Файберг Татьяна Владимировна. Государственный (муниципальный) заказ как форма организации бюджетного финансирования

brief description

Файберг Татьяна Владимировна. Государственный (муниципальный) заказ как форма организации бюджетного финансирования : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10.- Иркутск, 2006.- 300 с.: ил. РГБ ОД, 61 07-8/485

Содержание к диссертации

Введение
БЮДЖЕТНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ РАСХОДОВ В ФОРМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) ЗАКАЗА 10
Содержание и особенности бюджетного финансирования расходов в современных условиях в РФ 10
Государственный (муниципальный) заказ как форма организации бюджетного финансирования 37
ПРАКТИКА БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ПОСРЕДСТВОМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА (НА ПРИМЕРЕ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ) 67
Анализ практики формирования муниципального заказа 67
Размещение муниципального заказа и оценка его эффективности 99
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ (МУНИЦИПАЛЬНЬШ) ЗАКАЗ В УСЛОВИЯХ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ 131
Государственный (муниципальный) заказ при переходе к бюджетированию, ориентированному на результат 131
Методические рекомендации по применению показателей результативности бюджетных расходов 156
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 181
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 187
ПРИЛОЖЕНИЯ 206

Введение к работе

Отличительной особенностью проводимых в настоящее время реформ бюджетного сектора в России является их многоаспектность. Реформы касаются трансформации бюджетного устройства РФ на уровне субъектов РФ, реформирования бюджетной классификации и бюджетного учета, изменения системы межбюджетных отношений, механизма исполнения бюджета в части перехода на кассовое обслуживание исполнения всех бюджетов РФ в органы Федерального казначейства РФ, изменения методов и способов планирования доходов и расходов бюджетов. Реализация на практике всех направлений реформ должна способствовать повышению эффективности и результативности бюджетных расходов.
Одним из направлений реформ является переход от практики «управления бюджетами по затратам» к практике «управления по результатам», что, в свою очередь, требует изменения подходов не только к процессу планирования рас ходов бюджетов, но и к их финансированию. В частности, это предполагает развитие таких форм организации бюджетного финансирования, которые в
наибольшей степени отвечают современным требованиям. Одной из таких форм выступает государственный (муниципальный) заказ.
Недостаточная теоретическая и практическая разработанность вопросов, касающихся применения этой формы организации бюджетного финансирования в новых условиях, обосновывает научную необходимость и актуальность темы диссертационного исследования, а также определяет его основные направления.
В ходе исследования была изучена и систематизирована литература, в которой освещены теоретические и практические вопросы развития форм организации бюджетного финансирования.
В процессе исследования вопросов бюджетного финансирования были изучены труды зарубежных экономистов, в том числе Деккера М., Дженкинса Д.Е., Кумбса Х.М., Нивена П.Р., Стиглица Дж. Ю., Хатри Г.П. и других.
Проблемам бюджетного финансирования, а также бюджетного менеджмента на этапе финансирования посвящены труды таких российских экономистов, как Азарникова И.В., Бабич А.Н., Бурцев В.В., Врублевская О.В., Дробози-наЛ.А., Ковалева Т.М, Ляпунова Г.В., Мергелов Г.С., Павлова Л.Н., Парасоц-кая Н.Н., Поляк Г.В., Родионова В.М., Романовский М.В., Самаруха В.И., Сорокина Т.В., Фетисов В.Д., Яшина Н.И. и другие.
Вопросам применения государственного (муниципального) заказа в системе форм организации бюджетного финансирования посвящены работы Абдрахи-мова Д., Асаула А.Н., Гасилова В.В., Гончарова Е.Ю., Грахова В.П., Дорошенко Т.Г., Дюниной О.П., Елькина В.А., Елькиной Н.В., Кондрашева Г., Масленникова В.В., НестеровичаН.В., Панкратьевой Е.А., ПопыринаВ.И., Слободни-ка В.И. Смирнова В.И. и других.
Возможности совершенствования бюджетного финансирования в части перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, рассматриваются в трудах Ананенко С.А., Афанасьева Мет., Гараджи М.Ю. Голиковой Т.А., Зверева Г.С., Лаврова A.M., ЛексинаИ.В., Маркиной Е.В., Огурцовой А.Н., Рож-кова Ю.В., Серпилина А. и других.
