Экологическое право :Проблемы методологии

brief description

Год:

2000

Автор научной работы:

Шестерюк, Анатолий Степанович

Ученая cтепень:

доктор юридических наук

Место защиты диссертации:

Санкт-Петербург

Код cпециальности ВАК:

12.00.06

Специальность:

Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право

Количество cтраниц:

257

Оглавление диссертациидоктор юридических наук Шестерюк, Анатолий Степанович

Введение. 3
Глава 1.Экологическоеправо как исследовательская проблема 1.1.Особенности постановки и разработкипроблемы, основания и принципы. 18
1.2. Отечественноеправоведениев поисках методологии изучения проблем экологического права. 30
1.3. Эколого-правоведческий подход к исследованию отношений «природа -общество-человек»: новые горизонты познания . 52
Глава 2. Экологическоеправои социальная экология: формирование предметного единства дисциплин
2.1. Становление системы социально-экологического теоретического знания.88
2.2. Природа и сущность экологических отношений. Особенности эколого-правовых отношений. 104
2.3. Экологическое сознание.124
Глава 3. Экологическое право и возможности нетрадиционнойметодологиианализа социально-экологических проблем
3.1. Концепция устойчивого развития и стабильность социальной системы: смысл и значение для экологического права. 138
3.2. Идея ноосферы в контексте развития эколого-правового регулирования. 170
3.3. Методологические возможности синергетики в изучении экологических отношений и экологического права. 187
Глава 4. Экологическое право и вопросыкодификацииэкологического законодательства Российской Федерации
4.1. Реалии функционирования экологического права России на рубеже веков. 203
4.2. Теоретико-методологические предпосылки формирования политики социально-экологической безопасности России. 221
4.3. Методологические проблемы кодификации экологического законодательства.231

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Экологическое право :Проблемы методологии"

