Чулков, Александр Сергеевич. Бюджетирование, ориентированное на результат, в системе планирования муниципальных финансов

brief description

Чулков, Александр Сергеевич. Бюджетирование, ориентированное на результат, в системе планирования муниципальных финансов : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Чулков Александр Сергеевич; [Место защиты: Кубан. гос. ун-т].- Краснодар, 2011.- 177 с.: ил. РГБ ОД, 61 12-8/1152

Содержание к диссертации

Введение
1Теоретическое обоснование системы бюджетирования, ориентированного на результат14
1.1 Реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации 14
1.2 Определение, сущность и инструменты бюджетирования, ориентированного на результат 26
1.3 Зарубежный опыт построения системы бюджетирования, ориентированного на результат 65
2Совершенствование инструментов оценки результативности и эффективности бюджетирования, ориентированного на результат81
2.1 Долгосрочные и ведомственные целевые программы 81
2.2 Разработка методических подходов к формированию системы показателей оценки результативности бюджетирования, ориентированного на результат 89
2.3 Мониторинг и аудит эффективности оказания муниципальных
3Диагностика эффективности предоставления муниципальных услуг в системе бюджетирования, ориентированного на результат (на примере сферы образования в муниципалитетах Краснодарского края)115
3.1 Система показателей эффективности образовательных услуг 115
3.2 Построение регрессионной модели качества предоставления образовательных услуг 119
3.3 Разработка вариантов формирования муниципального задания на основе регрессионной модели в муниципальных образованиях Краснодарского края 128
Заключение 136
Список использованных источников

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Реформирование бюджетной системы в России предполагает повышение эффективности и качества управления общественными финансами. Наряду с такими составляющими, как развитие практики среднесрочного бюджетного планирования, переход к программно-целевым методам планирования и организации бюджетного финансирования, обеспечение полной «прозрачности» всего бюджетного процесса, задача существенного улучшения качества управления общественными финансами на всех уровнях бюджетной системы страны включает и ориентацию на повышение эффективности местных бюджетов.
Этим и другим требованиям отвечает теория и практика бюджетирования, ориентированного на результат, кардинально меняющего не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными и муниципальными финансами. Правительство России в 2004 году определило бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), как ключевое направление современного этапа бюджетной реформы. Практическое внедрение БОР началось после принятия на федеральном уровне Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на 2004-2006 г. Усиление роли бюджетирования, ориентированного на результат, в практике бюджетного финансирования обуславливает необходимость изучения теоретических аспектов исполнения бюджета по доходам и расходам в условиях перехода к БОР, анализ опыта его практической реализации в России и за рубежом, поиск путей совершенствования исполнения бюджетов всех уровней, способных удовлетворять социальные потребности населения и отвечать требованиям современных реформ.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования определена необходимостью развития теоретико-методического обоснования бюджетирования, ориентированного на результат, как метода повышения эффективности планирования муниципальных финансов в рыночной экономике.
Степень разработанности проблемы.Методологический базис бюджетирования, ориентированного на результат, как метода планирования и исполнения бюджетов всех уровней в рыночных условиях заложен зарубежными классиками экономической науки: Х. де Брюйном, Г. Букартом, П. Бутом, А.А. Гором, Т. Габлером, Д. Келли, Я.Д. Кларком, Н. Мэнингом, Р. Найтом, А. Нортоном, Д. Осборном, У.Е. Оутсом, Н. Парисоном, К. Поллитом, У. Ривенбарком, Г. Розеном, П. Самуэльсоном, Ф. Скардоном, К.Дж. Скузеном, Дж. Стиглицем, Г. Суэйном, Д. Уолкером, Л. Уолтером, Дж. Уоллисом, А. Шахом, Д. Элсоном, М. Эндрюсом и др.
