Чудова Екатерина Алексеевна. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОХРАНЫ ТРУДА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

brief description

Чудова Екатерина Алексеевна. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОХРАНЫ ТРУДА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.05 / Чудова Екатерина Алексеевна;[Место защиты: ФГБОУ ВО Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова], 2017
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития науки трудового права комплекс мероприятий по сохранению жизни и здоровья работников в Российской Федерации является предметом социально-экономических преобразований, связанных с организацией действенной системы охраны труда. Так, в докладе Министерства труда и социальной защиты РФ «О реализации государственной политики в области условий и охраны труда в Российской Федерации в 2014 году» подчеркивается, что основной целью реформирования системы управления охраной труда является переход от компенсационной, затратной модели управления охраной труда к современной риск-ориентированной модели, позволяющей реализовать превентивный подход к сохранению здоровья и жизни работников на производстве, а также сократить все виды издержек, связанных с неблагоприятными условиями труда. Перед органами государственного управления охраной труда стоит нелегкая задача: внедрить правовые средства, позволяющие повысить заинтересовать работодателя в улучшении условий труда, но одновременно с этим сохранить уровень правовой защищенности работников.
Наиболее значимые изменения действующего законодательства связаны с принятием Федерального закона от 28.12.2013 № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» (далее - «ФЗ «О специальной оценке условий труда») и Федерального закона от 28.12.2013 г. № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием ФЗ «О специальной оценке условий труда» (далее - ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием ФЗ «О специальной оценке условий труда»).
Изменение вектора правового регулирования охраны труда требует более подробной законодательной регламентации управления
профессиональными рисками. Так, еще в 2007 году указом Президента РФ была утверждена Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. В названном документе среди основных задач государственной демографической политики обозначен переход в сфере охраны труда к системе управления профессиональными рисками (включая информирование работников о соответствующих рисках, создание системы выявления, оценки и контроля таких рисков). Анализ действующих норм ТК РФ позволяет выделить отдельные процедуры, проводимые работодателем с целью предупреждения несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Например, к таким процедурам относятся обучение и профессиональная подготовка в области охраны труда, проведение медицинских осмотров и освидетельствований, и т.п. Однако в целом комплексное правовое регулирование управления профессиональными рисками отсутствует, а изменения действующего законодательства по этому вопросу незначительны. Даже анализ нормативного определения понятия «управление профессиональными рисками» (ч. 14 ст. 209 ТК РФ) не позволяет в достаточной степени определить: в осуществлении каких именно мероприятий заключается такое управление. Эти обстоятельства предопределяют особый научный интерес к анализу правового регулирования управления профессиональными рисками, выявлению значения этой категории для целей обеспечения сохранения жизни и здоровья работников.
Значительный потенциал для организации охраны труда заложен в согласованных действиях социальных партнеров на всех уровнях социального партнерства в сфере труда. Так, Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2014 - 2016 годы предусматривает, что обеспечение безопасности жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности является одним из национальных приоритетов в целях сохранения человеческого капитала. В
связи с этим особый научный интерес представляет анализ некоторых вопросов организации охраны труда в актах социального партнерства.
Непрерывное совершенствование технических средств и способов производства требует гибкости трудового законодательства в целом, а в области охраны труда - в особенности. На современном этапе развития отрасли трудового права представляется необходимым проведение последовательного анализа норм об организации охраны труда с целью их систематизации и актуализации.
Накопленные наукой трудового права знания по вопросам организации охраны труда требуют их осмысления, анализа и обобщения применительно к сложившимся социально-экономическим и правовым условиям.
Степень научной разработанности темы. Изучение теоретических и практических проблем охраны труда привлекает внимание ученых на всем протяжении истории развития трудового права.