Актуальность исследования. Изменение государственного и общественного строя в Российской Федерации привели к необходимости переосмысления многих теоретических положений, правовых конструкций, обусловили необходимость выработки нового взгляда на общественные и духовные процессы, происходящие в мире и в России. Реалии социально-политической и политико-правовой динамики свидетельствуют о наличии серьезного разрыва между концептуальной схемой реформ и практикой их осуществления. Болезненным оказывается поиск ответов на вопрос о жизнеспособных механизмах перехода общества к новому качественному состоянию. Реальности сегодняшнего дня требуют фундаментального осмысления проблем стабильности общества, сбалансированности его отношений с окружающей природной средой и его устойчивого развития в рамках складывающейся общественно-экономической ситуации. Включение России в новый миропорядок предполагает углубленное исследование сочетаний экономической эффективности и социально-экологической стабильности, устойчивого развития и экологической безопасности. Таким образом, актуальность избранной темы диссертационного исследования обусловлена реальностью и логикой процессов социально-экономической, политической, идеологической и духовной трансформации, имеющих место в современной России.
Проблемы экологического права актуализируют не только нынешний социально-политический контекст, но и глубинные процессы трансформации общественных наук, пытающихся разработать достоверную модель социального развития, в том числе правовой жизни. Эти трансформации прослеживаются в попытках в той или иной мере переосмыслить основания политико-правового знания, проанализировать детерминанты, которые определяют его конкретные формы.
Очевидная теоретическая значимость не отождествляется диссертантом с практической актуальностью работы. Приоритетом для автора является логика развития экологического права, которая побуждает исследовать проблемы, не просто поставленные в повестку дня теоретическими затруднениями, но обращенные к постижению реальных процессов, анализ практики современного состояния процессов- взаимодействия природы и общества.
Для современной науки характерно растущее понимание целостности, системности объектов и процессов, стремление познать их в динамике и многообразии. Все это приводит к отказу от «узковедомственное™» и «натуральности», к возникновению комплексных дисциплин, междисциплинарных исследований, интенсифицирует интегративные, коммуникативные процессы. На стыке наук накапливается эвристический потенциал, идет активный процесс «гомогенизации» и последующей структурализации знания, непосредственно связанный сдисциплинарнымновообразованием.
Открытость экологического права для плодотворных коммуникаций обусловлена тем, что сущность социально-природных и социальных взаимодействий как главного интереса экологического права многоаспектна. В качестве объекта социально-природные отношения могут волновать различные науки, имеющие в виду их отдельные стороны и свойства, что с необходимостью предполагает междисциплинарность исследований. Это, собственно, и определяет развитие экологического права как отрасли юридической науки интегративного типа с междисциплинарным статусом и опорой на универсальные стратегии, его эвристическую притягательность для других смежных дисциплин.
Такая «открытость» не является следствием субъективной «всеядности»; она соответствует критериям неклассической научной рациональности и поэтому вполне закономерна. Безусловно, что процесс этот имеет обратное влияние на экологическое право, так как способствует наращиванию его методологического потенциала, обогащению собственной теории.
Актуальность темы вытекает также из необходимости более глубокого изучения самого человека, закономерностей его поведения в условиях обостряющегося экологического кризиса, с целью повышения эффективности его деятельности, обучения, воспитания, развития его творческого потенциала, совершенствования и сознательного регулирования его взаимоотношений с природой и обществом. Поэтому должны использоваться лишь те подходы и концепции, которые доказали свою продуктивность и которые лучше всего отвечают требованиям и реалиям жизни природы и жизни общества; необходим поиск новых путей теоретического анализа, новых технологий исследования, новых методологических и концептуальных подходов в исследовании развития экологической ситуации, общества и человека.
Универсальный характер экологических связей, его закономерностей и механизмов обусловливает необходимость разработки новых подходов наряду с такими устоявшимися и мощными концептуальными подходами, завоевавшими авторитет в науке, как системный подход, генетических подход, культурно-исторический, комплексный и другие, каждый из которых позволяет выявить особые грани проблем, механизмы и закономерности.
В настоящее время уже имеются достаточно многочисленные конкретные экологические исследования с разветвленными связями между собой как отраслями экологического анализа и возникает вопрос о возможных перспективах развития новой отрасли экологии как аспекта юридической науки, а также о возможных направлениях развития этой новой отрасли, о том новом, что она, в свою очередь, может дать другим экологическим исследованиям.
Взаимосвязи между различными отраслями уже наметились, о чем можно судить по работам зарубежных и отечественных исследований. Однако эти взаимосвязи до сих пор носят преимущественно стихийный характер, еще не стали предметом специального общетеоретического анализа.
Анализ литературы показывает, что правовой аспект экологических исследований не стал еще в необходимой степени предметом научной рефлексии, огромный общий фактический арсенал его не организован и не формализован в той мере, которая бы позволяла говорить о фундаментальной основе перспективных исследований в этом направлении. Это в свою очередь не позволяет полностью реализовать эвристический потенциал экологии как науки в отношении анализа ее правовых аспектов.
Диссертация посвящена исследованию экологических проблем развития общества и человека и обусловлена необходимостью широкого теоретического осмысления фундаментальных основ эколого-правового статуса юридической практики и правовых знаний, развития одной из важнейших областей юридической науки.
Степень разработки проблемы. Выше названный аспект исследования стал предметом научного интереса уже довольно давно. Юристы-экологи высказали ряд важных положений, касающихся правового аспекта проблемы ( С.А Боголюбов, М.М.Бринчук, А.К.Голиченков, О.Л. Дубовик, Н.Д.Казанцев, О.С.Колбасов, И.О.Краснова, В.В.Петров, Г.Н.Полянская и др.)
Правовые аспекты взаимодействия общества и природы рассматриваются авторами также применительно к отдельным формам такого взаимодействия (Г.Е.Быстров, М.И.Васильева, Г.А.Волков, В.Д.Ермаков, Ю.Г.Жариков, И.А.Иконицкая. Б.Д.Клюкин, О.М.Козырь, О.И.Крассов, В.В.Круглов, А.М.Муртазалиев, Н.Н.Осокин, И.Ф.Панкратов, Т.В.Петрова, Ф.М.Раянов, Г.П.Серов, Н.А.Сыродоев, А.А.Транин, Г.В.Чубуков).
