Дымолазов Виталий Сергеевич. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об отходах производства и потребления

brief description

Дымолазов Виталий Сергеевич. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об отходах производства и потребления: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.11 / Дымолазов Виталий Сергеевич;[Место защиты: ФГКОУВО Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации], 2017

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления
1.1. Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления
1.2. Пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления
1.3. Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления
Глава 2.Особенности организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления
2.1. Информационно-аналитическое обеспечение прокурорского надзора
2.2. Методика проведения проверок исполнения законодательства об отходах в органах местного самоуправления, территориальных отделах Управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации, хозяйствующими субъектами
2.3. Особенности принятия актов прокурорского реагирования по результатам проверок исполнения законодательства об отходах производства и потребления
Заключение 165
Библиографический список

Пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления
Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления
Методика проведения проверок исполнения законодательства об отходах в органах местного самоуправления, территориальных отделах Управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации, хозяйствующими субъектами
Особенности принятия актов прокурорского реагирования по результатам проверок исполнения законодательства об отходах производства и потребления

Введение к работе

Актуальность темы исследованияобусловлена следующими факторами.
Во-первых, постоянный рост антропогенной нагрузки на окружающую среду в разрезе размещения в нее отходов производства и потребления все больше ставит под угрозу закрепленное Конституцией Российской Федерации1(статья 42) право каждого на благоприятную окружающую среду.
Так, согласно информации Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) в 2015 г. объем образования отходов производства и потребления в Российской Федерации составил более 5,06 млрд. тонн, что на 22% больше объема отходов, образовавшегося, например, 8 лет назад (за 2007 г.)2. По данным Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, ситуация в сфере обращения с отходами остается сегодня весьма напряженной. Происходит это в основном ввиду значительных объемов образования отходов и незначительного процента их вовлечения в хозяйственный оборот3.
Во-вторых, об актуальности проблем обращения с отходами свидетельствует пристальное и последовательное внимание к ним руководства государства. Еще в 2008 г. на заседании Совета Безопасности Российской Федерации среди прочих вопросов экологической безопасности рассмотрены проблемы обращения с отходами и отмечено, что темпы роста образования токсичных отходов достигают 15-16% в год, значительно опережая темпы роста ВВП. Заинтересованным ведомствам указано на необходимость более эффективного решения проблем утилизации отходов4.
1СЗ РФ. 2009. № 4. ст. 445.
2URL: (дата обращения 12.11.2015); см. также приложение 5 к настоящей работе.
URL: (дата обращения 01.09.2016)
3Цит. по URL: (дата обращения 01.10.2013).
4URL: (дата обращения 01.10.2013).
Вопрос стимулирования переработки отходов производства и потребления рассмотрен на совещании при Президенте Российской Федерации в 2013 г1. Его Указом постановлено провести в 2017 г. в Российской Федерации Год экологии2. В первом разделе плана основных мероприятий по его проведению предусмотрено 54 мероприятия именно в сфере отходов3.
В ноябре 2016 г. главой государства на заседании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам обращено внимание на то, что в России накоплено около 100 млрд. тонн бытовых и производственных отходов, которые занимают порядка четырёх миллионов гектар; поставлены задачи разобраться с накопленными отходами, создать карту мусорных свалок, привлечь к этой работе общественность, создать экономические стимулы для вовлечения отходов в производственный оборот и др4.
При этом, необходимо отметить, что одобренная еще распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 № 1225-р Экологическая доктрина Российской Федерации в качестве средства реализации государственной политики в области экологии наряду с другими определила именно укрепление системы прокурорского надзора и реализации мер прокурорского реагирования в области охраны окружающей среды5.
В-третьих, загрязнение окружающей среды и неблагополучная ситуация по обращению с отходами во многом связана с неудовлетворительным состоянием законности в названной сфере.
Так, 118 из 140 прокурорских работников (или 84%), принявших участие в проведенном автором настоящей работы анкетировании, на вопрос: являются ли актуальными для поднадзорной Вашей прокуратуре территории проблемы
1URL: (дата обращения 01.10.2013).
2Указ Президента Российской Федерации от 05.01.2016 № 7 «О проведении в Российской Федерации Года экологии» // СЗ РФ. 2016. № 2 (ч. 1). Ст. 321.
3Распоряжение Правительства Российской Федерации от 02.06.2016 № 1082-р «Об утвер ждении плана основных мероприятий по проведению в 2017 году в Российской Федерации Года экологии» // СЗ РФ. 2016. № 24. ст. 3548.
4URL: (дата обращения 30.11.2016).