Анализ научного материала по вопросам применения государственного (муниципального) заказа показал, что в большинстве случаев рассматривается история развития закупок на конкурсной основе и опыт осуществления закупок с акцентом на технических процедурах. Вместе с тем, в современной научной литературе вопросы, касающиеся рассмотрения заказа как формы организации бюджетного финансирования, направлений его воздействия на расходы бюджета, остаются еще недостаточно изученными, а комплексный подход к оценке результативности бюджетных расходов, финансируемых посредством государственного (муниципального) заказа, практически полностью отсутствует, что предопределило выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.
Целью работы является исследование содержания такой формы организации бюджетного финансирования, как государственный (муниципальный) заказ, а также разработка рекомендаций по применению показателей результа-
5тивности бюджетных расходов и их оценке в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.
Для реализации поставленной цели были поставлены следующие задачи:
исследовать содержание бюджетного финансирования и форм его организации в условиях развития бюджетного менеджмента;
дать оценку эффективности использования на практике такой формы организации бюджетного финансирования, как государственный (муниципальный) заказ;
определить основные направления совершенствования применения государственного (муниципального) заказа в условиях бюджетирования, ориентированного на результат;
разработать рекомендации по применению показателей результативности бюджетных расходов и их оценке в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.
Объект исследования - расходование фондов денежных средств, находящихся в распоряжении органов власти и управления.
Предмет исследования - организация бюджетного финансирования посредством государственного (муниципального) заказа.
В ходе диссертационного исследования автором получены следующие научные результаты:
выделены формы организации бюджетного финансирования;
дана оценка действующей практики бюджетного финансирования посредством государственного (муниципального) заказа на стадиях его формирования и размещения, выявившая преимущества и недостатки этой формы организации бюджетного финансирования, а также особенности ее применения на муниципальном уровне;
определены направления совершенствования государственного (муниципального) заказа в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат;
обобщены подходы, используемые в российской и зарубежной практике, к оценке результативности бюджетных расходов, в том числе с позиции разграничения понятий эффективности и результативности;
предложены показатели результативности бюджетных расходов, позволяющие в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, оценить результативность бюджетного финансирования.
Теоретическую основу диссертационной работы составили исследования ведущих отечественных и зарубежных экономистов в области бюджетного финансирования, в том числе - посвященные переходу к бюджетированию, ориентированному на результат.
Информационной базой исследования послужили статистические и аналитические материалы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Комитета по экономике и финансам администрации г.Иркутска, Главного финансового управления Иркутской области, а также нормативная и справочная литература, материалы монографических исследований и периодической печати, Интернет-источники.
Глубина исследования, обоснованность научных результатов, достоверность выводов и рекомендаций была обеспечена применением общенаучных методов познания: наблюдения, сравнения, синтеза теоретического и практического материала, использованием методов системного, экономического и статистического анализа (группировок, сравнения, обобщения).
Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:
уточнено понятие бюджетного финансирования в современных условиях, в том числе с позиции бюджетного менеджмента;
предложено рассмотрение государственного (муниципального) заказа как формы организации бюджетного финансирования, позволяющей обеспечить экономное использование бюджетных средств;
-уточнена методика оценки эффективности применения муниципальных заказов в части использования единой базы сопоставления при расчете сравни-
7тельной эффективности, и структурирования заказов по способам размещения и по категориям закупаемой продукции;
- определены направления и комплекс показателей оценки результативности бюджетных расходов, позволяющие реализовать государственный (муниципальный) заказ в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.
Значение полученных результатов для теории состоит в том, что было углублено и расширено понимание бюджетного финансирования, а также выделены его формы, в числе которых - государственный (муниципальный) заказ.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов при бюджетном планировании, финансировании, анализе, в том числе при организации перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, на муниципальном уровне.