Несмотря на то, что правовые вопросы экологического взаимодействия не обойдены вниманием отечественной и мировой литературы, многие из них еще ждут своего решения. Остается открытым вопрос о научном статусе правового аспекта, его структуре, предметной области, методологии, наконец, о взаимоотношениях с другими аспектами экологического исследования, о специфике предлагаемого ими исследовательского подхода. Однако, до сих пор не предпринималось попыток рассмотреть правовые вопросы в более широком теоретическом контексте и контексте жизнедеятельности человека, этапы его эколого-психологического личностного развития с точки зрения тех требований, которые выдвинуты перед человеком новой экрлогической ситуацией.
В поле зрения исследователей обычно попадают такие моменты, характер которых достаточно очевиден. Вместе с тем в эколого-правовых исследованиях не всегда принимаются во внимание такие формы жизнедеятельности человека, которые связаны с его генетическими истоками, несущими в себе, может быть, в неявной форме, многие основные закономерности, Сказанное ставит задачу анализа правовых аспектов жизнедеятельности и развития человека во всей полноте, с учетом психолого-генетических основ его поведения от простейших исходных форм, до сложнейших правовых актовзаконопослушнойили закононарушающей личности.
Предмет исследования - правовые аспекты процессов жизнедеятельности и развития общества и человека в условиях усложняющейся экологической ситуации и системы общественных экологических отношений; закономерности и механизмы процессов эколого-правовой деятельности, их становление и целенаправленное формирование в условиях развития экологической ситуации; теоретико-методологический контекст экологического права и понятийно-терминологический аппарат эколого-правового анализа в концепции устойчивого развития.
Методологическая основа исследования. Исследование выполнено в диалектико-материалистической философско-юридической традиции. Теоретическая база представлена системно-генетическим и деятельностным подходами (И.П.Герасимов, О.Дробницкий, Л.Н.Леонтьев, К.Маркс, Ф.Энгельс); культурно-исторической теорией развития (С.Н.Артановский, Н.А.Бердяев, Д.С.Лихачев, Н.Е.Филипповский, И.Т.Фролов, В.Хёсле, Б.Г.Юдин); теорией самоорганизации (Е.Н.Князева, С.П.Курдюмов,
И.Пригожин); исследованиями с позиций общенаучного экологического подхода отечественных и зарубежных ученых, включая работы по устойчивому развитию (В.Г.Афанасьев, М.М.Будыко, А.И.Воейков, Э.В.Гирусов, Р.Дажо, Ж.Дорст, В.А.Коптюг, В.А.Лось, Д.Медоуз, Н.Н.Моисеев, В.Б.Прохоров, А.Д.Урсул, Д.Форрестел); отечественной интеллектуальной традицией, связанной с именами В.И.Вернадского, К.Э.Циолковского, А.Л.Чижевского, Н.Н.Алексеева, Е.Н.Трубецкого, а также мыслителей русского зарубежья Н.А.Бердяева, И.А.Ильина, П.А.Сорокина и др.
Диссертантом были изучены научные труды по проблемам теории права, методологии права - С.С.Алексеева, С.Н.Братуся, Л.И.Спиридонова, Ю.А.Тихомирова, О.С.Иоффе, М.Д.Шаргородского, Л.С.Явича и др.
Гипотеза исследования состояла в предположении о том, что универсальный характер экологических взаимосвязей в системе «человек-обшество-природа» не исключает своеобразия их проявлений с учетом социально-правовых критериев в области экологической практики ( прежде всего природопользования и охраны окружающей среды) и обусловленной этим необходимости и правомерности экологического подхода в правовой науке и праве как таковом, в изучении проблем развития личности и ееправосознания.
Эта общая гипотеза конкретизировалась в следующих частных гипотезах:
1.Универсальный характер экологических отношений, их связь с процессами развития систем позволяет каждое явление природы, общества и человека рассматривать как объект охраны и права.
Экое, следовательно, есть сторона, момент любого процесса развития, в том числе и личностного развития человека, его сознательной, целенаправленной экологической деятельности.
2. Экологические закономерности развития систем могут быть использованы для разработки процедур экологического подхода как технологии исследовательской деятельности в сфереправоведения.
3. Использование данного подхода в анализе различных сфер жизнедеятельности природы и человека (общества) позволяет получить новую информацию, вне эколого-правового анализа не доступную, не выявляющуюся.
Соответственно выдвинутым гипотезам были сформулированы основные цели исследования: применение экологического подхода для формирования особой отрасли правовой науки, имеющий свой статус, и обоснование необходимости включения проблем человека в сферу научных интересов этой особой отрасли правоведения; разработка методологии и техники экологического подхода к анализу юридических проблем.
Для достижения этих целей потребовалось решить ряд исследовательских задач:
1. Проследить исторические корни проникновения в юридическую науку экологических понятий и категорий, рассмотреть некоторые из существенных направлений экологических исследований, выполняемых различными науками, имеющих междисциплинарный статус.
2. Охарактеризовать объект и предметную области науки экологического права с точки зрения экологического подхода, ее структуру, исследовательские методы, специфику ее подхода к анализу юридических проблем.
3. Произвести анализ категориального аппарата, выделив понятия и категории, представляющие наибольший интерес для юридической науки.
Научная новизна работы состоит в разработке новых подходов в решении проблем экологического права на основе всестороннего анализа сущности взаимодействия в системе «природа - общество - человек», концепции устойчивого развития, стабильности социальных систем. В работе впервые представлено новое направление экологического права, имеющее свою предметную область, обусловленную универсальным характером экологических отношений и законов, ими управляющих, их неразрывной связью с процессами развития любых систем, форм жизнедеятельности людей, их личностным развитием.
Эколого-правовой подход представлен как один из сквозных механизмов развития человека как представителя природной среды, дана характеристика закономерностей развития системных объектов и на ее основе разработаны процедуры эколого-правового подхода как технологии исследовательской деятельности.
С учетом изложенного на защиту выносятся следующие теоретические выводы и положения :
1. Концепция саморазвития и самоорганизации, как общая теория природной динамики, представляет современную основу научной системы взглядов на развитие природы и общества как целостного образования. На этой основе возможен эколого-правовой подход, который соответствовал бы объекту исследования и воплощал бы органическое единство предмета и метода - основания и исходного условия теоретического исследования. 4
2. Выделение экологического знания в самостоятельную область на основе методологии синэргетики определило новое научное направление правоведения. Единство принципов саморазвития и самоорганизации и их применение в эколого-правовом аспекте позволяет сформулировать понятие «право природы», понимаемого как подчинение человеческого существования монополии природной обусловленности, и на этой основе возможность в дальнейшем придти в согласие и природой, разрешив противоречия с ней. Жесткая детерминация жизни общества и человека, развития форм его жизнедеятельности, его психики и личности экологическими законами щ свидетельствует о наличии экологических оснований всего человеческого существования.