5СЗ РФ 2002. № 36. ст. 3510.
5 обращения с отходами производства и потребления (несанкционированные свалки, ненадлежащее состояние контейнерных площадок, несвоевременный вывоз твердых бытовых отходов и пр.), утвердительно ответили «да». На аналогичный вопрос также утвердительно «да» ответил 91% из опрошенных должностных лиц органов государственного экологического надзора.
Анализ статистической отчетности органов прокуратуры по форме «ОН» показывает, что в течение последних 5-ти лет прокурорами выявлено более 560 тыс. нарушений законодательства об отходах производства и потребления. В структуре всех выявленных прокурорами правонарушений в сфере охраны окружающей среды доля нарушений законодательства об отходах составляет 38,5%1.
Наиболее распространенными нарушениями являются: неприведение органами местного самоуправление нормативных правовых актов в соответствие с действующим законодательством либо принятие актов с превышением компетенции; ненадлежащее выполнение обязанностей по организации сбора и вывоза бытовых отходов; безлицензионное обращение с опасными отходами хозяйствующими субъектами либо не выполнение ими лицензионных условий; отсутствие утвержденных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение либо их превышение; не определение класса опасности конкретного вида отходов; отсутствие у предприятий паспорта на опасные отходы; несоблюдение природоохранных, ветеринарных и санитарных требований к местам размещения отходов; несанкционированное размещение отходов.
За указанный период органами прокуратуры опротестовано более 13 тыс. незаконных правовых актов, внесено свыше 88 тыс. представлений об устранении нарушений законодательства об отходах производства и потребления, эффективность которых по привлечению виновных лиц к дисциплинарной ответственности составила 75%. В суды предъявлено более 87 тыс. исков (заявле-
1Сводные отчеты по Российской Федерации по форме ОН «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» за 2011-2015 годы.
6 ний), по инициативе прокуроров к административной ответственности привлечено 62 577 лиц, возбуждено 135 уголовных дел1.
Неоднократное реформирование за последние 12 лет федеральных органов государственного контроля за деятельностью в сфере обращения с отходами не могло не отразиться негативно на состоянии законности в рассматриваемой сфере. Исполнение закона названными органами требует к себе повышенного внимания органов прокуратуры, осуществляющих в силу ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»2надзор за исполнением законов, в т.ч. федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами контроля.
Таким образом, роль прокуратуры в выявлении, пресечении, устранении и предупреждении нарушений законодательства об отходах производства и потребления, а также в восстановлении нарушенного права граждан на благоприятную окружающую среду представляется весьма значительной.
В-четвертых, с 2011 г. в органах прокуратуры Российской Федерации осуществляется учет деятельности прокурора по надзору за исполнением законодательства об отходах производства и потребления. Статистический отчет по форме «ОН»3, в отличие от ранее использовавшейся формы отчета4, содержит отдельную строку «об отходах производства и потребления». Предусмотрена полугодовая периодичность формирования статистической отчетности.
1Там же.
2СЗ РФ. 1995. № 47. ст. 4472.
3Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.04.2011 № 106 «Об утвер ждении и введении статистического отчета «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» по форме ОН» утратил силу. В настоящее время дей ствует приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 28.12.2016 № 828 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «Надзор за исполнением зако нов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» по форме ОН и Инструкции по его формированию» // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.06.2010 № 233 «Об утвер ждении и введении в действие статистического отчета «О работе прокурора» по форме «П» и Инструкции по его составлению» // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
В этой связи необходимо отметить, что пристальное внимание руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации к необходимости постоянного учета деятельности прокуроров по надзору за исполнением законодательства именно об отходах производства и потребления и последующего анализа и использования полученных данных1свидетельствует об имеющихся проблемах в данной сфере экологических правоотношений.
Степень научной разработанности темы исследования.Теория и практика прокурорского надзора исследовалась в трудах В.И. Баскова, С.Г. Березовской, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, В.П. Виноградова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, О.А. Галустьяна, С.И. Герасимова, В.Н. Григорьева, А.Ю. Гулягина, А.В. Ендольцевой, Е.Р. Ергашева, И.А. Жильцова, А.Х. Казариной, В.Н. Калинина, Н.Н. Карпова, К.А. Кашаева, Б.В. Коробейни-кова, В.Ф. Крюкова, А.Я. Мыцыкова, А.М. Плешакова, А.В. Победкина, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, М.Б. Смоленского, И.И. Сыдо-рука, П. Титова, Э.Б. Хатова, А. Чурилова, М.С. Шалумова, В.Б. Ястребова, В.Н. Яшина и других.
Непосредственно проблемам прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления посвящены публикации С.И. Баскаковой, Д.Г. Добрецова, В.В. Ерохова, М.М. Какителашвили, Е.Ю. Лихачевой, А.Е. Татаринова и других.
