Калов Замир Ауесович. Совершенствование механизма межбюджетных отношений в условиях трансформации государственной власти

brief description

Калов Замир Ауесович. Совершенствование механизма межбюджетных отношений в условиях трансформации государственной власти : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10. - Владикавказ, 2004. - 306 с. : ил. РГБ ОД,

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Государственный бюджет в системе финансовых отношений 18
1.1 . Сущность, роль, функции финансов и государственного бюджета. .. 18
1.2. Оценка сбалансированности федерального бюджета и вопросы консолидированности бюджетов всех уровней 47
1.3. Межбюджетные отношения в условиях трансформации государственной власти 80
Глава 2. Макроэкономические проблемы совершенствования механизма управления финансовой и бюджетной системами 104
2.1. Управление финансами: методология оценки и механизм действия 104
2.2. Принципы и факторы проведения эффективной финансово-бюджетной политики 122
2.3. Укрепление финансовой базы межбюджетных отношений и вопросы формирования, а также использования стабилизационного фонда 140
Глава 3. Финансовое обеспечение и особенности формирования территориальных и местных бюджетов 166
3.1. Задачи, цели и реализация государственной региональной финансово-бюджетной политики 166
3.2. Межбюджетное регулирование и выравнивание социально-экономического развития регионов 180
3.3. Деятельность муниципальных образований в условиях укрепления бюджетной демократии и государственной вертикали власти.г. 197
3.4. Методы и механизм определения трансфертов местным бюджетам
на формализованной основе 221
Глава 4. Основные направления совершенствования механизма финансового и бюджетного контроля в системе межбюджетных отношений 238
4.1. Основные факторы, условия и направления совершенствования финансового и бюджетного контроля в системе межбюджетных отношений 23 8
4.2. Возрастание роли и функций властных структур в сфере финансового и бюджетного контроля 266
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 272
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 284

Введение к работе

Формирование и становление системы межбюджетных отношений -процесс многогранный, сложный и происходит под влиянием различных трансформационных факторов, а также условий. В российской практике реализации межбюджетных отношений в последние годы наблюдается достаточно устойчивая тенденция трансформации государственной власти и ее влияния на характер развития межбюджетных отношений. Государственными органами власти активно используется не только механизм межбюджетного регулирования, с его налоговой составляющей, но и идет апробация многочисленных новых методов управления бюджетом, государственными финансами.
Реализуемый на практике процесс регулирования полномочий и ответственности власти за формирование, принятие (утверждение) и исполнение бюджетов не в полной мере соответствует целям и задачам социально-экономического развития страны, ее регионов. Особо значимым фактором является наличие негатива в деятельности как центральных, так и региональных властей в обеспечении сбалансированности механизма межбюджетных отношений (непропорциональное и неэффективное распределение доходов, расходных полномочий, недостаточная обоснованность показателей бюджетного дефицита и профицита, фонда помощи регионам и т.д.), которые во многом деформируются под влиянием процессов трансформации государственной власти, отсутствия честного разделения ее функций по формированию и исполнению бюджетов. Рыночно-трасформационный период становления функций органов государственной власти в целом еще не завершен, но их развитие от потребностей необходимости эффективного регулирования межбюджетных отношений отстает сильнее.
Наиболее важным и актуальным является вопрос об эффективном участии государственных органов управления в межбюджетном процессе. Способна ли нынешняя власть в России реализовывать концепцию эффективно-
сти межбюджетных отношений, базирующихся на научных достижениях? Именно в этом, на наш взгляд, состоит актуальность разработки темы совершенствования механизма межбюджетных отношений в условиях усиливающихся тенденций трансформации государственной власти как по вертикали, так и по горизонтали.
В свою очередь, прагматическая сторона разработки темы состоит в том, что вопросы совершенствования методов управления бюджетами и, соответственно, финансами относятся к числу наиболее важных в экономической науке, так как проблемы межбюджетного процесса столь велики, что пока невозможно говорить о завершении формирования целостной системы управления бюджетными потоками как на региональном, так и федеральном уровнях. На практике имеет место недостаточная обоснованность бюджетных показателей, в связи с которой последние годы стали периодом обострения межбюджетных отношений, проявляющегося в усилении субъективизма, неполного и несвоевременного исполнения бюджетов разных уровней. Одна из причин такого положения - резкие диспропорции между сосредоточенными на федеральном, региональном и местном уровнях расходными обязательствами с одной стороны и имеющимися доходными источниками с другой.
