Источники права социального обеспечения России

brief description

Год:

2009

Автор научной работы:

Кобзева, Светлана Ивановна

Ученая cтепень:

доктор юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.05

Специальность:

Государство и право. Юридические науки -- Административное право -- Российская Федерация -- Управление в области социального обеспечения -- Источники права

Количество cтраниц:

405

Оглавление диссертациидоктор юридических наук Кобзева, Светлана Ивановна

Введение.
Глава 1. Общетеоретические положения о праве и его источниках
§ 1. Понятиеправаи его источников.
§ 2. Развитиедоктринальныхисточников права социального обеспечения
Глава 2. Роль и значение международных источников в сфересоциальногообеспечения
§1. Общепризнанные принципы и нормы международного права в системе источников права социальногообеспеченияРоссийской Федерации.
§2. Международныеисточникио праве человека на социальное обеспечение.
§3. Международные договоры Российской Федерации как источники права социального обеспечения.
Глава 3. Общая характеристика современного состояния российских источников права социального обеспечения и тенденции их развития
§ 1. Виды и система источников права социального обеспечения.
§ 2.КонституцияРФ как основополагающий источник права социального обеспечения.
6 3. Законы в системе источников права социального обеспечения.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Источники права социального обеспечения России"

Актуальность темы исследования. Источники права - одна из важнейших ключевых правовых категорий в юридической науке, которая была и остается предметом самого пристального внимания ученых, как в общей теории права, так и в отраслевых научных дисциплинах. Курс лекций по любой отрасли права, как правило, начинается с рассмотрения предмета, метода правового регулирования и источников права данной отрасли. В то же время, специальная монографическая литература по вопросам, касающимся источников права, не очень обширна, хотя многое в теории источников права уже решено раз и навсегда и представляет собой аксиомуюриспруденции, однако многое требует еще разработки с новых позиций, модификации, пересмотра. Научных исследований, специально посвященных источникам права социального обеспечения, которые отражали бы современное состояние данной отрасли, вообще не проводилось1.
С началом социальных реформ в России и формированием концепции современного права в юридической науке заметно возрос интерес к общим проблемам, связанным с источниками права, но особенно обострилась потребность в детальном, глубоком их изучении в праве социального обеспечения, поскольку до настоящего времени отсутствует теоретически обоснованное концептуальное понятие источников данной отрасли; не решены важные в научном и практическом плане проблемы соотношения таких правовых категорий, как «система отрасли», «система законодательства», «система источников отрасли».
Актуальность данного диссертационного исследования во многом предопределена и особой социальной значимостью правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере социального обеспечения, которое является одной из важнейшихгарантийосновного права человека
1 Кандидатская диссертацияСмирновойМ.О. по теме «Источники права социального обеспечения» была защищена в 1983 году.
1 $ права на жизнь. Нормы права воспринимаются в обществе и соблюдаются людьми не как некая абстракция, изначальная запрограммированность человеческого бытия и не в виде набора духовных ценностей, системы обычаев и традиций, а посредством соответствующим образом оформленных источников права. За источниками права стоит государство, обеспечивающее их реализацию своими возможностями и в первую очередь своейпринудительнойсилой. «Можно по разному понимать и трактовать право, придерживаться узкопормативного или более широкого подхода к праву, включая в его определение в качестве исходных начал идеисвободы, справедливости, гуманизма, но «на выходе» всегда человек соприкасается с тем или иным источником права»1.
Необходимость исследования источников права социального обеспечения объективно обусловлена также утверждением принципов, правового, социального государства, обеспечением прав исвободчеловека и гражданина, что на практике часто весьма проблематично. Для того, чтобы сделать источники правасовершеннымии эффективными, необходимо добиться серьезных позитивных сдвигов как вправотворчестве, так и в правоприменении. В первую очередь речь идет о проблемах целостности и единства правового пространства России, правильного понимания соотношения источников права федерального уровня и субъектов Российской Федерации, системности развития источников права, ихкодификации, применения объективных критериев дифференциации в правовом регулировании материальных отношений. В праве социального обеспечения прослеживается тенденция увеличения количества, многообразия источников, появления новых видов: таких как общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, модельные законы,соглашенияСНГ, нормативные правовые акты субъектов РФ, местногосамоуправления, социально
1ТопорнинБ.Н. Система источников права: тенденции развития.Судебнаяпрактика как источник права. Сборник / колл. авт. М.:Юристъ, 2000, с. 15. партнерские соглашения, локальные акты. Ведется дискуссия о признаниисудебногопрецедента источником права. Кроме того, происходит изменение предмета права социального обеспечения за счет расширения регулируемых им общественных отношений в связи с модификацией самих видов социального обеспечения (пенсий, пособий, компенсаций, социальных услуг); усложняется само регулирование социально-обеспечительных отношений, которые приобретают новые свойства и признаки, развиваются во все более изменяющихся взаимосвязях с другими пограничными отношениями.
Неостатки в законодательстве, неверно прогнозируемые или вообще не просчитанные социальные последствия применения тех или иных законов (о монетизации льгот, лекарственном обеспечении, пенсионной реформе), оторванность от реальной социально-экономической ситуации в обществе, игнорированиезаконодателемобщественных ожиданий, традиций — все это создает негативный эффект для отдельного человека, общества в целом, государства, перспектив их развития, гармоничного сосуществования, противоречитзакрепленнойв Конституции страны и неоднократно продекларированной в программных выступленияхПрезидентаРФ идеологии признания высшей ценностью человека, его жизни, прав, социальной защищенности.
Опытправотворчествапоследних лет в сфере социального обеспечения показывает, что спонтанные, кулуарные, не прошедшие научной независимойэкспертизы, не имеющие экономического обоснования источники права вызывают протест, правовой нигилизм, снижают эффективность правового регулирования, нарушают социальные праваграждан.
Динамичность развития права социального обеспечения приводит, с одной стороны, к беспрецедентной^ «декодификации» законодательства, то есть резкому увеличению количествазаконодательныхи иных нормативных правовых актов, а с другой - к длительному отсутствию таких жизненно важных законов, как о профессиональных пенсиях, медицинском обслуживании и др. Четко обозначившаяся на современном этапе тенденция игнорирования законодателем рекомендацийКонституционногоСуда РФ, признающего отдельные нормыпротиворечащимиКонституции РФ, приведение их в соответствие сКонституциейстраны, по существу девальвирует полностью идею правового государства.