Отдельные разработки автора (методика оценки результативности деятельности бюджетных учреждений) нашли применение в работе Главного финансового управления Комитета по экономике и финансам администрации г.Иркутска.
Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались и обсуждались на ежегодных научных конференциях профессорско-преподавательского состава Байкальского государственного университета экономики и права (г.Иркутск); на конференции, посвященной разработке Концепции социально-экономического развития г.Иркутска до 2020 года (15 сентября 2006 года г.Иркутск); на межрегиональных научно-практических конференциях (28 мая 2002 года, 30 мая 2003 года г.Барнаул); международной конференции, проводимой по программе TEMPUS-TASIS «Экономическое развитие России на современном этапе. Проблемы подготовки кадров и сотрудничество с Европой» (30-31 мая 2002 года г.Иркутск). Результаты диссертационного исследования публиковались в сборниках трудов Байкальского государственного университета экономики и права, Алтайского государственного технического университета им. И.И. Ползунова.
Ряд выводов и рекомендаций был использован при разработке Программы социально-экономического развития Иркутской области на период до 2010 года, а также Программы социально-экономического развития г.Иркутска на 2004-2007 годы и на 2007-2020 годы, а также при выполнении грантов Академии бюджета и казначейства Министерства финансов РФ: «Управление территориальными финансами, ориентированными на результат», «Реформирование бюджетного процесса», «Управление финансами в целях реализации приоритетного проекта по образованию в регионе».
Теоретические и методические положения исследования используются автором в учебном процессе при преподавании дисциплин «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетный менеджмент».
Результаты исследования изложены в 17 печатных работах общим объемом 9,6 печатных листа, в том числе одна статья объемом 0,3 печатных листа опубликована в рецензируемом издании «Известия Иркутской государственной экономической академии».
Структура диссертационной работы отражает логику исследования и последовательность решения поставленных задач, и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Диссертация изложена на 184 страницах основного текста и включает 57 таблицы, 43 рисунка, а также список использованных источников из 204 наименований и 28 приложений.
Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, сформулированы основные результаты, научная новизна и практическая значимость результатов работы.
В первой главе «Бюджетное финансирование расходов в форме государственного (муниципального) заказа» нашли отражение теоретические основы бюджетного финансирования расходов в РФ, в том числе с позиции бюджетного менеджмента; выделены основные вопросы бюджетного менеджмента в процессе финансирования расходов бюджетов, а также определены формы ор-
9ганизации бюджетного финансирования. Во второй части этой главы дано представление о государственном (муниципальном) заказе как форме организации бюджетного финансирования, выделены исторические этапы становления государственного (муниципального) заказа в России, проанализированы способы применения заказов в современных условиях.
Во второй главе «Практика бюджетного финансирования посредством муниципального заказа (на примере местных бюджетов Иркутской области)» осуществлен анализ практики бюджетного финансирования в форме муниципального заказа на уровне местных бюджетов на стадиях его формирования и размещения. На основе результатов анализа обоснована необходимость совершенствования всей системы бюджетного финансирования на местном уровне, в том числе путем внедрения единой методики оценки эффективности муниципального заказа.
В третьей главе «Государственный (муниципальный) заказ в условиях бюджетирования, ориентированного на результат» на основе изучения содержания понятия бюджетирования, ориентированного на результат, и практики применения его элементов в России и за рубежом определены перспективы его дальнейшего внедрения и выделены направления совершенствования государственного (муниципального) заказа в российских условиях. Систематизированы способы анализа бюджетных расходов, актуальные в условиях бюджетирования, ориентированного на результат; разработаны методические рекомендации по применению показателей результативности бюджетных расходов.
Заключение содержит основные результаты и положения научной новизны диссертационного исследования. В приложениях приведен статистический материал, использованный в диссертационном исследовании, и некоторые методики и результаты исследования.

