ст. 8). Используя в качестве модельной нормы указанную статью
8, можно предложить дополнить Федеральный закон о прокуратуре новой статьёй
9.2 следующего содержания: «Статья 9.2. Координация деятельности по
проведению антикоррупционной экспертизы
1. Генеральный прокурор Российской Федерации и подчинённые ему
прокуроры координируют деятельность по проведению антикоррупционной
экспертизы федеральных органов исполнительной власти, иных государственных
органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц,
осуществляют на программной основе развитие института антикоррупционной
экспертизы и обеспечивают методическую помощь в этой области институтам
гражданского общества и федеральным органам исполнительной власти в области
юстиции, а также независимым экспертам.
2. В целях обеспечения координации деятельности органов, указанных в
пункте 1 настоящей статьи, прокурор созывает координационные совещания,
организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую
информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о
координации деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы,
утверждаемым Президентом Российской Федерации»
Реализация предложения потребует соответствующих изменений в Федеральный закон об антикоррупционной экспертизе, а внесения изменений в иные федеральные законы и нормативные правовые акты не потребуется.
5. Анализ нормативно-правового регулирования в сфере противодействия
коррупции, одним из направлений которого является антикоррупционная
экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, позволяет прийти к выводу о несовершенстве законодательства, регулирующего эти отношения. Отсутствие в законе об антикоррупционной деятельности понятия антикоррупционной экспертизы, необходимого для уяснения ее содержания, свидетельствует о наличии дефекта в правовом регулировании. На наш взгляд закон об антикоррупционной экспертизе должен содержать определение этого понятия. Мы полагаем, что под антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов следует понимать осуществляемую в установленном законом порядке деятельность уполномоченных органов государственной власти Российской Федерации с целью противодействия коррупционным проявлениям и направленную на выявление и устранение коррупциогенных факторов.
6. В целях уточнения содержания требования – акта прокурорского
реагирования, который выносится прокурором при выявлении коррупциогенного
фактора, следует уточнить, что закрепление в форме требования обязательного
указания на конкретную формулировку правовой нормы неудачно. Полагаем, что
указанные противоречия могут быть сняты путём уточнения резолютивной части
требования и закреплением в форме стандартных формулировок,
предполагающих чёткое выражение воли прокурора и не связывающих
правотворческой инициативой органа или должностного лица, принявшего
(издавшего) нормативный правовой акт, изложенных в п. 1.5 Приказа
Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28.12.2009 № 400 «Об
организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов».
7. На практике совершенствованием современного государственного
управления является создание глобальных открытых информационных систем,
обеспечивающих качественное изменение механизмов исполнения полномочий
органов государственной власти, а также взаимодействие между органами
государственной власти всех уровней.
Мы полагаем, что необходимо принять меры по информатизации работы по
проведению антикоррупционных экспертиз органами прокуратуры. Предлагается
либо рассмотреть возможность совместного с Минюстом России ведения ФГИС
«Нормативные правовые акты Российской Федерации», уполномоченным
органом по ведению которой в настоящий момент является Научный центр
правовой информации при Минюсте России, либо создать Единую систему учёта
актов прокурорского реагирования, в открытом сегменте которой отражались бы,
в том числе, и требования прокуроров, выносимые в порядке ст. 9.1 Федерального
закона от 17.01.1992. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и иные
акты, направленные на приведение законодательства в состояние
непротиворечивости, что несомненно снизило бы количество некачественных нормативных правовых актов.
Эти и другие изложенные в работе суждения, обусловливающие введение в действие правовых механизмов решения задач проведения антикоррупционной экспертизы, осуществляемой органами прокуратуры как составной части
механизма профилактики коррупции, направлены на достижение должной степени их эффективности.
Теоретическая значимость исследования заключается во всестороннем изучении процессов формирования и развития полномочий органов прокуратуры Российской Федерации в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов таких актов, системном взгляде на процесс регулирования указанных полномочий как части полномочий в сфере профилактики коррупции.
Настоящее исследование, в том числе преследует цель детальной
теоретической проработки вопросов, связанных с исполнением полномочий
органов прокуратуры в сфере проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, поскольку лишь при этом условии возможно в дальнейшем обеспечить наиболее эффективное выполнение надзорным органом указанных функций.
Практическая значимость проведённого исследования состоит в том,
что сформулированные в работе предложения по совершенствованию
законодательства могут быть использованы в процессе дальнейшего
совершенствования законодательства в сфере противодействия коррупции. Предлагаемые модели, предполагающие обеспечение системного подхода к проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, способны существенно повлиять на повышение эффективности государственных мер противодействия коррупции.
Результаты исследования могут быть использованы в практической деятельности прокурорскими работниками, иными лицами, осуществляющими антикоррупционную экспертизу, быть полезными для правоприменителя.
Практическая значимость данного диссертационного исследования
заключается также в том, что его результаты могут использоваться в научно-педагогической деятельности при подготовке учебной и учебно-методической литературы для обучающихся по юридическим специальностям (при подготовке курсов по теории прокурорской власти, правозащитной и правоохранительной деятельности и т.п.), а также в работах, связанных с исследуемой проблемой.
Апробация результатов исследования. Основные положения
диссертационного исследования отражены в научных публикациях автора, в том числе публикациях, рекомендованных Высшей Аттестационной Комиссией (ВАК) Министерства образования и науки Российской Федерации для соискателей учёной степени кандидата юридических наук.
Материалы исследования использовались в работе органов прокуратуры
города Москвы, послужили теоретической базой при подготовке курсов
«Прокурорский надзор», «Актуальные проблемы правозащитной и
правоохранительной деятельности», основные выводы и результаты работы были представлены на научно-практических конференциях («Совершенствование прокурорского надзора в сфере противодействия коррупции», и др.).
Диссертация обсуждалась на кафедре судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности юридического института РУДН.
Структура работы определяется целью и задачами исследования и включает введение, три главы, разделенных на семь параграфов, заключение и литературу, использованную при написании настоящей работы