Определение и осуществление комплекса мер, направленных на преодоление кризисных явлений в России, переосмысление роли государства в регулировании экономики, потребность в надежных правовых и экономических гарантиях эффективности управления региональными финансами предполагает необходимость уточнения методологии управления финансовыми ресурсами территорий, проведение углубленного анализа современной практики их формирования и использования через бюджетные взаимоотношения.
Их изучение имеет теоретическое, методологическое и строго прикладное значение. Этим и определены актуальность и необходимость избранной темы исследования, ее структурно-логическая выстроенность в тексте диссертации.
Степень разработанности проблемывыражается в том, что вопросам межбюджетных отношений, бюджетного регулирования и бюджетного финансирования в последние годы посвящено большое количество работ. Теоретическая основа влияния бюджетов и бюджетных рычагов на экономику рассмотрены в работах Дж.С. Миль, Д. Рикардо, А. Смит. Институциональные аспекты проблем бюджетного регулирования принадлежат Дж. Кейнсу, У. Митчеллу, Д. Хиксу, С. Фишеру, Э. Хансену, а также М. Фридмену, О. Уильямсону и др.
В отечественной экономической науке системную основу межбюджетных отношений и финансов с разных позиций анализировали A.M. Александров, Д.А. Алахвердян, A.M. Бирман, Ю.Я. Вавилов, М.В. Васильева, Э.А. Вознесенский. Проблемам реформирования межбюджетных отношений и финансов посвятили свои работы О.В. Врублевская, СЮ. Глазьев, О.Н. Горбунова, О.Г. Дмитриева, Л.А. Дробозина, А.Г. Игудин, А.Ю. Козак, Е.В. Коломия, СИ. Котляревский, СМ. Кузнецов, Г.Н. Куцури, A.M. Лавров, В.Н. Лексин, Б.З. Мильнер, Л.П. Павлова, В.Г. Пансков, И.В. Подпорина, Т.А. Позднякова, Л.И. Попова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, Л.И. Сергеев, СП. Солянникова, Р.Г. Сомоев, Н.Х. Токаев, В.Б. Христенко, Г.Л. Шеховцов, В.З. Шевлоков, А.Н. Швецов и другие. Изучению комплексных проблем финансов, финансово-бюджетной политики, бюджетно-финансового выравнивания и стимулирования инвестиционной деятельности посвящены работы Е.В. Бушмина, СЮ. Глазьева, В.П. Дьяченко, А.Г. Игудина, Л.Л. Игониной, В.Н. Лескина, А.Н. Швецова и др.
В последние годы наблюдается актуализация исследований проблем механизма внутрирегионального межбюджетного регулирования, что нашло отражение в работах М. Афанасьева, A.M. Бабича, О.Г. Бежаева, А.Г. Гран-берга, Л.С Гринкевича, А.Г. Игудина, А. Канакова, О.И. Кушхова, Ю.В. Ко-ростелева, В.И. Матеюка, Р.Г. Сомоева, Н.Х. Токаева и др. Специфике реформирования межбюджетных отношений и методикам построения механизма эффективного межбюджетного регулирования, а также управления
финансами большое внимание уделено в работах таких ученых, какОТ.Бе-жаев, О.В. Богачев, Е.В. Борескова, Л.С. Гринкевич, Т.А. Позднякова, Б.М. Сабанти, А.Э. Сланов, В.Б. Христенко, М.И. Яндиев и др. Ряд актуальных вопросов организации финансово-бюджетного контроля и возрастания роли органов государственной власти в этом процессе изложены в трудах Л.И. Воронина, СИ. Иконникова, B.C. Павлова, Г.Б. Поляка, А.Р. Жукова, А.А. Чеченова, В.З. Шевлокова, СО. Шохина и др.
Многообразие подходов к исследованию проблематики совершенствования механизма межбюджетных отношений не исключило слабую ее разработанность в аспекте современной трансформации государственной власти и влияния этого феномена на эффективность указанного механизма. Исследование межбюджетных отношений через призму усиления вертикали и горизонтали власти, закономерностей их развития, механизма их регулирования и совершенствования является новым и весьма перспективным направлением развития экономической и финансовой теории в условиях формирования рыночной экономики.
В связи с этим исследование экономических и правовых аспектов управления бюджетами государства и территорий представляется актуальными какстеоретических позиций, так и с точки зрения конкретных методик, что позволяет сделать выводы о степени обоснованности и экономической значимости дальнейших научных разработок в этой области.
