Хамходера Олег Петрович. Адміністративно-правовий статус інспекції як центрального органу виконавчої влади

brief description

Хамходера Олег Петрович. Адміністративно-правовий статус інспекції як центрального органу виконавчої влади.- Дисертація канд. юрид. наук: 12.00.07, Нац. ун-т "Одес. юрид. акад.". - Одеса, 2014.- 269 с.

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
«ОДЕСЬКА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ»

На правах рукопису

ХАМХОДЕРА ОЛЕГ ПЕТРОВИЧ

УДК 342.922:35.078.3

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ІНСПЕКЦІЇ ЯК ЦЕНТРАЛЬНОГО ОРГАНУ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і
процес; фінансове право; інформаційне право

Дисертація на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук

Науковий керівник –
КІВАЛОВ Сергій Васильович
доктор юридичних наук, професор,
академік НАПрН України

Одеса – 2014

ЗМІСТ

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ………………………………….. …………..3
ВСТУП ............................................................................................................................. 4
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ТА ПРАВОВІ ЗАСАДИ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСУ ІНСПЕКЦІЇ ЯК ЦЕНТРАЛЬНОГО ОРГАНУ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ……….…………….….. 12
1.1. Стан наукових досліджень адміністративно-правового статусу інспекції як центрального органу виконавчої влади………...……………………........................ 12
1.2. Теоретичні основи дослідження інспекції як центрального органу виконавчої влади………………….................................................................................................... 23
1.3. Методологія пізнання адміністративно-правового статусу інспекції як центрального органу виконавчої влади…………....................................................... 38
1.4. Правові засади статусу інспекції як центрального органу виконавчої влади……………………………………………………………………………… …....62
Висновки до розділу 1……………………………………..……………...….............. 76
РОЗДІЛ 2. ХАРАКТЕРИСТИКА СТРУКТУРИ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСУ ІНСПЕКЦІЇ ЯК ЦЕНТРАЛЬНОГО ОРГАНУ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ …………………………………………………...…….…. 80
2.1. Принципи як основоположний чинник адміністративно-правового статусу інспекції.……………………………………………………………………………...... 80
2.2. Функції та завдання державної інспекції як центрального органу виконавчої влади …………………………………………..……................................................... 104
2.3. Компетенція інспекції – головний елемент адміністративно-правового статусу…………………………………………...……………………………...……. 135
2.4. Організаційно-структурна характеристика інспекції як центрального органу виконавчої влади…………………………………………..………………………… 200
Висновки до розділу 2…………………………... ……………………………...….. 221
ВИСНОВКИ………………………………………….……………………………... 227
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ……………….……………………….. 238
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ

1. ВРУ – Верховна Рада України
2.Держархбудінспекція – Державна архітектурно-будівельна інспекція України
3. Держатомрегулювання – Державна інспекція ядерного регулювання України
4. Держекоінспекція – Державна екологічна інспекція України
5.Держпраці – Державна інспекція України з питань праці
6. Держсільгосінспекція – Державна інспекція сільського господарства України
7. Держспоживінспекція – Державна інспекція України з питань захисту прав споживачів
8. Держфінінспекція – Державна фінансова інспекція України
9. Держцінінспекція – Державна інспекція України з контролю за цінами
10. ДІНЗ – Державна інспекція навчальних закладів України
11. Закон № 3166 – Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 р.
12. Закон № 877 – Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 р.
13. КАСУ – Кодекс адміністративного судочинства України
14. КМУ – Кабінет Міністрів України
15. КУпАП – Кодекс України про адміністративні правопорушення
16. Указ № 1085 – Указ Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 09 грудня 2010 р.
17. Укрморрічінспекція – Державна інспекція України з безпеки на морському та річковому транспорті
18. Укртрансінспекція – Державна інспекція України з безпеки на наземному транспорті
19. ЦОВВ – центральні органи виконавчої влади
ВСТУП