Сложность, запутанность юридического текста источников права социального обеспечения, использование в нем математических формул, большого количестваотсылочныхнорм, отсутствие единства терминологии не дают возможности человеку узнать, осмыслить, правильно понять содержание своих прав иобязанностей, реализовать их своевременно и в полном объеме. В итого все это сказывается на его социальном статусе, материальном положении, поскольку в большинстве случаев выплаты по системе социального обеспечения для большинства являются единственным источником средств существования в затруднительной-жизненной ситуации.
Следует отметить и влияние на содержание источников права таких процессов, как интернационализация, унификация, гармонизация права. Указанные выше проблемы и многие другие требуют научного осмысления, теоретического и практического анализа, выработки конкретных предложений по совершенствованию правового механизма, что делает избранную тему диссертационного исследования весьма актуальной.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящей работы является комплексный анализ такой юридической категории как источники права социального обеспечения, выявление и решение на научном уровне существующих в данной сфере теоретических и практических проблем.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи: • теоретическая разработка понятия и выявление особенностей источников права социального обеспечения, определение их места в общей системе источников права;
• анализдоктринальныхисточников права;
• рассмотрение общепризнанных принципов-и норм международного права, международных договоров РФ в системе источников права социального обеспечения;
• исследование права человека на социальное обеспечение в международных источниках;
• изучение видов и системы источников права социального обеспечения;
• анализ содержания основных источников права социального обеспечения и обоснование предложений, направленных на гармонизацию и совершенствование действующего законодательства;
• выявление принципов кодификации источников права в сфере социального обеспечения;
• обоснование системы источников права социального обеспечения;
• * подготовка предложений по проекту Основ законодательства о социальном обеспечении РФ.
Объект исследования — круг общественных отношений, носящих многоаспектный, комплексный характер, возникающих в процессенормотворчествав области социального обеспечения в связи с предоставлением пенсий, дополнительного материального обеспечения, пособий,возмещениемущерба в порядке обязательного социального страхования, компенсационных выплат, государственной социальной помощи, субсидий, медицинской помощи и лечения, социального обслуживания.
Предмет исследования составляют международные источники,КонституцияРФ, нормативные правовые акты права социального обеспечения,судебныерешения, практика реализации законов,подзаконныхактов, научные работы, доктрины ученыхправоведовразличных отраслей права, экономистов, философов, социологов.
Методологической основой диссертационного исследования являются общенаучные и частно-научные методы познания: диалектический, исторический, логический, сравнительно-правовой, системный, социологический и др.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ученых -юристов, внесших существенный вклад в правовую науку в области общей теории государства и права, конституционного, международного, гражданского, трудового и других отраслей права, относящиеся к теме диссертации. Среди них работы: С.С.Алексеева, Н.Г.Александрова, М.В. Баглая, М.И. Байтина, К.Н.Гусова, C.JI. Зивса, В.А. Иваненко, B.C.Иваненко, И.К. Дмитриевой, О.Е. Кутафина, Р.З.Лившица, Е.А. Лукашевой, A.M. Лушникова, М.В.Лушниковой, Т.В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н.Марченко, В.И. Миронова,
B.C.Нерсесянца, А.Ф. Нуртдиновой, С.В. Полениной, Г.А.Рогалевой, Ю.А. Тихомирова, В.И. Смолярчука, ИЮ.Снигиревой, О.С. Хохряковой,
C.Ю.Чуча, Г.Ф. Шершеневича, Б.С. Эбзеева, Л.С.Явичаи др. Значительную роль в подготовке диссертационной работы сыграли исследования ученых в области права социального обеспечения Е.Г.Азаровой, B.C.Андреева, Е.И. Астрахана, В.А. Ачаркана, К.С.Батыгина,
A.Л.Благодир, М.О. Буяновой, З.Д. Виноградовой, А.Д.Зайкина, М.Л. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, М.И.Кучмы, Е.Е. Мачульской, М.И. Полупанова, В.А.Тарасовой, Т.К. Мироновой, Д.И. Рогачева, Э.Г.Тучковой, М.Ю. Федоровой, М.В. Филипповой,
B.Ш.Шайхатдиноваи др. t - Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет собой первое комплексное научное исследование теории и ? практики источников права социального обеспечения в России на современном этапе. Наиболее существенные аспекты, отражающие научную новизну работы, заключаются в следующих положениях, выносимых на защиту: > s
• Источники права социального обеспечения являются визитной карточкой отрасли, в них закладываются все достоинства и недостатки социально-обеспечительных отношений. Качество нормативных правовых актов затрагивает интересы всего населения (пенсионные законы, о монетизации льгот, социальном обслуживании, медицинской помощи), поэтому должна быть установлена персонифицированная ответственность за разработку, принятие, применение законов.
• В настоящее время 70 процентов принимаемых законов - это внесение изменений в ранее принятые законы, что свидетельствует о низком уровнеправотворческойдеятельности, нарушении принципов сохранения стабильности правового пространства, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.
• Системообразующие источники права социального обеспечения должны содержать цели и задачи вводимого правового регулирования, раскрытие основополагающих понятий, обеспечение равенства социальных прав для всех,гарантированностиопределенного социального стандарта, предоставление субъектамправоотношенийвозможности в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям.
• Расширение предмета права социального обеспечения, появление новых видов социальных выплат, услуг увеличивает количество источников права, что обуславливает необходимость их системности, соподчиненности, непротиворечивости, скоординированное™, разработки единой, научно-обоснованной социальной концепции, отвечающей международным стандартам, направленной на решение ключевых проблем в праве социального обеспечения, и, прежде всего, нагарантииреализации права человека на жизнь с помощью норм социального обеспечения, на достойный ее уровень.
• Право социального обеспечения, несмотря на огромный массив нормативных правовых актов в сфере социальной защиты человека, не должно раствориться, преобразоваться, трансформироваться в социальное право с безграничным, не определенным собственным предметом и методом правового регулирования. Размывание этой самостоятельной, общепризнанной отрасли приведет к снижению эффективности правового регулирования, хаосу и в конечном итоге к тому, что социальная система станет неуправляемой.
• На современном этапе назрела крайняя необходимость, и появились предпосылки проведения кодификации в законодательстве о социальном обеспечении. Окончательное решение данной проблемы в ближайшее время затруднено в силу ее сложности, бесконечных непродуманных, спонтанных, экспериментальных реформ, индифферентности законодательных органов, в связи с чем целесообразна поэтапная систематизация источников по отдельным видам социального обеспечения, примеры чему уже имеются (законы о детских пособиях, об охране здоровья, социальном обслуживании), обсуждение проекта ПенсионногокодексаРФ.
• В условиях, когда социальная защищенность человека зависит от места егожительства, степени социально-экономического развития региона проживания, возможности бюджета и усиливающейся тенденции передачи на уровень субъектов РФ все большего числа социальных выплат и услуг, представляется чрезвычайно важным принятие в первую очередькодифицированногосистемообразующего акта на уровне федерации в виде
1 Основ законодательства о социальном обеспечении,закрепляющихединый социальный стандарт по уровню, видам, условиям обеспечения, который не может быть понижен в субъектах РФ ни при каких обстоятельствах, и разграничивающих компетенцию в сфере правового регулирования социального обеспечения. Это позволит снизить существующее научнонеобоснованноерасслоение в социальном обеспечении, избавиться отусмотренческогоподхода, и тем самым снять социальную напряженность в обществе.
• Реалии сегодняшнего дня таковы, что процесс защиты человека в трудных жизненных ситуациях является многоуровневым, что находит непосредственное отражение в источниках права. Это уровень федерации, региона, муниципалитета, социально-партнерскихсоглашений, коллективного договора, индивидуального трудового договора. Сочетание государственного регулирования сдоговорнымбудет возрастать, при этом не должно быть подмены одного источника другим, все, что ниже федерального стандарта, может рассматриваться лишь в качестве дополнительного обеспечения, направленного на повышение качества жизни, но не вместо этого стандарта.
• Эффективная-система защиты прав человека на различных уровнях предполагает вниманиезаконодателяк закреплению финансовых обязательств по реализации передаваемых Российской Федерациейполномочийв сфере социального обеспечения. С целью сохранения гарантированного социального- стандарта, принципа1равноправия* граждан, проживающих в разных регионах, субъекты социально-обеспечительных отношений должны располагать достаточными финансовыми средствами.
• В целях повышения уровня гарантий социальных прав человека, создания равных возможностей в получении- государственной помощи и поддержки,. первичные нормы по «основным видам социального обеспечения должны содержаться, прежде всего, в> законах. Иные нормативные правовые акты должнызакреплятьлишь правовой механизм их реализации.
• Разработка источников права социального обеспечения, отвечающих критериям социального государства, общепризнанным принципам и нормам международного права, в качестве основной цели предполагает не борьбу с бедностью, апредупреждениеобнищания, создание- условий жизни, достойной человека как личности, а не на уровне прожиточного минимума (физиологических потребностей).
• Исследование содержания источников права социального обеспечения позволило сделать вывод об отсутствии системности, эволюционное™, скоординированности решения проблем в данной сфере. Так, вновь принятые законы, с одной стороны, направлены на повышение социальной защищенности семей с детьми, предусматривают расширение круга лиц, видов пособий, повышение их размеров, а с другой - существенно ограничивают сроки ухода за больным ребенком с выплатой пособия по временной нетрудоспособности по сравнению с ранее действовавшими; противоречат ТрудовомукодексуРФ (ст. 256). Об этом свидетельствуют и решения, связанные с изменением размера страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, введение единого социального налога и др. Представляется крайне важным проведение правовой, научной экспертизы проектов источников права на соответствие их общим принципам, целям, идеологии, концепции поставленной задачи, что позволитзаконодателюизбежать взаимоисключающих положений и обеспечить бесконфликтное правовое регулирование отношений.
Требуется более углубленное, взаимопроникающее, заинтересованное сотрудничествоправотворческихорганов с наукой, обладающей комплексным, системным подходом к изучению не только российского, но и международного, зарубежного законодательства, имеющей теоретические и практические наработки по важнейшим вопросам социального обеспечения, по разработке проектов законов, по перспективам развития отрасли. Законы должны быть наукоемкими.
• Утрачивается традиция приведения в соответствие с вновь принятыми источниками права ранее действовавшего законодательства и своевременной публикации перечня утративших силу нормативных правовых актов, что вызывает большие сложности вправоприменении. Полагаем, что неукоснительное соблюдение соответствующих требований в процессе подготовки проектов нормативных актов крайне необходимо. При этом до вступления закона в силу должен быть принят весь пакет соответствующих подзаконных нормативных актов.
• Практика, применения законодательства показывает большие трудности, а в, некоторых случаях и недоступность бесплатного получения различных видов социального обеспечения (жизненно необходимых лекарственных средств, медицинской помощи, санаторно-курортного лечения, технических средств реабилитации и др.), гарантированных государством. Представляется,, что в законе следует предусмотреть возможность приобретения висключительныхслучаях социальных услуг за собственные: средства с последующей: обязательной, своевременной компенсацией по упрощенной процедуре. Данная норма позволит реально гарантировать соответствующее право.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии. Основные ее положения и выводы изложены в опубликованных автором монографии, учебниках, учебных пособиях-, научныхстатьяхпо праву социального обеспечения; докладывались на научно-практических конференциях, совещаниях, семинарах, в том числе международных: Всероссийская научно-практическая конференция: «Тридцать летКЗоТРФ и проблемы совершенствования законодательства о труде и социальном обеспечении на современном этапе» (Москва, 2001 г.); Всероссийская научно-практическая конференция: «Роль социального обеспечения в решении проблемы бедности и. совершенствование методики преподавания^ права социального обеспечения» (Москва, 2004 г.); Международная научно-практическая конференция: «Право человека на жизнь и, гарантии' его реализации в сфере труда и социального обеспечения» (Москва, 2007 г.).
Апробация результатов исследования осуществлялась путем соответствующих научных докладов на международных конференциях, в процессе участия взаконопроектной, экспертной-работе; при написании учебников; при оказании практической помощи физическим и юридическим лицам при рассмотренииспоровв судах, проведении курсов повышения квалификации руководителей, специалистов организаций.
Научные результаты исследования вносят определенный вклад в дальнейшее развитие науки права социального обеспечения, могут быть использованы в учебном процессе, в учебно-методической литературе, в совершенствовании законодательства,правоприменительнойпрактики.
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографии.

bibliography

Заключение диссертациипо теме "Государство и право. Юридические науки -- Административное право -- Российская Федерация -- Управление в области социального обеспечения -- Источники права", Кобзева, Светлана Ивановна

Заключение
Комплексное научное исследование источников права социального обеспечения России позволяет сделать определенные обобщающие выводы и предложения.
Источники права социального обеспечения — это внешняя формаправотворческойдеятельности государства в сфере регулирования социально-обеспечительных отношений, с помощью которой волязаконодателястановится обязательной для исполнения. Результатом правотворческой деятельности государства являются нормативные правовые акты, содержащие нормы права социального обеспечения. Такие нормы, объективированные только в определенной форме, становятсяобщеобязательными, правовыми, реализация которых обеспечивается средствами государственного воздействия.
Наряду с общими признаками, источники права социального обеспечения обладают особенностями, которые обусловлены предметом и методом отрасли права социального обеспечения. Носящая в своей основе объективный характер, отрасль права во многом определяет систему законодательства, служит для законодателя ориентиром в его правотворческой деятельности.
Формирование Российской системы социального обеспечения в первую очередь связано с принятием нормативных правовых актов в виде законов по пенсионному обеспечению, по обеспечению пособиями, социальному обслуживанию (законодательство советского периода в данной сфере ограничивалось, как правило, уровнемподзаконныхнормативных актов). При этом необходимо подчеркнуть, что в Федеральных законах закрепляется минимальный социальный стандарт по социальному обеспечению, который не может быть понижен ни при каких обстоятельствах другими субъектами, посколькугарантируетсяфинансовыми источниками на уровне федерации.
В отличие от большинства отраслей российского права в праве социального обеспечения отраслевойкодификациизаконодательства не проведено, хотя предпосылки для этого уже созрели — в стране действует рядкодифицированныхнормативных актов по отдельным видам социального обеспечения, интенсивно развивается текущее законодательство, имеется огромный массив противоречивых, несовершенных нормативных правовых актов, требующих систематизации и обновления, действуют акты еще советского периода, акты, принятые общественными организациями. Сегодня, как никогда, возникла настоятельная потребность в принятиикодифицированногонормативного правового акта, что явилось бы важным этапом создания единой, целостной системы источников права социального обеспечения.
Развитие правовой мысли России последних лет характеризуется поисками новых форм выражения права. Ученые стали проявлять все большую терпимость к идее расширения видов источников права за счет нетрадиционных форм, активно идет процесс анализа развития современного права, егоосвобожденияот груза идеологических догм и предрассудков, обогащения на базе изучения мирового опыта, приведения в соответствие с новыми общественными условиями и потребностями.
Появление новых источников не означает девальвации прежних, многие из них получили возможность полной реализации только в настоящее время. Так, среди источников права социального обеспечения советского периода, несмотря на признание закона главенствующим источником права, основные виды социального обеспечения регулировались, как правило,подзаконныминормативными актами и только начиная с 90-х годов прошлого века проявилась тенденция формирования Российской системы социального обеспечения на базе законов.
Диссертант полагает, что в условиях необходимости расширения сферы социальной защиты человека при капитализме, появления новых видов страховых рисков, углубления контактов с другими странами, все труднее становится обходиться прежним классическим набором источников права.
Анализдоктринальных, нетрадиционных форм права в отечественной правовой истории позволяет выявить их некоторые общие признаки: они напрямую не связаны с творчеством органов государственной власти; их письменное изложение может не отвечать требованиямзаконодательнойтехники; они могут не быть структурированы вообще, или их строение сильно отличается от структуры нормативного правового акта; они могут не иметь письменной оболочки; их объединяет судьба непризнанных форм права; пользователи данных форм находятся в чрезвычайно сложном положении, ибо должны сами обнаружить это ускользающее право, формализовать его для своих целей и затем сделать соответствующие выводы и оценки поведения субъектов; эти формы создаются при отсутствии прописанныхправотворческихпроцедур; их возникновение, становление и совершенствование происходит в течение очень длительного периода времени.
Представляется, что любая формальная система заранее установленных масштабов поведения обладает специфической недостаточностью. Заранее втиснуть все многообразие социальной жизни, ее индивидуальные стороны в типовые рамки трудно, а если учесть, что социальные процессы динамичны, то и невозможно. Какие-то стороны и черты социально значимого поведения людей, общественных потребностей и интересов всегда останутся внеобщенормативногоправового регулирования. Однако сама жизнь и сущность права корректирует этот недочет системы общих норм, создает канал обратной связи норм права с общественными отношениями, вызывает к жизни «встречный»правообразующийи постоянно действующий процесс, одним из проявлений которого является восполнениепробеловв действующих правовых системах. Практическое восполнение пробелов в праве так или иначе связывается с развитием доктринальных форм права.
Верховенство, особая роль нормативных правовых актов в системе источников права не должно являться основанием для вытеснения других форм. Нестабильностьправопорядка, отсутствие полноценного режима законности, ослабление действенности формально-признанных форм права приводит к активизации других регуляторов. Эта закономерность в современных условиях получает новыедоказательства.
Во многих доктринальных источниках права заложен существенный положительный потенциал. Если источники исследовать в двух аспектах: а) то, что питает право; б) как форму выражения права - тодоктринальныеположения можно рассматривать как источники «питания» права в целях их более яркого, многогранного выражения. Представляется, что механизм правового регулирования социально-обеспечительных отношений должен функционировать в гармоничной, развивающейся системе источников права, как традиционных, так и зарождающихся. Главное, чтобы такие категории как естественное право, принципы,правосознание, правовые позиции способствовали более эффективному решению стоящих перед правом социального обеспечения задач по повышению социальной защищенности человека, его права на достойную жизнь.
Одной из характерных черт современного развития российского права считается возрастающая роль и влияние международного права навнутригосударственноеправо, правовую систему страны. Это явление имеет характер встречных процессов, в результате которых происходит взаимообогащение, взаимопроникновение и определенная трансформация международного и национального права. Диссертант полагает, что международные правовые нормы выполняют роль ориентира (стандарта) для национального права по соблюдению прав человеказаконодательнымии правоприменительными органами, реализуемые через национальное законодательство, они призваны способствовать усилениюгарантийсоциальной защищенности всех категорий населения.
ВКонституцииРФ не содержится определения общепризнанных принципов и норм международного права, не уточняется их место в правовой системе, что порождает определенные трудности в разрешении возникающих проблем, включая сферу социально-обеспечительных отношений.
Крайне важным, по мнению диссертанта, является вопрос, какие принципы в социальном обеспечении следует считать общепризнанными. Представляется, что ответ следует искать, прежде всего, в тех международных источниках, которыезакрепляютосновные права человека в сфере социального обеспечения, поскольку именно в них наиболее полно принципы получают свое выражение и развитие, раскрывают содержание. Было бы бессмысленно анализировать общепризнанные принципы и нормы международного права, если бы они не затрагивали суть социального обеспечения, не находили преломления в национальном законодательстве, не представляли концентрацию позитивного опыта многих государств в защите социальных прав, не отражали общечеловеческие ценности, не определяли идеалы, перспективы существовании человека и государства, мира, согласия, безопасности, ответственности.
Анализ международных актов позволяет применительно к праву социального обеспечения, наряду с универсальными принципами (социально-экономические права человека принадлежат ему от рождения и являютсянеотчуждаемыми, высшим правом человека является право на жизнь, высшей ценностью цивилизованного общества являются права человека, права должны быть гарантированы,закрепленызаконом) выделить такие общепризнанные принципы-нормы, как признание игарантированностьправа на социальное обеспечение; закрепление для каждого члена общества равной возможности получения определенных видов социального обеспечения; право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий питание, одежду, жилище, медицинский уход, социальное обслуживание, охрану здоровья; предоставление социального обеспечения в случаях, когда человек теряет источник средств к существованию по независящим от него причинам (старость, утрата трудоспособности (временная или постоянная), вдовство, безработица, материнство,отцовство, детство, бедность и др.); дифференциация условий и норм обеспечения в зависимости от объективных и субъективных социально значимых обстоятельств; дальнейшее развитие системы социального обеспечения; сохранение ранее приобретенных прав.
Проведенный анализ международных источников права позволяет диссертанту сделать следующие выводы: 1) человек рассматривается прежде всего как личность, обладающая неотъемлемым правом на достойную жизнь при любых обстоятельствах: болезнь, старость, инвалидность и др. Право на социальное обеспечение - это уверенность человека, что он не будет изгоем общества, когда по независящим от него причинам утратит источник средств существования и государство предпримет все усилия по его защите; 2) право на социальное обеспечениепризнаетсяестественным, неотчуждаемым правом человека и государство не должно произвольно устанавливать его ограничения, данное право относится к числу субъективных прав человека и подлежитсудебнойзащите; 3) в международных актахзакрепленширокий перечень оснований для оказания помощи человеку, если он находится в затруднительной жизненной ситуации, т.е. практически все те риски, которые могут сопровождать человека в течение всей жизни; 4) уровень социального обеспечения должен быть таким, чтобы у индивида была возможность удовлетворять свои физиологические, социальные, духовные потребности в объеме, необходимом для достойной жизни как его самого, так и членов его семьи, и ссылки на невозможность предоставления данных гарантий в настоящее время для России недопустимы, поскольку она провозгласила себя правовым, социальным государством; 5) международные акты создавались не для подмены национальных систем защиты прав человека, а с целью предоставления международных гарантий в дополнение к тому, что существует в конкретном государстве, исключения произвола в социальной сфере, соблюдения международных обязательств, уважения прав человека; 6) право на социальное обеспечение не является предметом исключительно внутренней компетенции России, поскольку оноурегулированои защищено международными источниками; 7) российскомузаконодателюследует исходить из необходимостиратифицироватьмаксимально возможное число международных актов. Такой подход позволит установить четкие ориентиры дальнейшего проведения реформ в социальной сфере в соответствии с общепризнанными международными принципами и нормами, использовать обобщенный опыт развитых государств в этой сфере, а такжезакрепитьна законодательном уровне идеи социальной справедливости, солидарности, ответственности, как основы общественной стабильности и успешного развития государства; 8) если говорить о видах социального обеспечения, то российское законодательство соответствует международным требованиям и продолжает расширять перечень оснований оказания помощи нуждающимся (социальные пенсии, «материнский капитал», единовременные пособия при передаче ребенка на воспитание в семью и др.). При принятии международных обязательств у России возникнут трудности в обеспечении достойного уровня пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат и услуг. Однако это не освобождает государство от ответственности гарантировать обеспечение основополагающего, фундаментального права человека на достойную жизнь, социальное обеспечение.
В последние годы специалисты различных отраслей права развернули широкую полемику о признаниисудебногопрецедента источником права, теоретическое и практическое значение которой не вызывает сомнений. По мнению диссертанта все высказывания по данной проблеме можно свести к трем позициям - это полное отрицание данной идеи, активная ее поддержка и как возможная ее реализация в перспективе. Авторы в подтверждение своего мнения обращаются к истории развития России, ее правовой системе, зарубежному опыту, анализу законодательства. Полагаем, что применительно к праву социального обеспечения представляется преждевременной постановка вопроса о признании судебногопрецедентаисточником права.
Проблемасудейскогоправотворчества потребует подготовки специалистов соответствующей квалификации, с высокими морально-нравственными качествами, способных правильно, объективно разобраться во всех тонкостях возникающихспоров, в крайне сложной, некодифицированной сфере социально-обеспечительных отношений, проявить подлинную независимость, справедливость, неукоснительное соблюдение закона привынесениирешения.
Представляется, что внесение изменений в Федеральныйконституционныйзакон от 31 декабря 1996г. «О судебной системе Российской Федерации» может быть связано с определением правового значениясудебныхактов различного уровня, их иерархией и местом среди других источников права. Все попытки решить эту проблему на отраслевом уровне не нашли поддержки законодателя. Ни в одномкодифицированномотраслевом акте (ГК РФ, ТК РФ и др.), в котором по общему правилу определяется круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью права, а также правовые источники, их иерархия нет упоминания о роли и месте судебной практики.
Главную, ведущую роль в системе источников российского права, в том числе и права социального обеспечения, играют нормативные правовые акты. Их большой удельный вес по сравнению с другими источниками связан прежде всего с повышением роли государства в регулировании общественно значимых отношений. Нормативные правовые акты как источники права имеют организационно-технические и иные преимущества перед другими источниками: у издающих их государственных органов гораздо больше координационных возможностей, чем у всех иныхнормотворческихинститутов, для выявления и отражения в праве не только групповых, классовых, индивидуальных, но и общих интересов; благодаря традиционно сложившимся правилам изложения содержания нормативно-правового акта он считается лучшим способом оформления устоявшихся норм; нормативно-правовой акт в силу своей четкости и определенности более легок в «обращении», чем другие формы, на него легко ссылаться при разрешении дел, вносить в него коррективы, осуществлять контроль за егоисполнением; нормативно-правовые акты являются результатом правотворческой деятельности не всяких, а лишькомпетентных(уполномоченных на то законом) органов, принимаются и осуществляются вюридическиурегулированном процедурно-процессуальном порядке, их реализация обеспечивается комплексом мер государственного воздействия (экономическими, организационными,принудительнымии др.), обеспечены более высокой доступностью ознакомления.
Анализ источников права социального обеспечения показывает, что данная система носит многоуровневый характер: федеральный, региональный, муниципальный, локальный. Каждый уровень нормативных правовых актов тесно связан с другими и одновременно имеет свои цели, задачи, особенности в обеспечении полноты, рациональности, скоординированности, правового регулирования социального обеспечения в целом по России.
Система источников права социального обеспечения - емкое понятие. Оно выражает: положение конкретного источника в общей системе, отражение в нем объемаполномочийсоответствующего субъекта права, соподчиненность по юридической силе, целевую и функциональную связь между источниками, адекватную меру правового регулирования. Отступление от этих критериев приводит к искусственным правовым диспропорциям, когда обилие одних актов сдерживает развитие других, слабость одних актов, порождает поток других и превышение ими допустимой меры регулирования, приводит к «войне источников» и невозможности их применения. С другой стороны четкая системность источников права социального обеспечения упорядочивает процессправотворчества, правоприменения, обеспечивает доступность реализации правагражданна социальное обеспечение и повышает эффективность их защиты.
Юридические свойства Конституции РФ оказывают непосредственное влияние на содержание всей системы источников права социального обеспечения, отражают общие, родовые черты, присущие источникам права.
По мнению автора,законоположенияКонституции различны с точки зрения их конкретности, нормативности. Одни законоположения обладают качеством нормативности, выражающейся в точном, ясном определении прав,обязанностей, ответственности субъектов; формулируют конкретные правила поведения, разрешения илизапреты. Другие выступают как правовые принципы, цели, задачи, они не могут применяться непосредственно (ч. 1 ст. 38 - материнство и детство, семья находятся под защитой государства и др.). Подобныестатьиявляются основой для отраслевогозаконотворчества, прямое действие норм - принципов, норм - целей имеет значение, прежде всего, в отношении органов законодательной,исполнительнойвласти, обязанной в соответствии со своей компетенцией издавать соответствующие правовые акты на основе Конституции.
Для права социального обеспечения при отсутствии отраслевого кодифицированного акта, проявления тенденции отказа государства от принципа всеобщности социального обеспечения, желания переложить бремя социальных расходов на уровень регионов, обладающих разным экономическим потенциалом,КонституцияРФ является единственным стабилизирующим федеральным источником, где закреплены основы социальной защиты человека, которые не могут быть понижены ни при каких условиях, а только повышены за счет дополнительных средств разных субъектов. Устойчивый характерконституционныхнорм на фоне безудержного, экспериментальногонормотворчествав сфере социального обеспечения позволяет сохранить некоторые ориентиры, за которыезаконодательне должен выходить. Сегодня мы находимся в абсолютно хаотическом правовом поле социального обеспечения, где все непредсказуемо и бессистемно.
Представляется, что принятие новых правовых решений не должно нарушать целостность конституционных принципов и норм, освобождать государство от социальной защиты престарелых, инвалидов, лиц потерявших кормильца, семей с детьми и других категорий. Законодательство в сфере социального обеспечения призвано расширять и обогащатьконституционныенормы, создавать эффективный механизм их реализации, обеспечивать государственныегарантии, разрабатывать современные социальные стандарты на уровне международных с учетом требований основополагающего источника права социального обеспечения.
Формирование правового государства связано, прежде всего, с повышением роли закона, как особого источника права. Именно закон призван отражать в концентрированном концептуальном виде социальные интересы, выступать главным регулятором общественных отношений, гарантом прав исвободчеловека, служить важнейшим средством преобразований в различных сферах жизни, устанавливать легальные рамки деятельности государственных, общественных институтов, занимать ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая сила определяет динамику и содержание всех остальных правовых актов.
Актуальность четкого определения и закрепления круга вопросов, подлежащих регулированию законами в условиях «законодательногобума», «множественности законов», резкого снижения их качества, мелкотемья не вызывает сомнений. При этом требуется определить содержание законодательного закрепления. Должно ли оно быть исчерпывающим, вбирающим в себя «весь перечень» вопросов, которые должны составлять предмет регулирования законов или ограничиться только «базовым перечнем», либо лишь «сфер и принципов», с помощью которых общественные отношения будут отнесены к предметуисключительногорегулятивного воздействия законов.
Представляется, что наиболее правильной будет позиция определения предмета законодательного регулирования не через принятие перечней, т.к. общественные отношения многообразны, динамичны, и реальная действительность всегда шире любых перечней, а путем закрепления определенных принципов, критериев в общетеоретическом плане с помощью которых смогут выделяться отношения, регулируемые законом. На отраслевом уровне эти отношения подлежат большей конкретизации с учетом специфики предмета и метода отрасли права.
Автор приходит к выводу, что именно законы наиболее достоверно выражают цели, задачи, суть социального обеспечения, именно с их помощью должны реализовываться конституционные принципы всеобщности,гарантированностисоциального обеспечения на уровне международных стандартов, именно они отражают идеологию социальной политики государства, именно с их принятием начинается создание, реформирование систем обеспечения пенсиями, пособиями, другими денежными выплатами, социального обслуживания, именно в них закладываются достоинства и недостатки отраслевого законодательства.
Проведенное исследование показывает, что среди законов есть основополагающие по своей всеобщности, фундаментальности, устойчивости, от которых зависит как прошлое, настоящее и будущее каждого члена общества, так и социальная стабильность, безопасность, прогрессивность, социально-экономическое развитие государства, соответствие его правовыхпредписаниймеждународным нормам. Это, прежде всего, законы,закрепляющиеправо граждан на основные жизненно важные виды социального обеспечения.
С другой стороны, анализ содержания законов последних лет показывает тенденцию расширения числа законов, которые носят временный, вспомогательный характер, регулируют отдельные аспекты социального обеспечения. Обращает на себя внимание резкое увеличение числа законов о внесении изменений в ранее принятые законы. Все это вызвано низким качеством принимаемых законов, неспособностью, незаинтересованностью государства комплексно, системно, эффективно решать проблемы в сфере социального обеспечения. Данные выводы можно проследить на пенсионном законодательстве.
Представляется, что новые законы должны проходить обязательную, независимуюэкспертизуспециалистов, содержать признаки кодифицирующего акта, направленного на повышение социальной защищенности человека, приниматься одновременно с пакетом подготовленных подзаконных нормативных актов, иметь достаточный период времени для их вступления в силу. Лица, не решившие проблему эффективного, четкого, доступного правового регулирования предоставления различных видов социального обеспечения, должныпризнаватьсяпрофессионально непригодными и нести все виды юридической ответственности в зависимости от наступивших последствий.
Значительное место в системе источников права социального обеспечения занимаютподзаконныенормативные акты, среди которых, прежде всего, следует выделитьуказы. Анализ показывает, что в постсоветский период под предлогом ускоренного проведения экономических, политических и социальных «реформ» с помощьюуказоврешались такие жизненно важные для судеб российского общества и государства вопросы, которые могли решаться исключительно только с помощью конституционных и текущих законов.
Полагаем, что любая подмена актов разрушает устоявшийся в обществе и государствеправопорядок, противоречит требованиям законности иконституционности, вносит диссонанс в систему источников права.
В современный период сфера правового регулирования, охватываемаяуказами, продолжает оставаться весьма широкой. Думается, однако, что по мере развития правовой государственности, началконституционализмаона сузится, а нормотворчествуПрезидентаРФ придет на смену активнаязаконодательнаядеятельность Федерального Собрания. Анализируя юридическую природу и характер нормативных указов Президента России, автор делает вывод, что в системе источников российского права, они наделены высшей юридической силой по отношению к нормативнымподзаконнымактам и сами являются таковыми.
Самую обширную группу источников права социального обеспечения составляют нормативные правовые акты Правительства РФ.ПостановленияПравительства в иерархии подзаконных актов, по своей юридической силе и значению занимают вторую сверху ступень после указов Президента. Такое положение вытекает не только из логикитолкованияконституционного предписания — издавать постановления Правительства «на основании и воисполнение» Конституции, конституционных законов и указов, но и из прямых предписаний ряда обычных законов.
Важным представляется более четкое определение круга вопросов и отношений, которые могут быть решены иурегулированытолько с помощью законов и указов, а какие — только с помощьюпостановленийПравительства. Ведь конституционная самостоятельность и активная роль Правительства выражается, прежде всего, в том, что основную часть актов оно издает как орган общей компетенции не в видеисполненияуказаний законодателя или главы государства, а в пределах своих конституционных полномочий.
Будучи одним из важнейших видов подзаконных нормативных правовых актов, постановления Правительства обладают такими идентифицирующими их признаками и чертами, как: непосредственная связь содержащихся в них норм с нормами указов, законов; наличие в них видового характера норм по сравнению с родовым характером норм законов, а отчасти - и указов; конкретизация и развитие этих норм, наряду с нормами обусловленными относительно самостоятельным конституционно-правовым статусом Правительства; отражение впостановленияхмежотраслевого, многопрофильного характера деятельности Правительства; высшая мера нормативности в системе исполнительной власти; парное существование актов — постановлений, утверждающих «положения», «правила», «порядок», «перечни», «списки», более упрощенный, по сравнению с законами, порядок принятия,опубликованияи введения в действие.
Ни один закон в праве социального обеспечения не может эффективно применяться, если в его развитие не будет принят соответствующий акт Правительством илиуполномоченнымим органом, который, как правило, предусматривает правовой механизм реализациизакрепленныхв законах социальных прав граждан. Нет ни одного вида социального обеспечения, в правовом регулировании которого не использовались бы нормы постановлений Правительства.
Для ведомственных актов характерны специфические признаки: это акты органов исполнительной власти, . обладающих специальной компетенцией; они принимаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами Президента РФ и Правительства РФ; отличаются конкретностью своих предписаний, адресованностью их строго определенному кругу лиц и организаций; обязательны кисполнениюв той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов; содержат как правовые нормы, так и конкретные и оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов.
Говоря об актах субъектов Российской Федерации и их соотношении с федеральными законами, следует отметить, что вопрос об их юридической силе и соотношении с федеральными законами решается дифференцированно, в зависимости от сферы правотворческой деятельности субъектов Федерации, предмета их совместного ведения или их собственного, исключительного ведения и их соответствующей компетенции.
В соответствии сКонституциейРФ правовое регулирование в сфере социального обеспечения отнесено к совместной компетенции Федерации и субъектов. Реализация данногоконституционногоположения осуществляется путем принятия законов, подзаконных и иных нормативных правовых актов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Такой прием правового регулирования общественных отношений в теории права социального обеспечения раскрывается как сочетание централизованного регулирования с региональным регулированием.
Законы субъектов Федерации регулируют в основном наиболее важные для того или иного региона и наиболее устоявшиеся общественные отношения. Государственные органы субъектов Федерации ближе всего стоят к специфическим нуждам населения. Подчас именно они могут наиболее точно выбрать средства, которые необходимы для защиты прав населения в сфере социального обеспечения. Такие меры, разумеется, могут приниматься лишь в строгом соответствии с регулированием прав и свобод человека игражданинаРоссийской Федерации.
Динамика правового регулирования свидетельствует о формировании обширного массивазаконодательныхактов субъектов Федерации в социальной сфере, идет постоянный процесс «социализации» законодательства субъектов Федерации. Он характеризуется не просто принятием «социальных» законов (законов в сфере образования, социальной защиты населения и др.), социализация законодательства означает инкорпорирование в законодательство субъектов Федерации принципов социального государства, таких, как приоритет прав и свобод гражданина, непосредственное действие конституционных прав, гарантирование государством прав граждан и их реализации.
359

Список литературы диссертационного исследованиядоктор юридических наук Кобзева, Светлана Ивановна, 2009 год

1.КонституцияРоссийской Федерации 12 декабря 1993 года
2. ВсеобщаяДекларацияправ человека от 10 декабря 1948 года. // Международная защита прав исвободчеловека. Сборник документов.-М.: Юридическая литература, 1990.
3. Международныйпактоб экономических, социальных и культурных правах 1966 г. // Международная организация труда.Конвенциии рекомендации 1919-1956. Том II. Женева:МБТ, 1991.
4.Конвенцияо правах инвалидов от 13 декабря 2006 года // Россия подписалаКонвенцию24.09.2008 (Распоряжение Президента РФ от 05.08.2008 N450-pn).
5. Всемирная Декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей от 13 сентября 1990 года // Международная организация труда. Конвенции и рекомендации 1919-1956. Том II. Женева: МБТ, 1991.
6. КонвенцияООНо правах ребенка 1989 года // Там же.
7.Соглашениеот 13 марта 1992 года огарантияхправ граждан государств участников содружества независимых государств в области пенсионного обеспечения //Бюллетеньмеждународных договоров. 1993. N 4. С. 26 - 28.
8. Соглашение от 24 ноября 1998 года «О взаимном предоставлениигражданамреспублики Беларусь, Республики Казахстан,КыргызскойРеспублики и РФ равных прав в получении скорой и неотложной медицинской помощи» // СЗ РФ. 2005 г. N 48. Ст. 4970.
9. Договор от 11 апреля 1994 года между Российской Федерацией и королевством Испания о социальном обеспечении // СЗ РФ. 2004 г. N 43. Ст. 4565.
10. Конвенция N 17 «Овозмещениитрудящимся при несчастных случаях на производстве» // Международная организация труда. Конвенции и рекомендации 1919-1956. Том I. Женева: МБТ, 1991.
11. И.Конвенция N 19 «Оравноправииграждан страны и иностранцев в областивозмещениятрудящимся при несчастных случаях» // Там же.
12. Конвенция N 24 «О страховании по болезни трудящихся промышленных и торговых предприятий и домашней прислуги» // Там же.
13. Конвенция N 35 «Об обязательном страховании по старости трудящихся промышленных и торговых предприятий, лиц свободных профессий, а также трудящихся, работающих на дому, и домашней прислуги» // Там же.
14. Конвенция N 37 «Об обязательном страховании по инвалидности трудящихся промышленных и торговых предприятий, лиц свободных профессий, а также трудящихся, работающих на дому, и домашней прислуги» // Там же.
15. Конвенция N 39 «Об обязательном страховании на случай потери кормильца трудящихся промышленных и