В отечественной науке проблемы повышения эффективности и результативности бюджетного финансирования обсуждались в последней четверти XX века, но с учетом возможности внедрения концепции БОР существующие проблемы начали активно обсуждаться только в последние десятилетие. Среди заметных публикаций на эту тему следует отметить труды отечественных исследователей и специалистов: А.Л. Александровой, М.П. Афанасьева, А.А. Беленчук, Д.В. Бриля, Е.В. Бушмина, О.В. Врублевской, М.Ю. Гараджи, Д.В. Жигалова, В.В. Климанова, М.А. Клишиной, И.В. Кривогова, А.Л. Кудрина, A.М. Лаврова, Н.В. Липчиу, В.И. Матеюка, В.В. Михеева, Т.Г. Нестеренко, Я.М. Патынян, Л.В. Перцова, Д. Подгорновой, Л.И. Прониной, М.В. Романовского, С.Н. Рябухина, А.В. Савцовой, А.Г. Силуанова, И.В. Стародубровской, С.В. Степашина, А.В. Улюкаева, С.Г. Хабаева, Ю.Ю. Чалой и др.
Анализ опубликованных по теме исследования работ свидетельствует о том, что, несмотря на повышенный интерес к данной проблематике, многие аспекты методологического и практического характера в настоящее время не решены. К числу таких вопросов можно отнести: раскрытие содержания понятия «бюджетирование, ориентированное на результат» (БОР) как нового метода управления бюджетным процессом, разработка системы показателей результативности бюджетных расходов и предоставления государственных (муниципальных) услуг, разработка подходов к совершенствованию системы целеполагания, проблемы модернизации системы государственного финансово-бюджетного контроля, учитывающего специфику БОР, научное обоснование подходов к реализации БОР.
Содержание трудов указанных авторов в контексте современных теоретических и практических проблем БОР в России позволяет выдвинуть тезис о необходимости углубленного исследования БОР как современного метода управления муниципальными финансами.
Цель диссертационного исследованиясостоит в теоретическом обосновании и совершенствовании инструментарно-методического аппарата бюджетирования, ориентированного на результат, как метода эффективного планирования муниципальных финансов.
Достижение цели обеспечивается решением следующих задач:
рассмотреть и систематизировать современные теоретические подходы к определению и сущности бюджетирования, ориентированного на результат;
уточнить экономическую сущность бюджетирования, ориентированного на результат, и разработать основные концепции БОР как метода эффективного планирования муниципальных бюджетов;
проанализировать и обобщить зарубежный и российский опыт применения БОР в системе муниципальных финансов;
изучить и дополнить современные инструменты оценки результативности и эффективности бюджетирования, ориентированного на результат;
сформировать систему показателей и критерии оценки качества предоставления муниципальных услуг в системе БОР;
разработать экономико-математическую модель оптимизации муниципального задания в социальной сфере;
определить пути дальнейшего развития бюджетирования, ориентированного на результат, в российских муниципальных образованиях.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальности ВАК.Исследование выполнено в рамках специальности 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.8. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов; п.2.4. Бюджетное и налоговое прогнозирование и планирование в рыночной экономике.
Объектом исследованиявыступает система бюджетирования, ориентированного на результат, как форма муниципального финансового планирования.
Предметом исследованияявляется совокупность экономических отношений, возникающих в процессе планирования и исполнения местных бюджетов в системе бюджетирования, ориентированного на результат.
Теоретико-методологическую основу исследованиясоставляет совокупность фундаментальных исследований ведущих отечественных и зарубежных ученых в области теории и практики управления общественными финансами, включая методы бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетном процессе различных уровней функционирования общественного сектора экономики.
Инструментарно-методический аппарат.Для обоснования теоретических положений и аргументации выводов в диссертации использованы общенаучные методы познания: сравнительный и системный анализ, анализ и синтез, абстрагирование, индукция и дедукция, диалектический метод. В качестве специальных методов исследования проблемы применялись эконометрические и статистические методы исследования (корреляционно-регрессионный анализ, вариация, группировка, индексный, графический и др.)
Информационно-эмпирическую основу исследованиясоставили Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс РФ; законодательные и нормативные правовые акты РФ, Президента РФ, Правительства и Министерства финансов РФ, касающиеся функционирования российской бюджетной системы; законодательные и нормативные правовые акты Краснодарского края, муниципального образования город Краснодар и других регионов и муниципалитетов России, связанные с обеспечением бюджетного процесса на территории Российской Федерации; справочные и иные материалы по теме исследования, опубликованные в специальной периодической печати и размещенные в справочных правовых системах и сети Интернет; аналитические данные департамента образования и науки Краснодарского края, департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края, департамента образования администрации муниципального образования город Краснодар; результаты собственных исследований автора.