Содержание и особенности бюджетного финансирования расходов в современных условиях в РФ

Определение особенностей финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ в современных условиях требует исследования содержания бюджетного финансирования, выделения форм его организации, способов и методов финансирования.
Понятие «бюджетного финансирования», несмотря на широкое использование в экономической литературе, в действующем законодательстве РФ не определено. Вместе с тем, на практике широко используется этот термин, причем не всегда в него вкладывается одинаковый смысл.
Согласно одной из точек зрения, понятия «бюджетное финансирование» и «расходы бюджета» рассматриваются как синонимы, так как, в этом случае, расходы - это «процесс выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах всех уровней бюджетной системы в соответствии с законами о бюджетах на очередной финансовый год» [82. С. 115]. Однако, с нашей позиции, это определение характеризует бюджетное финансирование расходов, а не сами расходы бюджетов. Осуществление расходов бюджетов достигается путем бюджетного финансирования.
Бюджетное финансирование расходов и расходы бюджета - понятия не идентичные. Содержание бюджетных расходов исследуется в работах многих авторов [175. С.120; 176. С.46; 180. С.71; 184. С.328; 192. С.64; 196. С.28], поэтому в данной работе не ставилась задача их изучения. Наименее проработанным в российской экономической литературе является содержание бюджетного финансирования.
Одним из этапов исполнения бюджетов по расходам в Бюджетном кодексе РФ (БК РФ) признается этап финансирования. При этом сущность финансирования «заключается в расходовании бюджетных средств», которое осуществляется путем «списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц» [3, ст. 219, 227]. Поэтому отдельные авторы не без оснований считают, что действующее законодательство бюджетное финансирование сводит к техническим процедурам списания средств со счета бюджета, отмечая, что «бюджеты по расходам исполняются поэтапно с соблюдением процедур санкционирования и финансирования. Последняя заключается в расходовании бюджетных средств» [82. С. 198].
На наш взгляд, термин «бюджетное финансирование» предполагает более широкий круг финансовых отношений, включающий не расходование, а предоставление, а точнее - выделение, средств из бюджета, то есть доведение ресурсов бюджетов до бюджетополучателей.
Рассмотрение бюджетного финансирования как предоставления или выделения ресурсов бюджетов в экономической литературе является наиболее распространенной точкой зрения. Например, в работах Поляка Г.Б. указывается, что бюджетное финансирование представляет собой «предоставление в безвозвратном порядке юридическим лицам из бюджетов различных уровней и внебюджетных фондов средств для полного или частичного покрытия расходов» [93. С.522]. Аналогичной точки зрения придерживаются Родионова В.М., Сычев Н.Г., Таксир К.И. [73. С. 104; 185. С.420]. Эта позиция отражает сущность бюджетного финансирования как экономической категории, и делает акцент на таких источниках финансирования, как средства бюджета и внебюджетных фондов. С 2001 года в связи с включением в состав бюджетной системы РФ бюджетов государственных внебюджетных фондов термин «бюджетное финансирование» может применяться и в отношении расходов этих фондов. Однако, ограничение бюджетного финансирования принципом безвозвратности не соответствует, по нашему мнению, современным условиям функционирования бюджетной системы, как и использование понятия бюджетного финансирования только по отношению к юридическим лицам. Можно частично согласиться с позицией Дробозиной Л.А., которая определяет бюджетное финансирование как «систему предоставления денежных средств предприятиям, учреждениям и организациям на проведение мероприятий, предусмотренных бюджетом» [188. С.222]. Однако, поскольку может иметь место предоставление не денежных средств, а денежных суррогатов, а также проведение зачетов при исполнении бюджета по расходам, то целесообразнее было бы говорить о системе экономических отношений по поводу безвозмездного предоставления финансовых ресурсов на цели, предусмотренные бюджетом или внебюджетными фондами. Преимуществом вышеприведенного определения бюджетного финансирования является, на наш взгляд, попытка рассмотрения этого понятия с точки зрения системного подхода, однако детально эта система не охарактеризована.
В другой трактовке бюджетного финансирования четко определяются границы функционирования системы предоставления денежных средств: «бюджетное финансирование охватывает отношения, начинающиеся с момента утверждения смет бюджетополучателям до момента списания средств со счета бюджета» [148. С.22]. Данное определение наиболее точно определяет круг экономических отношений, составляющих содержание рассматриваемой категории с этой позиции, однако, автор отождествляет сметное финансирование, являющееся, с нашей точки зрения, одной из форм организации бюджетного финансирования, с бюджетным финансированием.
Данный недостаток устранен в определении бюджетного финансирования, как «предоставления в безвозмездном порядке денежного обеспечения, выделения финансовых ресурсов из государственного бюджета на расходы, связанные с осуществлением государственных заказов, выполнением государственных программ, содержанием бюджетных организаций. Бюджетное финансирование осуществляется в форме выделения бюджетных ассигнований по определенному назначению для достижения общегосударственных целей или для покрытия расходов отраслей, предприятий, организаций, находящихся на полном или частичном денежном обеспечении» [159. С.41]. Эта точка зрения система 13 тизирует действующие в настоящее время формы организации бюджетного финансирования: сметное финансирование, государственные заказы и программно-целевое финансирование, что является несомненным ее преимуществом.
Другая группа авторов считает, что финансирование - это «операции, включающие принятие финансовых обязательств и приобретение сектором государственного управления финансовых требований к другим секторам экономики с целью управления ликвидностью, а также погашение таких обязательств или продажа финансовых требований» [94. С. 103]. Данное определение, с одной стороны, отражает сущность «бюджетного финансирования», как состоящего из этапов санкцио