Анализу отдельных аспектов охраны труда, включая сравнительно-правовые исследования законодательства об охране труда нескольких стран, за последние годы были посвящены кандидатские диссертации О.В. Домрачевой, М.И. Губенко, А.Б. Гудова, А.С. Макеевкиной, А.В. Михайлова, А.С. Неверовой. При этом большая часть научных работ проведена до принятия нормативных правовых актов, направленных на внедрение в действующее законодательство процедуры специальной оценки условий труда, в то время как вступление в силу закона «О специальной оценке условий труда» существенным образом повлияло на правовое регулирование организации охраны труда. В результате вышеуказанного более десяти федеральных законов претерпели изменения. Представляется, что количество и содержание обозначенных нововведений обуславливают необходимость комплексного анализа законодательства, посвященного организации охраны труда.
Следует также отметить, что такие проблемы как определение понятия и места организации охраны труда в системе трудового права России, ее
принципов и источников правового регулирования, детально не исследованы правовой наукой. В специальной научной литературе не уделено должного внимания рассматриваемой категории, поскольку объектом исследования таких работ, как правило, являются вопросы государственного управления охраной труда.
В целом, на сегодняшний день акцент юридических исследований по охране труда смещен в сторону анализа многочисленных законодательных нововведений в этой сфере. Настоящая диссертация, восполняя указанный пробел, представляет собой первое комплексное теоретическое исследование, посвященное фундаментальным вопросам организации охраны труда, с учетом нововведений, привнесенных федеральными законами «О специальной оценке условий труда» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда».
Цель настоящего диссертационного исследования состоит в комплексном анализе теоретических и практических проблем организации охраны труда в Российской Федерации. Такой анализ включает в себя разработку научных положений о предмете организации охраны труда, ее принципах, источниках правового регулирования и места ее норм в системе трудового права России.
Для достижения названной цели поставлены следующие задачи:
дать определение организации охраны труда с учетом места норм, ее регулирующих, в системе трудового права России;
выявить среди общих принципов трудового права основополагающие начала организации охраны труда;
определить правовую природу отношений, входящих в предмет организации охраны труда;
проанализировать опыт международного правового регулирования организации охраны труда;
- рассмотреть систему требований охраны труда и представить их
классификацию;
отметить особенности закрепления вопросов, посвященных организации охраны труда, в актах социального партнерства;
выявить основные проблемы правового регулирования государственного управления охраной труда;
определить значение и содержание категории «управление профессиональными рисками»;
- рассмотреть некоторые локальные аспекты организации охраны
труда;
проанализировать изменения действующего законодательства, связанные с заменой аттестации рабочих мест специальной оценкой условий труда.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с организацией охраны труда, как органами публичной власти, так и работодателем.
Предметом исследования выступают нормы российского права, а в ряде случаев - положения международных актов, посвященные вопросам охраны труда, а также практика их применения.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучный (диалектический) метод познания и такие специальные методы, как: исторический, логический, системно-структурный, сравнительный, формально-юридический и другие. Также были использованы общие основы формальной логики (анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение и т.п.).
Теоретическую базу диссертации составляют труды таких отечественных ученых и специалистов по общей теории права, трудовому, международному и административному праву, как: В.А. Абалдуев, Н. Г. Александров, А.П. Алехин, B.C. Андреев, B.C. Бердычевский, Э. Н. Бондаренко, С.Н. Братусь, Е.С. Герасимова, С.А. Голощапов, К.Н. Гусов,
И.К. Дмитриева, В.М. Догадов, О.Б. Желтов, А.Д. Зайкин, С.А. Иванов, Л.А. Камаровский, А.А. Кармолицкий, Я.Л. Киселев, Ю.М. Козлов, Ю.Н. Коршунов, Н.К. Кульбовская, В.М. Лебедев, Р.З. Лившиц, В.П. Литвинов-Фалинский, A.M. Лушников, М.В. Лушникова, Н.Л. Лютов, СП. Маврин, А.С. Макевкина, В.И. Миронов, А.В. Михайлов, А. С. Неверова, Ю.П. Орловский, А.Е. Пашерстник, А.Я. Петров, Ю.П. Попов, А.И. Процевский, Г.С. Скачкова, Л.С. Таль, В.Н. Толкунова, Г.В. Хныкин, В.А. Чибисов, Е.Б. Хохлов, Н.Н. Шептулина, В.И. Шиян и др.
Нормативную базу составили: международные правовые акты, конвенции и рекомендации МОТ, международные договоры Российской Федерации, российское законодательство об охране труда, акты социального партнерства.