Рабочая гипотезадиссертационного исследования базируется на теоретическом положении о возможности повышения эффективности планирования и исполнения муниципальных бюджетов посредством перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, как наиболее прогрессивную систему организации муниципальных финансов, позволяющую осуществлять планирование, исполнение и контроль за исполнением бюджета в непосредственной связи (в прямой зависимости) с конечными результатами.
Основные положения диссертационного исследования,выносимые на защиту:
1. Необходимость и целесообразность использования бюджетирования, ориентированного на результат, как новой формы бюджетного планирования и исполнения муниципальных бюджетов, предопределяется рядом факторов:
традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета практически исчерпали себя и не могут решить проблем несбалансированности бюджета и недостаточно высокого качества бюджетных услуг в рыночной экономике;
сохраняющаяся ситуация финансовой нестабильности в российской экономике, при которой необходимы радикальные меры по сокращению дефицита бюджета при одновременном удержании достигнутого уровня и дальнейшего повышения качества оказания бюджетных услуг.
2. Несмотря на ряд достоинств (важнейшее из которых относительная простота), применяемая в настоящее время постатейная система бюджетирования изжила себя с точки зрения дальнейшего повышения эффективности управления общественными финансами. Формирование бюджета муниципального образования на основе сметы, предусматривающей распределение бюджетных средств по видам затрат, создает условия для контроля за целевым использованием бюджетных средств, но не гарантирует, что выделяемые ресурсы расходуются эффективно и обеспечивают реализацию государственной и (или) муниципальной политики. Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать модель бюджетирования, ориентированного на результат, сущность которой заключается в распределении бюджетных ресурсов между муниципальными учреждениями с учётом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов. Бюджетирование по результатам может реализовываться двумя способами: с позиции сервисного и проблемно-ориентированного подходов.
3. Основным инструментом планирования в системе БОР выступает не смета, а муниципальное задание, которые включают все ключевые характеристики конечного результата предоставления соответствующей муниципальной услуги: количество учреждений, перечень услуг, потребности в услуге, стандарты качества оказания услуги, критерии эффективности и качества предоставления услуги и др. Многофункциональность муниципального задания позволяет рассматривать его инструментом как планирования, так и качества, эффективности предоставления муниципальной услуги.
4. Важнейшей проблемой системы бюджетирования, ориентированного на результат, выступает определение критериев оценки качества и эффективности предоставляемых муниципальных услуг. Большинство инструментов, применяемых сегодня в БОР, лишь частично выполняют данную задачу. В этой связи возникает необходимость совершенствования инструментария оценки качества услуг посредством дополнения существующих способов измерения результативности БОР и введения ряда новых инструментов: мониторинг и аудит эффективности; система показателей оценки качества предоставляемых услуг; совершенствование системы отчетности, которая должна включать не только финансовую составляющую, но и сведения о конечных результатах деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств.
5. Для оценки эффективности предоставления муниципальных услуг может быть использована экономико-математическая модель эффективности оказания муниципальных услуг, которая на основе ряда критериев позволяет ранжировать муниципальные образования по уровню качества оказываемых населению услуг в социально-культурной сфере. Данная модель даёт научное обоснование объёма финансовых ресурсов, выделяемых на выполнения муниципального задания в образовании, сфере культуры и других отраслях социальной сферы муниципальных образований.
6. Повсеместный переход на систему бюджетирования, ориентированного на результат, в Российской Федерации на муниципальном уровне возможен по двум вариантам:
поэтапный переход к принципам построения бюджетного процесса на основе муниципального задания всем ведомствам; каждая стадия результативного бюджетирования (определение перечня предоставляемых муниципальных услуг, введение показателей результативности и эффективности, внутренний контроль за расходами и внешний аудит эффективности и т.д.) внедряется последовательно и одновременно во всех ведомствах (наиболее приемлем для муниципальных образований с высокой бюджетной обеспеченностью);
комплексная реформа бюджетного процесса в нескольких пилотных отраслевых ведомствах, в дальнейшем постепенный охват прочих органов управления (предпочтителен для муниципалитетов с низкой бюджетной обеспеченностью).