2. Эколого-правовой подход к явлениям действительности является самостоятельной отраслью юридической науки, обладающей своим особым объектом исследования, в качестве которого выступает экое в его разнообразных проявлениях в практической жизни, познании и общении людей.
Экое как процесс возникновения, развития и дифференциации систем, связанных отношениями существования, в единстве с его результатами, приводящими к образованию особой эколого-правовой реальности, должен войти в сферу научных интересов правоведения, подобно тому, как туда входит право, правовые процессы, мотивация поступков и др.
Экое, таким образом, является стороной, моментом любого процесса развития и взаимодействия в том числе - развития человека, его взаимодействия с природным и социальным миром. л 4
3. Универсальный характер экологических отношений, их связь с процессами развития систем позволяет каждое явление природы, общества и человека рассматривать как объект охраны и права.
4. Эколого-правовой подход способен иобязанлюбое изучаемое в его границах явление интерпретировать как экосистему, выявив в нем черты, особенности и закономерности, которые вне его не очевидны, не проявляются.
5. Особое место в данной отраслиюриспруденциизанимает проблема развития личности в связи с использование эколого-правоведческого подхода в ее решении. Это позволяет: а) выявленные биологией системные А закономерности представить как модель для описания других системных закономерностей, связанных с социальным функционированием человека; б) охарактеризовать понятие личности как полисемантичную экопсихосистему; в) проанализировать под эколого-правовым углом зрения возможные в данном случае направления эколого-пропедевтической работы, использовав все возможные формы тренинга, - психологического, физического, семиотического, эколого-правового в соответствии с закономерностями, выявленными в ходе исследования.
6. Применение эколого-правового подхода дает возможность провести определенную систематизацию экологических объектов, освоить основные процедуры его с использованием соответствующих методических материалов в процессе учебной и исследовательской деятельности в области юриспруденции.
7. Экологические закономерности развития систем могут быть использованы для разработки процедур экологического подхода как технологии исследовательской деятельности в сфере правоведения. 4
8. Использование данного подхода в анализе различных сфер жизнедеятельности природы и человека (общества) позволяет получить новую информацию, вне эколого-правового анализа не доступную, не выявляющуюся.
9. Особый характер объекта эколого-правового исследования, связанного с нормативностью и природно-социальной обусловленностью, требует от исследователей не только системного подхода, но иосвобожденияот груза нормативных абстракций, сложившихся при прежних методологических установках, от которых зависимы эколого-правовые отношения.
10. Развитие теории самоорганизации, синергетического взгляда на мир выявило необходимость нового диалога с природой, отказа от механистического представления статуса природного фактора в эколого-правовом отношении. Развитие показало органическую взаимосвязь обеих сторон эколого-правового отношения, где определяющая роль природного фактора, его свойства и закономерности сообщают отношению динамизм, побуждают субъективную сторону отношения к адекватному ответу не требования природного фактора, их системному выражению для удовлетворения потребностей субъекта (общества) и достижения целей экологической деятельности. При этом условии становится возможным более объективное и точное экологическое прогнозирование, создание (формирование) более объективной и точной системы нормативов (в том числе юридических) и освобождения их от абстракций, естественных и закономерных в условиях разной оценки итолкованиясторон отношения, их генезиса.
11. Понимание сущности и роли природного фактора эколого-правового отношения есть средство упорядочения категорий, их логического согласования в теорииправоотношений. Эколого-правовые закономерности имеют свою собственную внутреннюю логику развития.
Апробация результатов исследования и их практическое применение. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой правовой охраны окружающей среды юридического факультета СПбГУ, обсуждена и рекомендована к защите кафедрой экологического и земельного права юридического факультетаМГУим. М.В.Ломоносова.
Основные научные положения, выводы и предложения изложены автором в монографиях «Вопросыкодификациизаконодательства об охране окружающей среды», «Экологическое право: вопросы теории и методологии ч анализа» встатьях, опубликованных в журналах «Вестник СПбГУ. Серия Экономика, философия, право», «Вестник МГУ. Серия 11.Право», «ВестникМежпарламентскойАссамблеи СНГ» и др.
Материалы диссертации использовались в коллективных работах юридического факультетаЛГУ, методических пособиях, учебнике «Экологическое право России». М.ИМПЭ.1997 г. и др.
Итоги авторских исследований излагались в выступлениях на научно-теоретических и научно-практических конференциях, лекциях на всероссийских школах молодых ученых, специализирующихся в области экологического иприродоресурсногоправа в 1995-2000 г.
Внедрение результатов исследования и их апробация связаны с участием соискателя в качестве члена рабочих групп по подготовке рядазаконопроектовг. Санкт-Петербурга и Ленинградской области, эксперта программыЮНЕП« Гармонизация законодательства об охране окружающей среды государств - участниковСНГ» 1998-1999 г.г.
Материалы исследований используются в учебном процессе при чтении лекций по курсу «Экологическое право» на вечернем и дневном отделениях юридического факультета СПбГУ.
Проведенный в настоящем исследовании анализ методологических проблем экологического права может рассматриваться как начальный этап широкой исследовательской программы, реализуемой как в разработке теории экологического права, так и в практике кодификации законодательства.
Практическое значение проведенного исследования состоит в возможности использования полученных результатов в следующих направлениях: использование разработанной системы понятий и теоретических выводов в исследовательских и прикладных целях при решении конкретных вопросов науки экологического права; применение эколого-правового подхода в анализе и разработке нового экологодиагностического инструментария; обучение технологии эколого-правового подхода как варианта исследовательской и творческой деятельности. 4
Структура работы. Диссертация состоит из введения, 4-х глав, заключения, списка литературы. В первой главе дается обоснование необходимости эколого-правового подхода как нового направления в науке экологического права, появление которого связано с экологической проблемой общества и требованием существенных изменений в практике экологической деятельности. Рассматриваются его исторические корни, предметная область. В связи с этим рассматриваются вопросы, связанные с сущностью экологической проблемы в целом, методологические основания и принципы