Проанализирована актуальная судебная практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, а также судов общей юрисдикции.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является первым комплексным исследованием правового регулирования организации охраны труда в Российской Федерации в современных социально-экономических условиях.
Наиболее существенные выводы, отражающие научную новизну работы, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Проведенное исследование позволило выявить многоаспектность понятия организации охраны труда. В широком смысле организация охраны труда представляет собой совокупность правовых норм, направленных на централизованное управление охраной труда работников органами публичной власти. В узком смысле - это система локальных нормативных актов, принимаемых работодателем в порядке, установленном действующим законодательством, и направленных на управление охраной труда в организации. Организация охраны труда осуществляется как органами публичной власти на федеральном, региональном и местном уровнях, так и работодателем путем принятия локальных нормативных актов по вопросам
обеспечения безопасных условий и охраны труда работников, что предполагает выделение публично-правового и частноправового уровней нормативного регулирования организации охраны труда.
1. С учетом особенностей исторического становления науки трудового права, доказано общеотраслевое значение такого принципа как «обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников по отношению к результатам их трудовой деятельности». Обоснована целесообразность включения названного принципа в число принципов трудового права.
2. Доказана необходимость выделения следующих основополагающих принципов организации охраны труда:
сочетание методов государственного и локального управления охраной труда;
обеспечение доступности и полноты информации об охране труда;
системность, гибкость и непрерывность планирования мероприятий государственного управления охраной труда;
управление профессиональными рисками.
4. Анализ системы правоотношений трудового права позволил сделать
вывод о сложном характере правоотношений в сфере охраны труда. Вопросы
охраны труда занимают важное место в индивидуальном трудовом
правоотношении, сторонами которого являются работник и работодатель.
Вместе с тем, непосредственно организация охраны труда составляет
предмет коллективных трудовых отношений между работниками (их
представителями) и работодателем.
5. В работе дано авторское определение термина «управление
профессиональными рисками». Обосновано и доказано, что управление
профессиональными рисками - это деятельность работодателя,
осуществляемая им в процессе управления охраной труда, включающая в
себя обеспечение проведения мероприятий по выявлению, оценке и
снижению уровней профессиональных рисков. В систему управления
профессиональными рисками следует включать следующие элементы (этапы):
определение целей и формирование политики работодателя в области управления профессиональными рисками, способы их достижения;
проведение мероприятий системы управления профессиональными рисками;
контроль над осуществлением мероприятий системы управления профессиональными рисками;
анализ эффективности системы управления профессиональными рисками.
Осуществление последних двух этапов представляется целесообразным в рамках социально-партнерских отношений.
6. Разработаны следующие классификации требований охраны труда. В зависимости от действия требований охраны труда по кругу лиц:
федеральные требования охраны труда: устанавливают правила, процедуры, критерии и нормативы, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности в Российской Федерации;
региональные требования охраны труда: устанавливают правила, процедуры, критерии и нормативы, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности в субъекте Российской Федерации;
отраслевые требования охраны труда: устанавливают правила, процедуры, критерии и нормативы, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности в отрасли или нескольких отраслях.
локальные требования охраны труда: содержатся в правилах и инструкциях, принимаемых работодателем.
В зависимости от свойства нормативности требований охраны труда:
требования охраны труда, содержащиеся в нормативных правовых актах, обязательных для исполнения всеми работодателями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности;
требования охраны труда, содержащиеся в актах, которые носят рекомендательный характер.
7. Организация охраны труда происходит на всех уровнях социального
партнерства. Стороны социально-партнерских отношений участвуют в
управлении охраной труда, формировании и реализации государственной
политики в этой сфере на федеральном, региональном и местном уровнях (ст.