Актуальность и недостаточная проработанность ряда аспектов проблемы обусловили выбор темы диссертации, цель и задачи исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования.Цель настоящего диссертационного исследования состоит в выявлении роли и функций государственной власти как одного из ведущих приоритетов межбюджетных отношений и выработке конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию этого механизма. Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих основных задач:
а) определить сущность и формы проявления бюджетных и межбюд-
жетных отношений;
б) систематизировать оценку сбалансированности и консолидирован ное бюджетов;
в) характеризовать многофакторность влияния на развитие межбюд жетных отношений трансформации государственной власти, а также ее по следствия для реализации социально-экономических задач;
г) анализировать современные направления развития макроэкономиче ских и региональных проблем управления финансовой и бюджетной систе мами;
д) провести специальное изучение закономерностей формирования ме тодологической основы и выбора форм, а также методов совершенствования деятельности муниципальных образований в условиях укрепления бюджет ной демократии, государственной вертикали власти и определения трансфер тов местным бюджетам на формализованной основе;
е) доказать возрастающую роль и определить функции властных струк тур в сфере финансового и бюджетного контроля.
Объектом исследованияявляется деятельность органов государственной власти и управления на всех уровнях в области формирования, использования и контроля финансовых ресурсов российского государства, его субъектов, органов местного самоуправления.
Предметом исследованияявляются финансово-бюджетные отношения, возникающие в межбюджетной деятельности двух уровней: общегосударственном и внутрисубъектном.
Теоретическую и методологическую основудиссертационной работы составили концепции и положения, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых, законодательные и нормативные акты Российской Федерации и ее субъектов, методические материалы финансовых органов, публикации в периодической печати по избранной теме, материалы научных, научно-практических конференций и парламентских слушаний законодательных органов.
В ходе исследования применялись общенаучные методы, в частности, диалектический, системный, процессный, ситуационный, структурный, оценочный, функциональный подходы. Для решения поставленных задач использовались методы экономического, финансового и статистического анализа, сравнения, группировки данных экспертных оценок.
Информационной базой исследованияявились официальные статистические материалы, данные финансовых органов Российской Федерации, налоговых органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации по исследуемой проблематике, справочные и аналитические материалы, экспертные оценки независимых исследователей, а также материалы, опубликованные в отечественной и зарубежной литературе и периодической печати.
Исследовательская гипотезаавтора заключается в обосновании положений, характеризующих современное состояние развития теории и методологии финансово-бюджетных и межбюджетных отношений в России, согласно которым сложившаяся в стране практика решения возникающих проблем требует системного уточнения роли и функций государственной вертикали и горизонтали власти с учетом ее потенциальных возможностей, а также нахождения эффективных трансформационных точек пересечения. Стратегическая ориентация изменений в системе государственной власти не может не иметь глубокой и всесторонней связи с транзитивной макроэкономикой, с ее финансово-бюджетным составляющим. Феномен межбюджетных отношений играет и выражает общую линию развития бюджетных отношений единого государства и деятельность органов государственной власти превращает в системное свойство регулирования и управления.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Государственный бюджет формируется на основе государственного устройства и выступает ведущим звеном финансовой системы, обладая универсальностью форм реализации и многообразием методов исполнения. Утвержденный в установленном законом порядке бюджет выступает как основной государственный финансово-плановый акт (закон) или основной финан-
сово-плановый акт (закон) местного уровня. Вместе с тем важно учитывать, что федеративный механизм межбюджетных отношений в экономической и финансово-бюджетной сфере формируется под воздействием двух самостоятельных процессов. С одной стороны, это процесс экономического оформления сложившейся административно-территориальной структуры российского государства, с другой, укрепление экономических основ федерализма диктуется логикой рыночных процессов социально-экономической трансформации, происходящей в России с конца 80-х годов.
2. Государственный бюджет обеспечивает для органов государственной власти и управления возможность выполнения ими своих функций, включая воздействие на функционирование рынков товаров и услуг, финансовых рынков и распределение доходов в секторах экономики. Бюджет является инструментом мобилизации средств всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и внешней политики. С помощью бюджета осуществляется межсекторальное, межотраслевое и межтерриториальное перераспределение ВВП, государственное регулирование и стимулирование экономики, финансирование социальной политики, с учетом долгосрочных интересов страны и ее регионов, местных территорий.
3. Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете необходимо для успешной реализации финансовой политики государства на трех уровнях. Понимание этой связи приходит не сразу, а в результате конструктивного анализа сущности финансов, финансовых и бюджетных отношений. В другом варианте, как правило, начинает превалировать одностороннее рассмотрение как бюджетных, так и финансовых проблем.
4. Принципиальное значение имеет то, что бюджетная система призвана играть важную роль в реализации финансовой политики государства, цели которой обусловливаются его экономической политикой. При этом значение государственного финансового регулирования через бюджетную систему трудно переоценить, хотя нельзя не учитывать происходящие в настоящее время изменения в практике перераспределения финансовых ресурсов.
Это перераспределение все в большей степени осуществляется через финансовый рынок исходя из их спроса и предложения. Поэтому роль государственного финансового регулирования рыночных отношений должна усиливаться через следующие системы: налоговую, финансовых санкций и льгот. Особенно важно обеспечивать надлежащее выполнение (своевременное и в полном объеме) финансовых обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами.
5. Межбюджетные отношения складываются в результате бюджетного регулирования, и его необходимо осуществлять с учетом задач, бюджетов различных уровней, подлежащих решению в тот или другой период. При этом регулирующее воздействие на бюджетные отношения оказывают различные структуры власти и в целом власть в пределах их полномочий. Превышение или снижение полномочий различных ветвей власти зависит от многих факторов, в том числе и субъективного характера.
6. Сочетание демократического централизованного (по типу рыночного) и децентрализованного методов оформления и использования финансово-бюджетных ресурсов объективно возможно, и при этом в российской практике возрастает значение использования различных стабилизаторов финансово-бюджетной политики, что в определенной степени подтверждается созданием и задействованостью стабилизационного фонда при Правительстве РФ. Финансово-бюджетная ответственность государственной власти возрастает в связи с созданием и использованием стабилизационного фонда, как на общероссийском, так и региональном уровнях, в контексте совершенствования межбюджетных отношений.
7. Задачи, цели и реализация государственной региональной финансово-бюджетной политики должны вписаться в общую систему региональной политики, под которой нами понимается деятельность государства по регулированию экономического, социального, этнополитического, экологического развития страны в пространственном (региональном) аспекте.
Отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов
Федерации, а также между последними и местными (городскими, районными) бюджетами по-прежнему расплывчаты и неустойчивы. Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким, потому что усугубляется диспропорция между растущими расходными полномочиями субъектов Федерации и неизменным долевым объемом доходных источников.
8. Усиление вертикального составляющего межбюджетных отношений, конечно, не может не вызывать недовольство субъектов РФ, как «доноров», так и «реципиентов» федерального бюджета. В тоже время, как нам представляется, должна быть повышена мера ответственности и результативности собственных действий субъектов РФ в вопросах повышения доходности и финансового потенциала территорий. Обеспечение сбалансированности бюджетов - общая задача центральных органов власти и органов власти на местах. Главное для центральных органов - не допустить механического урезания бюджетных расходов, в том числе и в оказании помощи регионам, если они по своим доходам не справляются с решением актуальных социально-экономических задач.
9. Крайне важно направить бюджетную систему, включая межбюджетные отношения между уровнями государственного управления, на стимулирование экономического развития и срочно устранить всякого рода давление, препятствующее росту и развитию. Кроме давления системы бюджетных трансфертов (особенно на местные государственные органы), в этом отношении следует обратить внимание на сложности налогообложения. Бюджетная деятельность муниципальных образований представляет собой исторически сложившийся и обусловленный публичным характером институт в структуре бюджетной деятельности государства. Названное обязательство имеет особое значение, поскольку позволяет определить бюджетную деятельность муниципальных образований как объектов правового и финансово-бюджетного регулирования федеральных и региональных органов государственной власти и обуславливает границы бюджетной самостоятельности органов местно-
го самоуправления, методы и механизмы определения трансфертов местным бюджетам на формализованной основе.
10. Роль и функции власти и властных структур ничуть не снижаются в части осуществления финансово-бюджетной политики, но при этом важно стимулировать меры повышения эффективности как экономики, так и финансово-бюджетной сферы. Относительно упорядочения и повышения эффективности межбюджетных отношений, на наш взгляд, управленческие структуры государственной власти должны повысить свою роль в контроле над финансово-денежными потоками.
Научная новизна проведенного исследования