Вопросами теории государства и права, затрагивающимися в настоящей работе, занимались С.С. Алексеев, А.Б. Венгеров, В.В. Лазарев, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, К.В. Шундиков и другие.
Проблемы экологического права исследовались в работах А.П. Анисимо-ва, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, О.Л. Дубовик, А.В. Кодоловой, О.И. Крассова, А.Ю. Чикильдиной и других.
1Пункт 6 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. 2008. № 3; п. 1.3. Инструкции по ведению ведомственного статистического учета в органах прокуратуры Российской Федерации, утв. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 8 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Названные работы, несомненно, внесли весомый вклад в развитие юридической науки, между тем, следует отметить, что диссертационные исследования по вопросам теории и практики прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления отсутствуют.
Объектом исследованияявляются правоотношения, формирующиеся в ходе организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления.
Предметом исследованияявляется деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об отходах производства и потребления, положения законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих названную деятельность, а также сферу обращения с отходами производства и потребления, теоретические разработки по теме исследования.
Целью исследованияявляется разработка теоретических положений и выработка предложений законодательного, организационного, методического характера, направленных на повышение эффективности деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об отходах производства и потребления.
Для достижения поставленной цели сформулированызадачи исследования:
1) обоснование приоритетности прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления с учетом состояния законности в названной сфере;
2) определение и исследование предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребле ния;
1. формулирование целей и основных задач указанного направления прокурорского надзора;
2. определение особенностей организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и по-
9 требления и разработка его научно обоснованной методики для практических работников;
5) формулирование предложений по совершенствованию законодательства о прокуратуре Российской Федерации, экологического законодательства и организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в исследуемой сфере.
Методологическая основа исследованиясостоит из комплекса общенаучных, частных и специальных методов познания. Основным явился общенаучный диалектический метод познания. Кроме этого, при проведении исследования применены такие методы, как анализ, синтез, анкетирование, обобщение, сравнение, статистический, логический, формально-юридический.
Нормативную основу исследованиясоставили Конституция Российской Федерации, акты международного права, Водный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, другие кодифицированные законодательные акты, Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральные законы от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», иные федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, федеральных министерств, федеральных служб, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Теоретическую основу исследованиясоставили труды ведущих ученых:
в сфере философии: Ф. Бэкона, В.А. Канке, А.Г. Спиркина;
в сфере прокурорского надзора: В.И. Баскова, С.Г. Березовской, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, В.П. Виноградова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, О.А. Галустьяна, С.И. Герасимова, В.Н. Григорьева, А.Ю. Гулягина, А.В. Ендольцевой, Е.Р. Ергашева,
10 И.А. Жильцова, А.Х. Казариной, В.Н. Калинина, Н.Н. Карпова, К.А. Кашаева, Б.В. Коробейникова, В.Ф. Крюкова, А.Я. Мыцыкова, А.М. Плешакова,
А.В. Победкина, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, М.Б. Смоленского, П. Титова, Э.Б. Хатова, А. Чурилова, М.С. Шалумова, В.Б. Ястребова, В.Н. Яшина и других;
в сфере теории государства и права: С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, К.В. Шундикова и других;
в сфере экологического права: А.П. Анисимова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, О.Л. Дубовик, А.В. Кодоловой, О.И. Крассова, А.Ю. Чикиль-диной и других.
Эмпирическая база исследованияосновывается на статистических отчетах органов прокуратуры по форме «ОН» за 2011-2015 годы1; государственных докладах «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации» за 2006-2014 годы; материалах прокурорского надзора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, прокуратуры Пермского края и других субъектов Российской Федерации, природоохранных прокуратур на правах районных (17 обобщений, 360 докладных записок, более 400 актов прокурорского реагирования протестов, представлений, постановлений, предостережений, исков и заявлений) за период 2006-2016 годов; судебной практике (более 50 решений, определений и постановлений судов общей юрисдикции и арбитражных судов, включая акты судов высших судебных инстанций); результатах анкетирования 140 работников органов прокуратуры (прокуроров городов, районов, специализированных прокуратур и их заместителей, работников аппаратов прокуратур субъектов Российской Федерации), 11 государственных инспекторов по охране