bibliography

Заключение диссертациипо теме "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Шестерюк, Анатолий Степанович

Многие выводы и научные обобщения, имеющиеся в литературе, особенно те, которые калькируются с западных образцов, мало применимы к уникальной ситуации социально-экономического развития переходного периода в России; они более характерны для стабильных экономических условий. Более того, как это нередко бывало и в прошлом, рассматривая вопросы по преимуществу на высоком уровне теоретических абстракций, современная и, в частности российская, наука в гораздо меньшей степени занимается вопросами совершенствования механизма управления этими процессами, то есть тем, что можно было бы назвать «управленческими технологиями». По нашему убеждению, такое отсутствие «технологической» составляющей в регулировании правовых процессов служит одной из коренных причин нарастания кризиса власти в регионах, равно как и к снижению управляемости сферой жизни российского общества
3. Существо третьего замечания состоит в необходимости понимания внутренней историко-генетической связи сегодняшних реалий функционирования экологического права с возникновением, становлением и развитием природоохранного законодательства в период существования Советского Союза.
Становление и развитие экологического законодательства в нашей стррт,
В юридической литературе по экологическому праву России выделяется четыре этапа становления и развития экологического права в нашей стране.126 Первый этап характеризуется становлением и развитием отдельных природно-ресурсных отраслей права: земельного, водного и т.п. На втором этапе происходит объединение отдельных природно-ресурсных отраслей права в общее природно-ресурсное право. На третьем этапе возникают и развиваются относительно самостоятельные общности правовых норм по охране окружающей среды. Четвертый этап интегрирует природно-ресурсное право и нормы по охране окружающей среды в комплексную отрасль права -экологическое право.
Первый этап, становление и развитие отдельных отраслей природно-ресурсного права - начинается с принятием на П Всероссийском съезде рабочих, крестьянских и солдатскихдепутатовдекрета « О Земле» (1917 г.), которыйотменилчастную собственность на землю и другие природные ресурсы и объявил ихисключительнойсобственностью государства. В развитие декрета «О Земле» в 1918 г. принимается декрет «О социализации земли», в 1919 г. - Положение о социалистическом землеустройстве, в 1922 г. -ЗемельныйкодексРоссии. Центральным моментом первого этапакодификацииземельного законодательства явилось принятие в 1928 г. «Общих начал землепользования и землеустройства».
Таким образом, к 1928 году земельное законодательства в нашей стране былокодифицированои на республиканском уровне и на уровне Союза. Дальнейшее развитие земельного права сопровождалось принятием Основ земельного законодательства (1968) и ЗемельногокодексаРСФСР (1970).
Аналогично становлению земельного права происходило становление и развитие других природно-ресурсных отраслей права. Так началом развития
126 См., например,БоголюбовС. А. Экологическое право. Учебник для вузов.лесного права являются декретВЦИК1918 г. «О лесах», а затем принятие Основ лесного законодательства (1977) и Лесного кодекса (1978). Горное право ведет начало от декрета ВЦИКРСФСР1920 г. «О недрах земли».
Принятием Основ водного законодательства (1970), Водного кодекса (1972), союзных законов об охране и использовании животного мира, об охране атмосферного воздуха (1980) и одноименных законов республик завершаетсякодификациявсех природно-ресурсных отраслей права, тем самым выполняется главное необходимое условие их самостоятельности как отраслей права.
На втором этапе,природоресурныеотрасли права, оставаясь самостоятельными, начинают объединятся в более общую отрасль, поскольку и земля, и недра, и воды, и другие природные ресурсы являются объектами природы и в силу этого тесно взаимосвязаны между собой. Использование и охрана одних объектов природы с неизбежностью отражается на охране других. Характерным моментом, объединяющимприродоресурсныеотрасли на данном этапе, является общее в отношениях собственности, управления и природопользования.
На третьем этапе, обращается внимание на двойственную функцию природных объектов, с одной стороны они являются природными ресурсами, с другой стороны, элементами окружающей нас природной среды. Другими словами, природные объекты имеют не только экономическое значение, но обладают и экологической значимостью. Экономическая роль природы обусловливает возникновение природно-ресурсных отраслей права, т.е. отраслей, регулирующих прежде всего отношения по использованию
М. 1998 г. природных ресурсов. Экологическая значимость обусловливает развитие на рубеже 50-х-60-х годов природоохранного законодательства. Появляется довольно значительная группа правовых норм, которая постепенно объединяется под термином «правовая охрана природы». Начинают параллельно развиваться регулятивные иохранительныенормы, объединенные соответственно в природно-ресурсное право и правовую охрану природы.
Развитие четвертого этапа происходит и в настоящее время и представляет собой процессы объединения норм в более общую, интегрированную совокупность правовых норм - «экологическое право».
Одним из средств реализации экологического права служат эколого-правовые нормы (предписания). Их принципиальной особенностью является тот факт, что они призваны отражать не только социальные параметры общественного развития, но и закономерности экологического порядка, которые лежат в основе системы «общество-природа». Следовательно, эколого-правовая норма в отличие от иных норм права является согласованным и упорядоченным единством социальных и экологических закономерностей.
На четвертом этапе наряду с экологической функцией государства, которая выражается в том, чтобы обеспечить сбалансированное соотношение экологических и экономических интересов общества и предоставить необходимыегарантиидля реализации (и защиты) прав человека на благоприятную для жизни природную среду, формируется новая, ранее не проявляемая функция права - экологическая функция права.
Экологическая функция права осуществляется вместе с традиционными функциями, свойственными праву как инструменту управления обществом (политическими, экономическими, воспитательными и т.д.). Целевая ориентация экологической функции права заключается в обеспечении средствами правового регулирования качества окружающей среды в условиях прогрессирующего хозяйственно-экономического развития общества. Достижение этой цели возможно при условии разработки и применения норм права, отражающих требования экологии во взаимодействии общества и природы, причем правовые нормы должнызакреплятьнаучно обоснованные характеристики экономического воздействия социума на естественную среду обитания.
Экологическое законодательство Российской Федерации - форма выражения экологического права.
Внешним проявлением экологического права в обществе («источниками» экологического права) является законодательство - правовые актыкомпетентныхгосударственных органов, которые распространяются на сферу экологических отношений.
В отношении экологического права это, в первую очередь,КонституцияРоссийской Федерации от 12.12.93 г.,Декларация«О Государственном суверенитете Российской Федерации» от 12.06.90 г. ВДекларациипринципиальное значение имеют тристатьи. Первая, - где носителемсуверенитетаи источником государственной власти признан многонациональный народ; во второй -закрепленоисключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством; в третьей -заявлениеРоссийской Федерации о своем признании принципов международного права.
Основными формами источников экологического права являются законы,кодексы. В перечень федеральных законов входят законы: Закон «Об охране окружающей природной среды» от 19.12.91 г. (в ред. от 2 июня 1993 г.), «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.94 г., «Об экологическойэкспертизе» от 23.11.95 г., « О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 14.03.95 г., «Об особоохраняемыхтерриториях» от 23.02ю95 г., «Об использовании атомной энергии» от 21.11.95 г., «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30.11.95 г.