35.1 ТК РФ). В рамках генерального, межрегионального, регионального и
территориального, а также всех отраслевых и межотраслевых социально-
партнерских соглашений, обязательства, связанные с управлением охраной
труда, возлагаются, в частности, на соответствующие органы публичной
власти, что предопределяет отнесение таких соглашений к публично-
правовому уровню организации охраны труда. В свою очередь,
коллективные договоры, регулирующие социально-трудовые отношения в
организации или у индивидуального предпринимателя, заключаемые между
работниками и работодателями в лице их представителей, относятся к
частноправовому уровню организации охраны труда. Анализ социально-
партнерских соглашений и коллективных договоров позволил разработать
рекомендации по содержанию соответствующих разделов коллективных
договоров и соглашений.
8. В результате настоящего исследования выявлены негативные
последствия, связанные с заменой процедуры обязательной сертификации
работ по охране труда декларированием соответствия условий и охраны
труда государственным требованиям охраны труда на основании результатов
специальной оценки условий труда. Такие негативные последствия
заключаются в снижении контроля над соблюдением правоохранительных
мероприятий, и, как следствие, в повышении уровня правовой
незащищенности работников. Кроме того, на основании анализа новых
условий предоставления гарантий в виде дополнительного отпуска и сокращенного рабочего дня, сделан вывод об уменьшении количества работников, занятых во вредных условиях труда и имеющих право на такие гарантии, что существенным образом нарушает баланс интересов работников и работодателей в пользу последних.
9. Автором предложены меры, способствующие формированию стереотипов законопослушного поведения участников трудовых правоотношений по вопросам соблюдения требований охраны труда. Среди них:
в отношении лиц, осуществляющих лицензируемую деятельность с нарушениями требований охраны труда применительно к отдельным категориям работников, занятых на работах во вредных и (или) опасных условиях, предлагается применять санкцию в виде приостановления лицензии. В случае бездействия и (или) повторного нарушения, представляется обоснованным аннулирование лицензии в порядке, установленном лицензионным законодательством;
предлагается возложить на организации, имеющие сайты в сети «Интернет», обязанность по размещению на них информации о мерах, принятых для улучшения условий труда работников и соблюдения требований охраны труда;
в отношении организаций, систематически нарушающих требования охраны труда, что привело или могло привести к тяжелым последствиям, представляется обоснованным назначение специалиста, оказывающего услуги в области охраны труда (ч. 3 ст. 217 ТК РФ) в принудительном, предположительно - судебном порядке;
предлагается возложить на работодателя обязанность отстранить от работы (не допускать к работе) работника в случае, если такой работник ненадлежащим образом применяет или совсем не использует средства индивидуальной или коллективной защиты до полного устранения такого нарушения, внести соответствующее основание в ст. 76 ТК РФ.
10. Обосновывается целесообразность нормативного закрепления
задач, функций и полномочий службы охраны труда в организации, а также
правового статуса работников таких служб.
11. В результате анализа ТК РФ и иных нормативных правовых актов,
посвященных вопросам охраны труда, сделан ряд предложений по
совершенствованию действующего законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры трудового права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова и получили одобрение, нашли свое отражение в шести научных статьях автора, в том числе в четырех статьях, опубликованных в рецензируемых журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации для публикации результатов диссертационных исследований, а также в материалах межрегиональной научно-практической конференции «Тенденции развития конституционного и отраслевого законодательства в Российской Федерации (к двадцать первой годовщине принятия Конституции Российской Федерации)» (Ивановский государственный университет, декабрь 2014 года), Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Ломоносов-2015» (Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, апрель 2015 года), Международной научно-практической конференции «Системный характер трудового права и права социального обеспечения» (Первые Гусовские чтения) (Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), июнь 2015 года). Материалы диссертационного исследования были использованы при проведении занятий по трудовому праву на юридическом факультете МГУ имени М.В. Ломоносова.
Научная и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что сформулированные в нем выводы и предложения могут быть использованы как для дальнейших научных изысканий, так и в
процессе совершенствования трудового законодательства Российской Федерации, посвященного вопросам охраны труда. Приведенные в исследовании выводы и теоретические конструкции могут быть использованы в правоприменительной деятельности, а также при изучении института охраны труда в рамках курса трудового права в юридических вузах.
Структура работы предопределена целями и задачами диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, состоящих в общей сложности из девяти параграфов, заключения и библиографического списка. В завершении каждого параграфа сделаны краткие выводы.