Научная новизнаисследования в целом заключается в развитии методологии и методики практического внедрения концепции бюджетирования, ориентированного на результат, как новой формы эффективного планирования муниципальных финансов в Российской Федерации. Конкретные элементы научной новизны сводятся к следующим:
дано авторское определение бюджетирования, ориентированного на результат, как системы организации бюджетного процесса, при которой планирование, исполнение и контроль за исполнением бюджета осуществляются в непосредственной связи с достигаемыми результатами, обеспечивая распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства (региона, муниципального образования) с учетом приоритетов государственной (муниципальной) политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств; в отличие от существующих дефиниций, данное определение носит комплексный характер и позволяет применить бюджетирования, ориентированного на результат, на всех этапах бюджетного процесса;
предложено два подхода к организации БОР: результативное бюджетирование на основе услуги как единицы ответственности органов местной власти (сервисный подход) и бюджетирование, в котором в качестве единицы ответственности органов власти выступает решение социальной проблемы (проблемно-ориентированный подход); использование каждого из подходов в бюджетном процессе позволяет осуществить практическое внедрение инструментов БОР с учетом специфики территории;
разработан комплекс практических действий, обеспечивающих исполнение бюджетов на основе формирования муниципальных заданий, включающий, в отличие от используемого постатейного бюджетирования, реорганизацию бюджетной сети, определение полного перечня услуг, оказываемых соответствующим публично-правовым образованием, определение показателей количественной оценки потребности в каждой муниципальной услуге, разработку стандартов качества оказания муниципальных услуг, что позволяет разработать эффективный порядок финансового обеспечения и реализации муниципальных заданий;
обоснован и дополнен инструментарий оценки эффективности бюджетирования, ориентированного на результат, отличающийся от используемых разрозненных механизмов и позволяющий обеспечить переход к ориентированной на результат модели планирования бюджетных ассигнований и контролю за их целесообразностью и эффективностью;
дано авторское определение аудита эффективности государственных и муниципальных расходов как метода финансового контроля, позволяющего на основе критериальных показателей эффективности оценить результативность управления финансовыми ресурсами; использование данного определения в практической работе муниципалитетов даёт достаточно полную информацию для разработки комплекса мероприятий, направленных на усиление экономической и социальной результативности использования финансовых ресурсов муниципального образования;
впервые разработана экономико-математическая модель эффективности предоставления муниципальных услуг, которая позволяет оптимизировать процесс формирования муниципального задания в социально-культурной сфере как в части повышения качества предоставляемых услуг, так и в области рационального расходования бюджетных средств.
Теоретическая и практическая значимость работы.Теоретические выводы и практические разработки, полученные автором в диссертационном исследовании, дополняют и развивают концепцию системы бюджетирования, ориентированного на результат, как эффективного метода планирования и исполнения бюджетов муниципальных образований в рыночной экономике. Практическая значимость исследования заключается в возможности применения основных выводов и положений работы при формировании муниципальной политики в части оказания муниципальных услуг. Полученные результаты могут использоваться органами муниципальной власти при разработке бюджетной и социальной политики в целях повышения эффективности бюджетных расходов.
Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебных программ, лекционных курсов, методических материалов и учебных пособий по дисциплинам «Государственное и муниципальное управление», «Финансы», «Муниципальные финансы», «Бюджетная система РФ» и другим, затрагивающим проблемы муниципальных и региональных финансов, при подготовке бакалавров и магистров финансового профиля.
Апробация результатов диссертационного исследования.Основные авторские теоретические положения и практические рекомендации докладывались и обсуждались на международных (в г. Волгограде, г. Воронеже, г. Нижнем Тагиле, г. Новосибирске, г. Сочи в 2010 и 2011 гг.) научно-практических конференциях, публиковались в монографии и периодических научных изданиях. Идея использования элементов аудита эффективности в практику реализации концепции БОР на муниципальном уровне были озвучены диссертантом в феврале 2011 года в г. Краснодаре на научно-практическом совещании департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края по вопросу внедрения системы контроллинга бюджетных средств в практику деятельности органов местного самоуправления.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 18 научных работ, общим объемом 19,4 п.л., в т.ч. авторских 11,5 п.л. в том числе монография и пять статей в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертационной работыпредопределена целью, поставленными задачами и подчинена общей логике исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений. Работа изложена на 160 страницах, содержит 8 рисунков, 9 таблиц, 5 приложений.

Оп