Использование и охрана земель, недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха, в Российской Федерации определяется рядом правовых документов. К основным относятся: Земельный кодекс 25.04.91 г.; Лесной кодекс РФ от 29.01.97 г.; Водный кодекс РФ от 16.11.95 г.; Закон РФ «О недрах» 21 .02.92(в ред. от 3 марта 1995 г.); Федеральный закон « О животном мире» от 24.04.95 г.; «Об охране атмосферного воздуха» 1999 г. Элементами системы экологического законодательства являются также актыПрезидентаРФ, имеющие форму нормативно-правовыхУказов. В качестве таковых, к примеру, выступаютУказыПрезидента Российской Федерации «О федеральных природных ресурсах»; «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».
На основанииКонституцииРоссийской Федерации, Федеральных законов, нормативных Указов Президента Правительство Российской Федерации издаетпостановленияи распоряжения, которые обязательны кисполнениюв России. Министерства, комитеты, федеральные службы и иные органы экологического блока федеральнойисполнительнойвласти издают приказы, постановления, инструкции и прочие нормативные правовые акты, которые содержат одну или более норм, затрагивающиезаконныеинтересы граждан, права, свободы, гарантии их осуществления. Эти акты подлежат государственной регистрации в Федеральном органеюстициии последующему опубликованию.
Разновидностью источников экологического права могут являтьсясоглашенияо передаче части своихполномочийфедеральными органами исполнительной власти субъектам федерации. Субъекты Российской Федерации могут принимать свои законы об охране окружающей природной среды.
Ныне действующий закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» регламентирует природоохранную деятельность и дает определенную базу для рационального природопользования,. однако большая часть статей закона из-за отсутствия стройной системы документов, сопровождающих их, затрудняет использование существующего закона и делает его малоэффективным.
В связи с тенденцией повышения самостоятельности отдельных субъектов государства появилась возможность, а в некоторых случаях — необходимость разработки и внедрения в практику региональных экологических законов, непротиворечащихзаконам Российской Федерации, и, в то же время, учитывающих реальное состояние экологической ситуации в регионе, специфику природопользования, уникальность природных объектов и международные обязательства.
Разработка и внедрение таких законов позволит обеспечить реальную административно-правовую основу практической деятельности, направленной на- снижение антропогенных нагрузок и улучшение качества окружающей среды. Субъект Российской Федерации имеет право на разработку и принятие собственных законов, которые должны дополнять федеральные.
Для решения основной стратегической цели экологической политики — обеспечения стабилизации обстановки, выхода из состояния, близкого к катастрофическому, и последующего улучшения качества окружающей среды, соответствующего мировым стандартам, необходимо разработать и принять такие региональные экологические законы, которые будут регламентировать хозяйственную иадминистративнуюдеятельность на территории субъекта федерацииФедеративноеустройство Российского государства предполагает существование двух уровнейзаконодательногорегулирования общественной жизни — федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации, в котором закрепляется баланс федеральных властей и органов государственной власти на местах.
Вопросы охраны окружающей среды и природопользования Конституция России отнесла к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Очевидно, что положения статьи 72 Конституции требуют дальнейшего развития в соответствующем законодательстве при сохранении приоритета за федеральными законами.
Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов, в частности в охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности, предполагает, в соответствии с действующейКонституцией, два возможных варианта формирования законодательного массива в этой области.
1. Субъекты федерации принимаютзаконодательныеакты по вопросам, отнесенным к их компетенции в пределах совместного ведения соответствующим федеральным законом. В экологической сфере федеральное законодательство представлено законами, регулирующими природопользование применительно к отдельным природным ресурсам, а также ограниченным числом собственно природоохранных законов.
2. Неразвитость российского федерального экологического законодательства, создаваяпробелв правовом регулировании, открывает тем самым возможность для самостоятельногозаконотворчествасубъектов федерации по тем вопросам совместного ведения, которые не получили еще своего закрепления в федеральных законах.
Выбор путей развития регионального законодательства — за органамизаконодательнойвласти субъекта федерации. Представляется, что более эффективным и ответственным является первый путь, хотя при этом на определенных этапах решения экологических проблем и будут возникать трудности, связанные с отсутствием федеральных законов.
Во главе системы экологического законодательства Российской ♦ Федерации на федеральном уровне сегодня находится Закон «Об охране окружающей природной среды». Являясь, по существу, Основами экологического законодательства, этот закон регулирует экологические отношения на уровне закрепления основных правовых принципов, которые должны получить свое дальнейшее развитие в текущем законодательстве.
Такое построение экологического законодательства (общероссийские Основы и развивающие и дополняющие их законы субъектов федерации) естественно для России — страны с разнообразными географическими, климатическими условиями. Реальноеисполнениефедеральных экологических законов возможно при поддержке регионального законодательства, учитывающего особенности природопользования и охраны природной среды в регионах.
Новый механизм природопользования и охраны окружающей природной среды с позиций рыночного реформирования российской экономики концептуальнозакрепленв принятом в декабре 1991 г. законе Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды».
Среди основных причин, сдерживающих внедрение в практику нового экономического механизма природопользования, можно выделить следующие.
Закон «Об охране окружающей природной среды» незакрепилпризнаки разграничения охраняемых природных объектов и природных ресурсов по их правовому статусу на объекты и ресурсы федерального или регионального значения и, соответственно, не определены принципы совместного управления указанными объектами органами государственной власти двух уровней. Нерешенность данного вопроса привела к тому, что уже сразу после ввода закона «Об охране окружающей природной среды» в действие началась работа надзаконопроектомо федеральных природных ресурсах, несколько крайне неудачных вариантов которого были вынесены на обсуждение.
Кроме того, существуют значительные противоречия между макро- и микроэкономическими моделями управления природопользованием и защиты окружающей природной среды.
Для субъектов федерации важно не только уйти от уравнительных принципов исчисления платы за ресурсы и взимать ее с учетом качества и местоположения предоставляемого в пользование природного объекта в государственной системе учета и социально-экономической оценки, но и принимать во внимание весь совокупный природно-ресурсный потенциал и экологическую ситуацию в регионе при определении размеров отчислений от платы за конкретные природные ресурсы в федеральный бюджет. Иными словами, система налогообложения в природопользовании должна строиться не только на отраслевых (поресурсных) признаках, но и с учетом совокупного природно-ресурсного и ассимиляционного потенциала территорий. Решение этих задач позволит создать как равные условия всем субъектам федерации в обладании и использовании природных ресурсов, так и условия устойчивого развития сырьевых отраслей.