Актуальність теми. Діяльність органів виконавчої влади є для населення індикатором ефективності держави як особливої політико-правової форми його організації. Адже саме зазначена підсистема публічного апарату найбільш безпосередньо та часто взаємодіє з громадянським суспільством, створює умови для його стабільного розвитку, повсякденно забезпечуючи реалізацію прав фізичних і юридичних осіб. Результативність роботи виконавчої влади значною мірою залежить від злагодженості системи її органів, існування та призначення кожного елемента якої має детермінуватися об’єктивними потребами управління. Це обумовлює постійний науковий інтерес до загальних та спеціальних проблем інституційної сторони адміністрування. Періоди модернізації останньої підвищують необхідність доктринальних пошуків, покликаних освоїти підсумки впроваджених заходів, розробити зважені вектори подальших перетворень.
У 2010 р. було започатковано новий етап адміністративної реформи в Україні, метою якого є оптимізація системи центральних органів виконавчої влади (далі – ЦОВВ). Заплановані зміни не мали завершеного цілісного характеру, що підтверджується численними доповненнями первинних результатів оптимізації та свідчить про відсутність висхідного концептуального підґрунтя, напрацювання якого на теперішній час має сприяти триваючим процесам розбудови організаційної основи виконавчо-розпорядчої діяльності держави, урахуванню перспектив оновлення нижчого управлінського рівня, які вимагатимуть часткового перегляду попередніх рішень щодо ЦОВВ. Водночас, значним досягненням останніх років стало утвердження функціонального підходу до визначення компетенції ЦОВВ і поділ тих, що здійснюють реалізацію політики (залежно від основного напрямку діяльності), на три види – агентства, служби, інспекції. Проте, залишається ряд проблем щодо чіткості їх розрізнення, організаційного і правового забезпечення, місця та ролі кожного.
У державному апараті України органи під назвою «інспекція» існували тривалий час, але серед центральних органів виконавчої влади вони вперше виникли саме у 2010 р. Інша правова база, структурно-системні властивості, компетенція породжують необхідність комплексного пізнання їх оновленого статусу. Крім того, нетривалий досвід функціонування уже виявив численні питання, недоліки як у доктринальних, так і в нормативних засадах становлення інспекцій. Зокрема, потребує вирішення проблема змісту та юридичних властивостей наказів інспекцій, невизначеність щодо «організаційно-розпорядчого характеру» яких породжує розрізненість тлумачення та фактичних меж їх застосування. Актуальність відповідного напрямку дослідження посилюється також суміжними запитами державного будівництва: зміна пріоритетів контролю як функції управління, розвиток механізмів застосування заходів реагування у сфері «зворотного зв’язку», вплив децентралізації на його втілення. Недоліки та переваги останніх, їх адекватні межі може бути належним чином вивчено тільки у контексті особливостей діяльності спеціалізованого контрольно-наглядового органу – державної інспекції.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до плану наукових досліджень кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія» «Системи адміністративного, адміністративно-процесуального та фінансового права у контексті адміністративної реформи», що є складовою частиною теми «Традиції і новації у сучасній українській державності та правовому житті» (державний реєстраційний номер 0106U004970).
Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає у наданні теоретико-правової характеристики місця і ролі державної інспекції як ЦОВВ у системі суб’єктів державного управління, визначенні поняття, структури та змісту елементів її адміністративно-правового статусу, виявленні колізій та прогалин у його нормативному закріпленні, розробці пропозицій щодо удосконалення такого.
Зазначена мета обумовила постановку та вирішення наступних задач:
визначити стан наукових досліджень адміністративно-правового статусу інспекції як ЦОВВ та перспективні напрямки їх подальшого здійснення;
з’ясувати основні теоретичні орієнтири та результати процесу оптимізації системи ЦОВВ, їх вплив на становлення державних інспекцій як елемента цієї системи;
з’ясувати зміст категорії «адміністративно-правовий статус», її співвідношення з іншими близькими поняттями та структуру, прийнятну для пізнання державної інспекції як виду ЦОВВ;
охарактеризувати нормативно-правові засади статусу державних інспекцій як ЦОВВ, проблеми їх формування;
визначити основні ціннісні та організаційні засади статусу інспекції;
розкрити поняття, різновиди, взаємозв’язок функцій і завдань державної інспекції як ЦОВВ;
визначити сутність контролю та нагляду як складових основного напрямку діяльності інспекції, їх співвідношення;
з’ясувати зміст компетенції та повноважень державної інспекції як ЦОВВ, форми їх реалізації;
охарактеризувати основні види повноважень державної інспекції як ЦОВВ, проблеми їх позитивноправового закріплення;
встановити організаційно-структурні особливості державної інспекції як ЦОВВ;
сформулювати рекомендації, спрямовані на удосконалення законодавчого регулювання адміністративно-правового статусу державної інспекції як ЦОВВ.
Об’єктом дослідження є система центральних органів виконавчої влади як суб’єктів адміністративного права.
Предметом дослідження є адміністративно-правовий статус інспекції як центрального органу виконавчої влади.
Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є система підходів, принципів і методів наукового пізнання. У процесі дослідження проблем структури адміністративно-правового статусу інспекції та визначення основних напрямів удосконалення його нормативної фіксації використовувався діалектичний підхід. Вивчення сутності та ціннісних орієнтирів регулювання адміністративно-правового статусу здійснено на основі цивілізаційного підходу. В основу дослідження покладено такі принципи діалектичного пізнання як історизм, об’єктивність, конкретність, детермінізм, розвиток, протиріччя тощо. Використано загальнонаукові методи: структурний, функціональний, системний аналіз. Формально-логічні методи (аналіз, синтез, дедукція, індукція, аналогія) широко застосовано при опрацюванні доктринальних досягнень з відповідної тематики (п. 1.1), організаційно-структурного блоку (п. 2.4) та класифікації повноважень державної інспекції (п. 2.3). Значну кількість теоретичних проблем вирішено за допомогою єдності історичного та логічного методів [формування адміністративно-правового статусу (п.п. 1.3), затвердження компетенції державної інспекції (п. 2.3)] та методу сходження від абстрактного до конкретного [при розгляді питання наявності відповідальності досліджуваного виду ЦОВВ (п. 1.3), принципів їх організації та функціонування (п. 2.1), форм реалізації повноважень, зокрема – щодо адміністративних договорів (п. 2.3)]. Застосовано спеціальні методи, властиві юридичній науці – формально-догматичний (юридико-технічний), порівняльно-правовий. Формально-догматичний метод дозволив проаналізувати норми чинного законодавства, що закріплюють адміністративно-правовий статус інспекції (п. 1.4), вирішити окремі проблеми щодо співвідношення функцій (п. 2.2), обсягу застосування наказів «організаційно-розпорядчого характеру» (п. 2.3), персонального складу Громадської ради при державній інспекції (п. 2.4). За допомогою порівняльно-правового методу здійснено внутрішнє (на мікрорівні) синхронне зіставлення норм, якими закріплюється компетенція (п.п. 1.4, 2.4) та діахронне – щодо оптимізації системи ЦОВВ та її результатів (п. 1.2), порядку створення інспекції та призначення її керівництва (п. 2.4).
Науково-теоретичне підґрунтя для написання дисертації становлять праці таких провідних фахівців у галузі адміністративного права, загальнотеоретичної юриспруденції та конституційного права, як: В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, Л.Р. Біла-Тіунова, З.С. Гладун, С.П. Головатий, В.С. Гошовський, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, М.І. Козюбра, І.Б. Коліушко, Т.О. Коломоєць, К.В. Колпаков, С.О. Комаров, О.М. Коропатов, О.Д. Крупчан, І.М. Кузнєцов, С.В. Осауленко, М.І. Матузов, О.І. Миколенко, Д.В. Приймаченко, П.О. Повар, О.В. Совгиря, О.І. Сушинський, Ю.О. Тихомиров, О.Ф. Фрицький, О.І. Харитонова, Л.С. Явич, Х.П. Ярмакі та ін. Важливою доктринальною основою стали також роботи науковців, які у своїх дослідженнях безпосередньо зверталися до проблем контролю та діяльності державних інспекцій: О.Ф. Андрійко, К.В. Гончарова, Я.О. Здір, А.О. Кармолицький, О.М. Кононець, М.Ю. Кравчук, Н.В. Лебідь, О.Є. Луньов, В.А. Нечитайленко, О.Ю. Піддубний, С.А. Собакарь, М.С. Студенікіна та ін.
Нормативно-правовою базою роботи є Конституція України, закони України, укази Президента України та постанови Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативно-правові акти‚ які регулюють діяльність державних інспекцій.
Емпіричну основу дослідження становлять судові рішення, статистичні дані.
Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим монографічним дослідженням адміністративно-правового статусу інспекції як ЦОВВ та однією з перших робіт, присвячених вивченню інспекцій у їх новій управлінській ролі. У результаті здійсненого дослідження сформульовано низку положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем, до найбільш значущих із яких належать:
уперше:
визначено непослідовність оптимізації ЦОВВ у частині: а) виокремлення ряду служб (Державна служба з контролю за наркотиками, Державна служба експортного контролю, Державна служба фінансового моніторингу, Державна фіскальна служба) зміст діяльності яких більше відповідає природі інспекції; б) утворення інших ЦОВВ, що безпосередньо підпорядковані Уряду і покликані реалізовувати функцію формування політики [Державна інспекція ядерного регулювання (далі – Держатомрегулювання)];
запропоновано віднести Держатомрегулювання до ЦОВВ зі спеціальним статусом;
доведено, що «організаційно-розпорядчий характер» наказів державної інспекції не виключає їх нормативності, допускає фіксацію за допомогою них приписів подвійної спрямованості, вимагає чіткого закріплення загальнообов’язкового правила щодо державної реєстрації таких;
обґрунтовано проблемність нових механізмів застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю): за постановою адміністративного суду або контролюючим органом з наступним підтвердженням їх обґрунтованості адміністративним судом і запропоновано відмовитися від указаних порядків або залишити лише один із них (наступне підтвердження обґрунтованості);
встановлено невідповідність приписів абз. 3 ч. 1 ст. 19 Закону України (далі – Закон) «Про центральні органи виконавчої влади» статусові заступників голови інших ЦОВВ як державних службовців і запропоновано скасувати вказану норму;
удосконалено:
розуміння співвідношення категорій «правовий статус», «правове положення», «правовий модус», «правовий стан»;
характеристику структури адміністративно-правового статусу владних суб’єктів у цілому та державної інспекції (як функціонального утворення), зокрема;
обґрунтування відмінностей правового та управлінського підходів до пізнання місця і ролі окремих органів виконавчої влади;
розуміння принципу верховенства права у контексті публічного адміністрування, першочергово – контрольно-наглядової діяльності державної інспекції;
розуміння правонаступництва при створенні/припиненні органів державної влади та недопустимості включення до його об’єктів повноважень;
набули подальшого розвитку:
теза про відсутність відмінного змістовного навантаження категорій «орган державної влади» і «державний орган»;
положення щодо неконституційності доручень Президента України, які до березня 2014 р. визначалися правовою засадою діяльності ЦОВВ;
розуміння відмінності між функціями та предметними повноваженнями ЦОВВ, змішування яких спостерігалося у статусних актах органів-попередників державних інспекцій і подекуди продовжується на теперішній час;
характеристика форм реалізації повноважень державної інспекції, зокрема адміністративно-правового договору;
теза про недопустимість надмірного адміністративного розсуду (який спостерігається у санкціях, що накладаються державними інспекціями) та перетинання компетенції (яке загалом має місце стосовно підконтрольних інспекціям сфер суспільних відносин та окремо одержало прояв у правомочності декількох із них притягувати до відповідальності за один вид проступку).
Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та рекомендації можуть бути використаними у:
науково-дослідній сфері – для розробки адміністративно-правового статусу окремих державних інспекцій, що є ЦОВВ, та для подальшого опрацювання більш загальних проблем адміністративного права – статусу суб’єктів владних повноважень, змісту контролю та нагляду, правотворчих повноважень інших ЦОВВ;
правотворчій діяльності – для внесення змін та доповнень до Закону «Про центральні органи виконавчої влади», Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП), Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» тощо, а також – при розробленні Кабінетом Міністрів України положень про окремі державні інспекції;
навчальному процесі – для підготовки підручників та посібників «Адміністративне право України», «Адміністративно-процесуальне право України», «Особливості розгляду окремих категорій адміністративних справ», при викладанні відповідних дисциплін;
правозастосовній діяльності – для удосконалення судової практики у справах, пов’язаних із застосуванням заходів реагування у сфері державного контролю.
Апробація результатів дисертаційного дослідження. Положення і висновки дисертаційного дослідження доповідалися й обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія». Положення, висновки та пропозиції, що містяться у дисертації, доповідалися на: міжнародній науковій конференції професорсько-викладацького та аспірантського складу «Правове життя сучасної України» Національного університету «Одеська юридична академія» (м. Одеса, 20–21 квітня 2012 р.); всеукраїнській науково-практичній конференції молодих учених та здобувачів, Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого» (м. Харків, 13 листопада 2012 р.); міжнародній науковій конференції «Теоретичні та практичні проблеми забезпечення сталого розвитку державності та права», Національний університет «Одеська юридична академія» (м. Одеса, 30 листопада 2012 р.); міжнародній науково-практичній конференції «Правове життя сучасної України», Національний університет «Одеська юридична академія» (м. Одеса, 16–17 травня 2013 р.); міжнародній науково-практичній конференції, присвяченій ювілею академіка С.В. Ківалова, «Правове життя сучасної України» (м. Одеса, 16–17 травня 2014 р.).
Результати дослідження використовувалися при викладанні відповідних тем із навчальних курсів: «Адміністративне право України», «Державне управління», «Державна служба».
Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертації містяться у 12 публікаціях, в т.ч. 4 – у наукових фахових виданнях, що входять до затвердженого переліку, та 2 – у зарубіжних наукових виданнях.
Структура дисертації. Робота складається із вступу, двох розділів, що включають вісім підрозділів, висновків до розділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 269 сторінок, із них основного тексту 237 сторінок, список використаних джерел містить 303 найменування і розміщений на 33 сторінках.

bibliography

ВИСНОВКИ

У результаті здійсненого дослідження зроблено такі висновки:
1. Оптимізація системи центральних органів виконавчої влади проводилася згідно функціонального критерію, втіленого на двох рівнях поділу. Перший сприяв відділенню функцій забезпечення формування державної політики та правового регулювання, що закріпилися за міністерствами, від функцій безпосереднього адміністрування, покладених на інші ЦОВВ. На другому рівні окремі напрямки виконавчо-розпорядчої діяльності, задля усунення конфліктності їх реалізації однією інституцією, були розмежовані між трьома видами інших ЦОВВ: агентства – управління об’єктами державної власності; служби – надання адміністративних послуг; інспекції – контроль і нагляд. Набутий інспекціями статус ЦОВВ дозволив гармонійно поєднати дві управлінські потреби: достатня самостійність суб’єктів здійснення «зворотного зв’язку», що убезпечує від деструктивного впливу відомчих інтересів, та узгодженість адміністрування однією галуззю. Остання гарантувалась за допомогою механізму спрямування та координації більшості інших ЦОВВ через міністрів.
2. Розподіл функцій на другому рівні відбувся за критерієм переважності, а не виключності. Як на нас, це обумовлено неможливістю абсолютного розмежування відповідних напрямів діяльності, а протилежне мало б більше негативних наслідків, ніж позитивних. Разом з тим, виникли деякі органи, для яких встановити пріоритетність однієї з функцій практично неможливо. Зокрема, Державна ветеринарна та фітосанітарна служба, Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки в однаково великих обсягах володіють як контрольними, так і сервісними повноваженнями. Натомість, можемо виділити ряд органів, у діяльності яких переважає «зворотній зв’язок», але вони не є інспекціями: Державна служба з контролю за наркотиками, Державна служба експортного контролю, Державна служба фінансового моніторингу; видається, до них також належатиме нещодавно створена Державна фіскальна служба. Бажано привести найменування вказаних органів у відповідності до загального підходу.
3. Для характеристики правового буття носіїв владних повноважень найбільш прийнятним є термін «правовий статус». «Правове положення» позначає переважно випадки, коли реалізація наданих законодавством можливостей повністю залежить від волі суб’єкта, натомість державні інституції зобов’язані (перед державою та суспільством) використовувати закріплені за ними «права» завжди, коли цього вимагає публічний інтерес. Правовим модусом являється певна модифікація статусу, обумовлена специфікою конкретної функції чи стадією її реалізації.
4. Адміністративно-правовий статус державної інспекції складається із наступних частин: 1) принципи; 2) функції та завдання, перші з яких є для інспекції визначальними; 3) компетенція; 4) структурно-організаційний блок. Виділення першої частини обумовлено необхідністю починати пізнання того чи іншого суб’єкта із покладених в основу його буття висхідних цінностей, які характеризують його та водночас середовище, в якому він знаходиться. При виділенні інших складових ми керувалися критеріями винятковості, рівності, адміністративно-правової природи, належності. Відповідальність, гарантії та інші пропоновані науковцями елементи, як видається, є: неправовими, правовими неадміністративними, не стосуються досліджуваного ЦОВВ або вже входять до зазначених складових статусу.
5. Висхідним правовим підґрунтям адміністративно-правового статусу державної інспекції є Конституція України, яка, серед іншого, безпосередньо регулює питання: утворення, реорганізації, ліквідації ЦОВВ; підпорядкованості Уряду; призначення та звільнення їх керівників, заборони на суміщення даних посад; вимог до нормативної фіксації структури, повноважень, порядку діяльності. Базовим для державних інспекцій являється Закон № 3166; їх галузева компетенція закріплюється численними законами, що регулюють окремі сфери суспільного життя, роль різних суб’єктів владних повноважень у впорядкування таких. Існує і значна кількість підзаконних актів, серед яких особливе значення мають положення про інспекції, затверджені указами Президента України.
Аналіз нормативної бази дозволив виявити декілька негативних тенденцій:
- неузгодженість актів як одного, так і різних рівнів, що обумовлено поверхневою фіксацією перетворень (коли зміни вносяться лише до одного чи декількох документів). Так, у відповідність до діючої редакції Конституції приведені лише приписи Закону № 3166; закріплення судового порядку застосування заходів реагування відбулося у Законі № 877 та КАСУ без повного відображення у галузевому законодавстві;
- первинна фіксація статусу інспекцій підзаконними актами, з якими у подальшому узгоджуються закони. Такий порядок зберігся і після переходу до парламентсько-президентської форми правління.
6. Основний принцип діяльності державної інспекції – верховенство права. Інші зазвичай являються окремими складовими правовладдя та повинні розцінюватися в контексті пріоритету прав фізичної і юридичної особи. Водночас, «мегапринцип» залишається віддаленим від практичної діяльності. Це підтверджується наявністю відомчих актів, якими законність ставиться на перше місце та одночасно порушенням принципу законності при закріпленні статусу інспекцій, відступом від принципу рівності при визначенні періодичності проведення контролю тощо. Організаційними принципами являються безперервність та єдиноначальність. Зважаючи на невичерпність базових засад, видається небезпідставною пропозиція щодо перейменування ст. 2 Закону № 3166 «Принципи …» на «Основні принципи …».
7. Визначено, що схема державного управління (мета – завдання – функції – структура) не є прийнятною для пізнання іманентних характеристик правового буття державної інспекції, оскільки стосується зовнішнього щодо неї та більш мінливого процесу. Відступ від її використання дозволяє констатувати відсутність похідної залежності функцій від завдань та помилковість змішування перших із предметними повноваженнями, що мало місце у правовому регулюванні статусу органів-попередників інспекцій та інколи продовжує змішуватися юристами-практиками.
8. Основні функції відображають призначення одиниці державного апарату, напрямки діяльності, необхідність реалізації яких стала причиною створення органу. Для них характерна стабільність, вичерпність змісту і бажана нормативна фіксація. Основною функцією державної інспекції є контроль та нагляд.
9. Вузьке та широке тлумачення контролю не створюють антагоністичної протилежності, а діалектично узгоджуються. Таке сприйняття дозволяє, уникаючи зайвих дискусій, зосередитись на висхідній частині явища, наявність якої містить закономірну можливість руху до інших складових, значно обумовлюючи характер останніх. Накопичення даних щодо діяльності певного суб’єкта і співставлення їх із офіційно закріпленими вимогами вже містить (внутрішньо) потребу подальшого впливу, визначає якісні параметри вчинюваних заходів. Прикладна цінність від зосередження на етапі збору інформації виразиться у виявленні дійсних причин порушень, більшій обґрунтованості правозастосовних актів, результативності коректувальних мір. Адже первинна орієнтація на певні регулятивні дії (переважно – негативні) часто призводить до вибіркового виявлення фактів, однобічного сприйняття об’єктивної дійсності. З погляду ж теорії, створюється основа для розуміння сутнісної єдності контролю та нагляду. Водночас, актуальність їх розрізнення при дослідженні конкретних інституційних утворень не зникає.
10. Державні інспекції реалізують зовнішні (надвідомчі) заходи забезпечення спеціального законодавства. Використання розроблених адміністративно-правовою наукою критеріїв співвідношення нагляду та контролю до специфіки такої діяльності не дозволяє однозначно віднести її лише до одного із засобів забезпечення законності, обумовлюючи прийнятність «контрольно-наглядового» позначення. Водночас, динаміка серед механізмів застосування заходів реагування у сфері «зворотного зв’язку» свідчить про актуалізацію наглядової складової, надмірне превалювання якої, видається, спроможне завдати шкоди публічним інтересів. Загалом же, підтримуємо традиційне розуміння нагляду як особливого, менш імперативно-розпорядчого, виду контролю. Випадки, що відступають від цього (співвідношення ринкового нагляду та ринкового контролю) потребують перегляду.
11. На державні інспекції покладено реалізацію й інших функцій, властивих ЦОВВ (представлені у різному обсязі): надання адміністративних послуг, управління об’єктами державної власності, сприяння формуванню державної політики. Прагнення усунути конфліктність основних напрямків діяльності не має ставати беззмістовною імперативною вимогою. Державні інспекції надають адміністративні послуги безпосередньо або беруть участь у відповідній діяльності інших суб’єктів; крім того, є випадки, коли проведені інспекцією заходи стають основою адмінпослуг. Відступ від категоричності, визнання сервісної ролі досліджуваних ЦОВВ спроможне стати джерелом раціоналізації порядку надання адміністративних послуг, скорочення реальної кількості звернень до владних інституцій.
12. Визначено, що компетенція державної інспекції – основна складова її адміністративно-правового статусу, яка включає права, обмежені у розсуді публічним інтересом, та обов’язки (разом – повноваження) щодо управління визначеними законодавством сферами суспільних відносин та соціальними об’єктами (предмети відання). Останні: мають нормативне закріплення; забезпечують розмежування компетенції державних інспекцій; є інтегруючою характеристикою їх повноважень, що у разі неточного формулювання здатна сприяти встановленню істинного змісту правомочності. Законами України визначається «неконкретизована компетенція» певного «центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику …». Конкретизація компетенції, її «покладання» на ту чи іншу інспекцію відбувається за допомогою статусних положень, які комплексно фіксують обсяг повноважень. У відповідних підзаконних актах є можливим комбінування правомочностей, передбачених різними законами, але важливо залишатися у їхніх загальних межах, уникаючи додаткового уповноваження. Тому негативною є практика, коли окремі повноваження державних інспекцій мають лише підзаконне фіксування (приміром, надання Держцінінспекцією висновків щодо економічно обґрунтованих планових витрат при формуванні оптово-відпускних цін). Натомість, цілком прийнятною є зворотна ситуація, коли повноваження, передбачене законом, не відтворюється у положенні про державну інспекцію. Її допустимість має узгоджуватися з потребою цілісного врегулювання повноважень статусним актом, який зазвичай є первинним орієнтиром у практичній діяльності.
13. Обґрунтовано, що повноваження не можуть вважатися об’єктом правонаступництва при створенні/припиненні державного органу, оскільки повинні мати чітке нормативне закріплення. Загальна вказівка про правонаступництво щодо державної інспекції розкриває логіку організаційних перетворень, підтверджує перехід ролі учасника конкретних процедур чи процесів, перехід приватних прав та обов’язків, але повноваження набуваються лише шляхом фіксації їх переліку у правових актах.
14. Установлено необхідність розмежування предмета правового регулювання та юридичних властивостей при пізнанні природи наказів «організаційно-розпорядчого характеру». Спрямованість актів інспекції переважно на вирішення внутрішніх питань, не виключає їх нормативності (затверджені ними процедури, положення про структурні підрозділи чи територіальні органи містять загальнообов’язкові правила поведінки, розраховані на багаторазове застосування). Закріплення приписів, що мають подвійну значущість (регулюють ті організаційні аспекти, які водночас стосуються інтересів приватних осіб), визнано можливим у наказах інспекції, особливо якщо вони ґрунтуються на розроблених вищестоящими органами (переважно Урядом) типових актах. Невизначеність «організаційно-розпорядчого характеру» часто обумовлює усунення вказаної можливості на практиці. Державні інспекції, будучи розпорядниками публічної інформації, правомочні затверджувати розміри фактичних витрат на копіювання та друк, натомість такі розміри затверджено для них наказами спрямовуючих міністерств. Подібний відступ від припису ч. 3 ст. 21 Закону «Про доступ до публічної інформації» видається протиправним: вищестоящі інституції повинні здійснювати лише «негативну» правотворчість щодо актів нижчестоящих (у вигляді скасування), але не самостійно втілювати компетенцію останніх.
15. Виокремлено три види адміністративних договорів, посередництвом яких реалізуються повноваження державної інспекції (за предметом): 1) про співробітництво; 2) про соціальне партнерство; 3) компетенційні. Найбільш поширеним є перший, якого залежно від контрагента може бути поділено на угоди: з вітчизняними суб’єктами владних повноважень; із суб’єктами владних повноважень інших країн; з невладними утвореннями.
16. Повноваження державних інспекцій, на основі відповідності методам управління, розподіляються на такі, що втілюють: переконання, заохочення, примус. Останні класифікуються залежно від видів примусу: попереджувальні; припиняючі; по застосуванню заходів відповідальності. За режимами здійснення виділяються повноваження інспекцій: постійні (безперервні або визначеної періодичності), які відображають потребу у сталому впливі на суспільні відносини; ситуативні та виняткові, що реалізуються при управлінському реагуванні на окремі випадки або особливі соціальні процеси. Аналіз статусних актів виявляє розподіл правомочностей інспекцій на три види: предметні (визначають коло закріплених за інспекціями управлінських справ); внутрішньоорганізаційні (стосуються впорядкування роботи власного апарату і всієї відомчої вертикалі); організаційно-процедурні (розпорядчі можливості ЦОВВ під час адміністративного провадження, переважно контрольно-наглядового та юрисдикційного).
17. Вивчення правового регулювання, судової практики та проектних робіт щодо введених у 2013 році порядків застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (за постановою адміністративного суду; з наступним підтвердженням обґрунтованості адміністративним судом) показує наявність ряду проблем:
- невизначеність щодо поширення першого на застосування державними інспекціями корегувальних заходів у межах ринкового нагляду та зупинення господарської діяльності з підстав не пов’язаних із якістю товару;
- відсутність чіткого доктринального підходу до співвідношення нових порядків реалізації заходів реагування, сплутаність критеріїв закріплення заходів за кожним з механізмів;
- створення додаткової небезпеки настання негативних наслідків через фактичне збільшення терміну між виявленням порушення та реагуванням на нього;
- нехтування організаційними аспектами, що можуть вплинути на якість судочинства;
- відступ від докторальних засад конституційного (щодо розмежування влади) та адміністративно-процесуального права (щодо завдань адміністративного судочинства і необхідності скорочення кількості справ за зверненням суб’єкта владних повноважень).
Висловлено пропозиції по залишенню тільки одного порядку (підтвердження обґрунтованості) або поверненню до попереднього стану (застосування заходів безпосередньо державними інспекціями, іншими суб’єктами контролю), другій з яких віддається перевага.
18. Повноваження державних інспекцій щодо притягнення до адміністративної відповідальності потребують раціоналізації шляхом: усунення надмірної диспозитивності (рамок) адміністративних санкцій; уточнення переліку суб’єктів, уповноважених розглядати справи про адміністративні проступки; усунення випадків, коли декілька органів (серед них інспекції) правомочні розглядати справи щодо одного складу правопорушення.
19.Організаційно-структурна складова адміністративно-правового статусу державних інспекцій включає положення про їх: утворення, реорганізацію, ліквідацію; субординаційні зв’язки; структуру; систему. Повноваження Президента України щодо утворення та припинення державних інспекцій за результатами конституційної реформи були покладені на Уряд. При цьому, роль Прем’єр-міністра формально не змінилась (вносить подання), але в практичному аспекті – значно зросла.
20. Державним інспекціям властиво декілька адміністративно-правових станів, що відображають їх субординаційні зв’язки: підпорядкованість, підконтрольність, підзвітність, відповідальність. Окремим проявом першого є «спрямування та координація» інспекцій Урядом через відповідного міністра.
21. Колегії, інші консультативно-дорадчі органи варто вважати складовими системи, а не структури державної інспекції, змінивши нормативну вказівку про їх утворення «в» ЦОВВ прийменником «при». Крім того, під час оновлення статусних актів бажаним є чітке формулювання диспозитивності правомочностей голови на створення колегії.
22. Заступники голів державних інспекцій являються державними службовцями. Такому статусу суперечить припис абз. 3 ч. 1 ст. 19 Закону № 3166: у разі звільнення керівника центрального органу виконавчої влади, в тому числі центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, перші заступники та заступники відповідного керівника центрального органу виконавчої влади звільняються з посад Кабінетом Міністрів України.
23. Державна інспекція ядерного регулювання, у порівнянні з іншими, володіє рядом особливостей: безпосередньо підпорядкована Кабінету Міністрів України, реалізує функцію формування політики (бере участь у формуванні), видає накази, що не обмежуються «організаційно-розпорядчим характером». Указане суперечить положенням Закону «Про центральні органи виконавчої влади» щодо інших ЦОВВ. Обґрунтовано необхідність нормативного закріплення місця Держатомрегулювання серед ЦОВВ зі спеціальним статусом.
24. Для усунення змістовних і технічних недоліків, запропоновано такі зміни і доповнення до:
1) ч. 1 ст. 16 Закону «Про управління об’єктами державної власності», ч. 1 ст. 18 Закону «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», ч. 11 ст. 59 Закону «Про всеукраїнський референдум» – вказівку на Державну контрольно-ревізійну службу (її органи) замінити вказівкою на «орган державного фінансового контролю», що відповідатиме існуванню Держфінінспекції, її позначенню в Законі «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»;
2) назви та змісту ст. 6 Закону «Про державний контроль за використанням та охороною земель» – слова «який забезпечує реалізацію державної політики» замінити на слова «що реалізує державну політику». Останні відповідатимуть статусу Державної інспекції сільського господарства, забезпечать узгодженість із формулюваннями Закону «Про охорону земель», який використовує пропоноване словосполучення, характеризуючи цю ж саму інспекцію. Крім того, буде унеможливлено плутанину щодо дійсного адресата норми, оскільки органом «який забезпечує реалізацію політики» у відповідній сфері статутними Положеннями іменується і Міністерство аграрної політики та продовольства і розглядувана інспекція, натомість стаття 6 закріплює повноваження лише останньої;
3) Закону «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку»:
а) абз. 1 ч. 1 ст. 24 – слова «формує та забезпечує реалізацію» замінити на слова «забезпечує формування та реалізує», які більш точно відображають роль Держатомрегулювання у виробленні відповідного напрямку державної політики та узгоджуються з приписами інших законів: «Про центральні органи виконавчої влади» (ч. 1 ст. 6); «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» (абз. 6 ч. 3 ст. 12);
б) ч. 4 ст. 25 – слова «Президент України» замінити на слова «Кабінет Міністрів України», які відповідатимуть оновленим положенням Конституції України та Закону «Про центральні органи виконавчої влади» щодо призначення заступників керівників інших ЦОВВ, оскільки Головним державним інспектором з ядерної та радіаційної безпеки являється перший заступник голови Держатомрегулювання;
4) Закону «Про центральні органи виконавчої влади»:
а) абз. 3 ч. 1 ст. 19 виключити;
б) абз. 2 ч. 2 ст. 19 викласти у такій редакції: «керівник центрального органу виконавчої влади вносить на розгляд міністра пропозиції щодо призначення на посаду та звільнення з посади своїх заступників»;
в) ч. 1 і ч. 6 ст. 22 – замінити слова «в» та «у» (відповідно) на слово «при».
5) Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»:
а) ч. 2 ст. 2 – після слів «безпеки на автомобільному транспорті» доповнити словами «крім діяльності відповідних підприємств транспорту»;
б) абз. 14 ст. 3 – виключити, оскільки закріплюваний ним принцип стосувався урядових органів державного управління та не має прикладного втілення.
6) КУпАП:
а) ч. 2 і ч. 3 ст. 230-1, ч. 2 ст. 234-1, ч. 2 ст. 244-4, ч. 2 ст. 244-5, ч. 2 ст. 244-6 – посилання на «інших уповноважених керівником посадових осіб» замінити вичерпним переліком посадовців, правомочних розглядати справи про адміністративні правопорушення від імені Держпраці, Держфінінспекції, Держспоживінспекції, Держцінінспекції, Держархбудінспекції;
б) ч. 1 ст. 244-6 – виключити число «97», яким здійснюється відсилання до вже не діючої статті кодексу.