Отрицательно сказывается на проблемах экологической безопасности ставка федеральных властей на саморегулирующуюся экономику. Медленно решаются проблемы поиска оптимального сочетания рыночных и государственных (административных) рычагов воздействия на экономическое развитие.
Пока остаетсядекларациейзакрепленный законом «Об охране окружающей природной среды» механизм комплексного управления природопользованием и экологической безопасностью, представляющий собой упорядоченное функционирование сложных систем (эколого-биологических, социально-экономических и производственно-технических) и непосредственно направленный на внедрение сбалансированных экосистемных подходов в охране природы. В поле зрения органов власти субъектов федерации должны находиться не только и не столько механизмы правового регулирования добычи отдельных видов природных ресурсов, сколько комплексное управление использованием сопредельных природных ресурсов, что так важно сраспорядительнойи экологической точек зрения. Именно на конкретных территориях решаются вопросы определения размеров водоохранных зон, передачи в пользование и аренду вместе с землей и лесными участками водоемов, комплексной оценкивредаокружающей среде при размещении новых предприятий и т.д. и т.п.
Органы государственной власти субъектов РФ определяют самостоятельно приоритеты в формировании регионального экологического законодательства — это борьба с выбросами, снижение шума, контроль за промышленными и бытовыми отходами, поскольку именно данными мерами обеспечивается экологическая безопасность. Однако это путь фрагментарного решения сложнейшей проблемы. Достаточно отметить, что многие из названных проблем еще не нашли отражения в федеральном законодательстве, нет четкости в формулировках ряда терминов. Так понятное на бытовом уровне «обеспечение экологической безопасности» не имеет ясно выраженного и законодательнозакрепленногоформально-юридического определения. Все это наводит на мысль о том, что формирование экологического законодательства субъекта федерации должно начаться с разработки и принятия концепции обеспечения экологической безопасности и об основных направлениях охраны окружающей среды региона в форме соответствующего регионального закона.
Необходимость разработки и принятия такого закона обусловлена рядом факторов.
Во-первых, закон РФ «Об охране окружающей природной среды», как заглавныйкодификационныйакт в системе российского экологического законодательства, заложил основы правового регулирования в данной области.
Особенности и специфика обеспечения охраны окружающей среды в регионах, в соответствии состатьей72 Конституции, должны найти отражение в региональных законах. При этом важно не допустить простого дублирования федерального законодательства. Эти возможности открываются как череззаконодательноерегулирование природопользования, так и через применение разнообразных экономических рычагов — льготное налогообложение, бюджетное кредитование, торговля правом на выбросы и другие известные в мировой практике средства экономического стимулирования экологически безопасной деятельности.
Во-вторых, Конституция Российской Федерации, будучи правовым актом прямого действия,закрепила, как одно из важнейших субъективных правгражданРоссии, право на благоприятную окружающую среду. Однако, даже при наличии соответствующих федеральных законов реальное обеспечение этого права может быть гарантировано тогда, когда будут приняты и будут исполняться региональные законы в данной области.
В-третьих, традиционным для мировой практики экологического законодательства является путь, когда вфедеративномгосударстве федеральные власти лишь определяют общие подходы, а регулирование осуществляется местными властями.
В-четвертых, только на уровне регионального законодательства могут быть определены соответствующиепроцессуальныегарантии права на благоприятную окружающую среду. Это касается нормативного закрепления взаимодействия действующих в субъекте федерации специальноуполномоченныхфедеральных государственных органов в области охраны окружающей среды и рационального природопользования с соответствующими управленческими структурами субъекта федерации. Следовательно, на уровне регионального законодательства должен быть закреплен алгоритм управления охраной окружающей среды с учетом всех действующих факторов. Принятием такого заглавного регионального закона будут заложены правовые основы формирования и развития регионального экологического законодательства и управления.
Одним из элементов механизмагарантийреализации конституционных экологических норм является их все большее отражение в региональном законодательстве. Разрабатывая экологические законы, субъекты Федерации должны стремиться к более обстоятельному раскрытию в них тех статей Конституции РФ, которые имеют непосредственно экологический характер.
Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и навозмещениеущерба от экологических правонарушений (ст.42 Конституции РФ). Данноеконституционноетребование, чтобы оно не осталось декларацией, необходимо законодательно подкрепить установлением порядка получения объективной информации о состоянии окружающей среды. Очевидно, что источниками такой информации могут стать не только заключения органов государственного контроля и выводы государственной экологическойэкспертизы, но и независимые эксперты.
Право на достоверную экологическую информацию относится к новой группе прав исвободчеловека, которое проявилось в конце 20 века вследствие изменения характера взаимодействия в системе «природа-общество», выразившемся в быстром росте масштабов воздействия общества на природную среду. Поэтому данный вопрос заслуживает самого тщательного вниманиязаконодателя. Для его практического воплощения необходимо, в частности, в каждом субъекте Федерации установить единую систему информационного обеспечения оценки состояния окружающей среды на своей территории. Эта система должна, по-видимому, включать отраслевые и территориальные кадастры природных ресурсов, информацию служб мониторинга о санитарно-эпидемиологическом состоянии, статистическую отчетность, связанную с природопользованием и экологической безопасностью, а также иные сведения о состоянии окружающей среды.
Для такой страны, как Россия, только гибкая региональная экологическая политика, исключающая, например, шаблоны в экологическом нормировании, может являться залогом обеспечения экологически безопасного (устойчивого) экономического развития. Эффективный механизм правового регулирования экологических отношений в России возможен лишь в случае поддержки федеральных законовзаконодательнымиактами субъектов Федерации. Развитие системы регионального законодательства позволяет территориям не только лучше адаптироваться к проведению единой глобальной и государственной экологической политики с учетом экологических особенностей регионов, но выстроить адекватную логику принятия управленческих решений.
Только на региональном уровне могут быть определены соответствующие гарантииконституционногоправа на благоприятную окружающую среду, обусловленные экосистемным характером взаимодействия элементов системы «природа-общество». По этой же причине экологическое законодательство субъектов РФ может отразить комплексный (экосистемный) подход к охране окружающей среды с учетомприродоресурсногои ассимиляционного потенциала регионов, экологических приоритетов.
Процесс усиления роли регионов взаконодательномэкологическом регулировании проявляется и в практике ряда крупных государств мира. Так , вСШАс середины 80-х годов начала повышаться роль штатов в сфере правового регулирования экологических отношений. Это позволило, в частности эффективнее решать проблемы распределения бюджетных средств на экологические нужды. Именно на региональном уровне акценты стали смещаться с общих проблем загрязнения окружающей среды на ресурсосбережение, вторичное использование отходов и очистку свалок токсичных отходов. Был ужесточен и контроль за мелкими источниками загрязнения: небольшими фирмами и автотранспортом.127
Широко распространено экологическоезаконотворчествона региональном уровне иФРГ, имеющей федеративное устройство. В экологической сфере федеральные органы власти устанавливают только общие положения, которые с учетом особенностей каждой из 11 земель детализируются и тем самым адаптируются к конкретным экологическим условиям. В частности, органы власти земель имеют приоритетные права при формировании законодательства по охране вод и защите природной среды, что объясняетсявозложениемна них большей ответственности за реализацию мероприятий по охране природы.128
127СоколовВ.И. Природопользование в США и Канаде: экономические аспекты. М. Наука. 1990. с. 195
128 См.,ДжиноВ.Б. Аналитический обзор состояния федерального и регионального природоохранного законодательства в Германии и Бельгии (проблемная записка). СПб. Фонды СПНЦРАН. 1994. с.25
Для повышения эффективности средозащитной деятельности общества как составляющей его экологической деятельности необходима четкая экологическая политика на общегосударственном и на региональном уровнях. Именно гибкая региональная экологическая политика должна, следовательно, рассматриваться как один из наиболее действенных способов обеспечения стабильности и устойчивого развития.
4.2. Теоретике- методологические предпосылки формирования политики социально-экологической безопасности России.
Современное социальное развитие, с точки зрения его отношения к природе, происходит спонтанно, поскольку отсутствует его направленность на достижение базовой, принципиальной, обоснованной общим интересом цели. Данное обстоятельство обусловливает тот факт, что частные общественные цели и интересы являются несбалансированными, противоречивыми, а иногда даже взаимно исключающими. Следствием хаотичного характера социального развития можно назвать и отсутствие у человека целостного мировоззрения, четкой целостной картины мира, соответственно, твердой однозначной позиции по отношению к мировым и локальным социально-экологическим процессам. Поэтому государственная идеология, в условиях наступившего экологического кризиса, должна незамедлительно принимать экологический характер. В ней должны отражаться нормы социоприродной этики и цели социоприродного развития. Экологическая идеология в этом случае может выполнять регулятивную функцию. Воздействуя на обыденное сознание, она поможет экологическому сознанию влиять на функционирование других форм общественного сознания, в частности на политическую и правовую, определяя тем самым эколого-политическую и эколого-правовую культуру человека
Проблема разработки принципов политики социально-экологической безопасности требует использования современных философских, социологических общенаучных результатов, в тесной связи с осмыслением классического наследия отечественной науки и культуры.
В российской социально-экологической мысли большую популярность вновь приобретают идеи русского антропокосмизма, которые могут, лечь в основу базовой концепции социально-экологической политики России. Космисты полагали, что природа — нечто незыблемое, неподвластное и пока непознаваемое человеком. Она реагирует на человеческие воздействия и способна к саморазвитию. Природа может быть преобразована человечеством лишь до определенных пределов, так как биосфера и космос накладывают на антропогенную деятельность определенные ограничения. Несмотря на уникальные возможности саморазвития и рефлексии, разум человека на данном этапе социального развития является несовершенным для полноценного использования природных процессов и явлений. Человек является лишь одним из элементов природы, эволюционирующим совместно с другими ее составляющими. Поэтому естественным результатом развития человеческого разума а, следовательно, и человеческого общества был бы возврат естественных связей, новое понимание своего места в природе, гармония с ней. Следовательно, общественный прогресс — это в первую очередь прогресс в отношениях социума с природой, характеризуемый восстановлением нарушенных связей. Он будет возможен только в случае совершенствования человеческого разума, который еще далек от осознания истинной системы связей между обществом и природой. По мнению представителей русского космизма, человечеству предстоит нравственное объединение именно по экологическим основаниям.
В практике отечественнойюриспруденциипереход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления природоохранной деятельности был провозглашенпостановлениемПравительства СССР от 07.01.88 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», а собственно экономический механизм охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности был впервые закреплен Законом « Об охране окружающей природной среды».
Содержательную часть проблемы обеспечения экологической безопасности, - пишет Г.П.Серов, - составляют организация, управление и регулирование конкретно-предметных общественных отношений при осуществлении хозяйственной, оборонной и иных видах деятельности».129
Обеспечение экологической безопасности включает в себя проведение совокупных мероприятий организационного, правового, экономического, инженерно-технического, информационного, экологического характера по предотвращению и нейтрализации угроз со стороны загрязненных природных объектов.
Причем, обеспечение экологической безопасностигражданинаРоссии следует из его прав на охрану здоровья и на благоприятную окружающую среду (ст.41, 42 Конституции РФ). Природопользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «д» ст. 72 Конституции РФ). Закон «Об охране окружающей природной среды» определяет приоритет деятельности по обеспечению
1:9СеровГ.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленных и иных видов деятельности. М. Ось-89. 1998. с.34 экологической безопасности и формулирует основную цель разработки и применения экономического и организационно-правового механизмов ее обеспечения.
Как отмечается вПреамбулезакон «призван способствовать обеспечению экологической безопасности мерами организационного, правового, экономического и воспитательного воздействия» и предусматривает право каждого гражданина на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, авариями, катастрофами, стихийными бедствиями (ст.11).
С учетом практики применения закона «Об охране окружающей природной среды» основной формой планирования деятельности по обеспечению экологической безопасности становится разработка целевых комплексных программ федерального, субъектов Федерации и местного (регионального) уровней. Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, определенпостановлениямиПравительства РФ от 26.06.95 г. № 594 « О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и от 08.07.97 г. №844 о внесении изменений и дополнений в указанный порядок. Планирование деятельности по обеспечению экологической безопасности осуществляется также предприятиями (независимо от форм собственности) с учетом своей заинтересованности и требований экологического законодательства. Перечень федеральных целевых программ, предусмотренный к финансированию из федерального бюджета, утверждается специальным постановлением Правительства РФ.130
Федеральный закон «Об экологической экспертизе», устанавливаяобязательностьоценки воздействия на окружающую среду и государственную экологическуюэкспертизу, является дальнейшим развитием правовых норм, направленных на обеспечение экологической безопасности.
Экологическаяэкспертиза- это форма предупредительного экологического контроля, она устанавливает соответствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определяетдопустимостиреализации объекта экологической экспертизы в целяхпредупреждениявозможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанны