Канкулова Маржинат Ильясовна. Методология, практика и перспективы развития бюджетного процесса в республиках Северного Кавказа

brief description

Канкулова Маржинат Ильясовна. Методология, практика и перспективы развития бюджетного процесса в республиках Северного Кавказа : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10. - Санкт-Петербург, 2005. - 401 с. : ил. РГБ ОД,

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Теоретические проблемы содержания и построения бюджетной системы 13
1.1. Бюджет в финансовом регулировании экономики 13
1.2. Методологические и правовые основы бюджетной системы 35
1.3. Эволюция бюджетного устройства России. 54
Глава 2. Бюджетная политика в обеспечении макроэкономической стабилизации республик Северного Кавказа 73
2.1. Тенденции и перспективы социально-экономического развития республик Северного Кавказа 73
2.2. Обоснование приоритетов бюджетной политики в республиках Северного Кавказа 89
2.3. Анализ и обоснование разграничения бюджетных полномочий 106
Глава 3. Бюджетное прогнозирование и планирование в республиках Северного Кавказа 128
3.1. Финансовые ресурсы, базовые показатели доходов бюджетов республик Северного Кавказа 128
3.2. Необходимость и основные направления реструктуризации расходов бюджета 150
3.3. Методологические и правовые аспекты среднесрочного бюджетного планирования 165
Глава 4. Особенности и перспективы бюджетной реформы
в республиках Северного Кавказа 187
4.1. Опыт организации бюджетного процесса в зарубежных индустриальных странах 187
4.2. Экономические предпосылки построения новой модели межбюджетных отношений 200
4.3. Концептуальные направления совершенствования бюджетного процесса в республиках Северного Кавказа 219
Заключение 241
Библиографический список 261
Приложения 298

Введение к работе

В Российской Федерации активно осуществляется реформирование бюджетного процесса и всей системы региональных и местных финансов. Развитие рыночных принципов хозяйствования в России проходит в значительно изменяющихся внешних и внутренних условиях, что отражается на параметрах бюджета России в целом и бюджета каждого субъекта Федерации, требует глубокого теоретического переосмысления и методологической проработки новых подходов к бюджетному процессу, как специфическому инструменту управления государственными финансами в принципиально изменившихся отношениях собственности, полномочий каждого уровня власти. Изменения в области публичных финансов невозможно детально проанализировать без обращения к трудам таких известных ученых XX века в области государственных финансов СССР, как Александров A.M., Аллахвердян Д.А., Базарова Г.В., Бачурин А.В., Бирман A.M., Болдырев Б.Г., Бутаков Д.Д., Васильева М.В., Вознесенский Э.А., Волков A.M., Галанов В.А., Данилевский Ю.А., Дробозина Л.А., Дьяченко В.П., Зверев А.Г., Коломия Е.В., Ляндо A.M., Плотников К.Н., Рабинович Г.Л., То-чильников Г.Н. и др.
Новая роль бюджета в государственном регулировании экономики в условиях рыночных отношений, социально-экономическом развитии страны; реализация федеративных отношений; упорядочение бюджетного устройства; использование прогрессивных технологий в бюджетном процессе; совершенствование правовой регламентации бюджетных процедур нашли отражение в публикациях видных российских экономистов - Барулина СВ., Вавилова Ю.А., Глазьева С.Ю., Горегляда В.П., Грязновой А.Г, Дмитриевой О.Г., Ивановой Н.Г., Игудина А.Г., Илларионова А.Н., Карданова А.Т., Котляревского СИ., Кузнецова СМ., Лаврова A.M., Лексина В.Н., Минского X., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Подпориной И.В., Поздняковой Т.А., Поляка Г.Б., Поповой М.И., Родионовой В.М., Романовой В.Ф., Романовского М.В., Сабан-
4 ти Б.М., Сенчагова В.К., Солянниковой СП., Сомоева Р.Г., Сычева Н.Г., Такси-pa К.И., Христенко В.Б., Швецова А.Н. и целого ряда других.
Вопросы реформирования бюджетной системы и бюджетного процесса, несмотря на посвященные им многочисленные публикации, можно сказать, что решены не все. Изучение опыта зарубежных стран, обобщение практики, анализ первых результатов реформирования бюджетных отношений в России предопределяют необходимость продолжения исследований теоретических проблем бюджета, трансформации бюджетного процесса в средне- и долгосрочной перспективе, особенностей реализации бюджетной реформы в регионах.
В прогнозах социально-экономического развития России декларируются намерения Правительства РФ направить усилия на: формирование модели экономики, обладающей потенциалом динамичного и высокоэффективного роста; обеспечение социальной защищенности граждан; поддержание безопасности страны; решение других важных задач. В эту перспективу логично встраиваются меры, принимаемые территориальными органами власти и направленные на оздоровление социально-экономической ситуации в регионах. С особой остротой общероссийские бюджетные проблемы проявляются в республиках Северного Кавказа, что объясняется спецификой их исторического, демографического, социально-экономического развития; очевидной потребностью в увеличении собственных финансовых ресурсов в целом и бюджетных - в частности; необходимостью повышения обоснованности и стабильности формирования доходов и результативности расходов бюджета, аргументации возможностей повышения эффективности управления всеми аспектами бюджетного процесса.
Исследование рассматриваемых в диссертации проблем проведено по материалам следующих республик Северного Кавказа, входящих в Южный Федеральный округ (далее ЮФО): Республики Адыгея; Республики Дагестан; Республики Ингушетия; Кабардино-Балкарской Республики; Карачаево-Черкесской Республики; Республики Северная Осетия - Алания.
Кроме перечисленных, к ЮФО относятся: Республика Калмыкия, Чеченская Республика, Краснодарский и Ставропольский края, Астраханская, Волго-
5 градская и Ростовская области. Субъекты РФ, входящие в ЮФО, по целому ряду экономических, социальных, демографических и др. факторов можно, с точки зрения автора, подразделить на следующие группы: шесть приведенных выше республик; Республику Калмыкия; Чеченскую Республику; Краснодарский и Ставропольский края, Астраханскую, Волгоградскую, Ростовскую области. Кратко представим свою позицию. Бюджетные проблемы Республики Калмыкия могут быть предметом самостоятельного исследования в силу особенностей налоговых отношений в свободной экономической зоне, отличительных признаков межбюджетных отношений и др. факторов. Специфика бюджетных отношений в Чеченской Республике вызвана очевидными причинами. Объединение в отдельную группу бюджетов краев и областей, входящих в ЮФО, думается, не предполагает скрупулезной аргументации: это, прежде всего, другой административный статус (по сравнению с республиками); более высокий экономический и финансовый потенциал (то есть и другая картина взаимоотношений с федеральным бюджетом); кардинально иная структура промышленного и сельскохозяйственного производства; др. факторы.
Настоящее исследование, как мы отметили выше, проводится по материалам шести республик Северного Кавказа, что представляется весьма актуальным в том числе и в силу сложившейся в этом регионе социально-экономической ситуации. В необходимых случаях - для обеспечения большей репрезентативности, глубины анализа, обоснованности выводов - данные анализируются и в целом по ЮФО.
Цель диссертационного исследованиясостоит в решении крупных методологических и прикладных проблем повышения эффективности управления бюджетным процессом: новом теоретическом обосновании концептуальных понятий - бюджетная система, бюджетное устройство, содержания бюджетной политики и др.; характеристике роли бюджета в обеспечении макроэкономической стабилизации в субъектах РФ - республиках Северного Кавказа в период рыночных преобразований; аргументации приоритетных направлений бюджетной политики; разработке стратегии, организационных, методических и право-
вых рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса в республиках Северного Кавказа; внесении и обосновании предложений по успешной реализации бюджетной реформы в республиках Северного Кавказа с учетом их специфики.
Объемность поставленных в диссертации целей и сложность их достижения потребовали решения следующихосновных задач:
теоретического обоснования авторского определения понятий бюджетная система, бюджетное устройство и др.; принципиальных положений по новой иерархии органов местного самоуправления и их бюджетов в республиках Северного Кавказа;
обобщения и систематизации позиций российских экономистов, специалистов стран СНГ, зарубежных индустриальных стран по исследуемым проблемам;
анализа складывающихся тенденций, оценки прогнозов социально-экономического развития республик Северного Кавказа, параметров их бюджетов;
аргументации необходимости более жесткого методического обеспечения взаимосвязи перспективного, среднесрочного и текущего бюджетного планирования;
конструктивного анализа методологических основ нормирования и планирования расходов бюджетов республик Северного Кавказа, обоснования необходимости их «инвентаризации» и реструктуризации;
обобщения и классификации факторов, определяющих финансовый потенциал региона; оценки влияния проводимой налоговой реформы на доходы бюджетов всех уровней в республиках Северного Кавказа;
разработки предложений по формированию прогрессивной модели межбюджетных отношений, стимулирующей увеличение собственных доходов бюджетов республик Северного Кавказа;
классификации отличительных признаков, этапов реализации положений бюджетной политики на среднесрочную и долгосрочную перспективу;
обобщения институциональной практики организации бюджетного процесса в республиках Северного Кавказа, разработки предложений по повышению его результативности;
сопоставительного анализа и систематизации законодательных актов, регламентирующих бюджетные процедуры в республиках Северного Кавказа - с целью обеспечения единого правового пространства и адекватности задачам реформирования бюджетного процесса в республиках;
разработки и обоснования отдельных дополнений и изменений в Бюджетный кодекс РФ; Закон КБР «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе» - для правового сопровождения вносимых автором предложений.
Предмет исследования -методологические, методические, правовые и институциональные аспекты организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации.
Объект исследования- бюджетная система и бюджетный процесс, задачи и мероприятия бюджетной реформы, их реализация в республиках Северного Кавказа.
Информационная база исследования.В процессе работы над диссертацией обобщались и систематизировались положения монографических публикаций российских и зарубежных специалистов; использовались нормативные правовые документы и аналитические материалы федеральных и республиканских министерств и ведомств, регламентирующие бюджетные отношения и бюджетный процесс; нормативные, методические, инструктивные материалы финансовых, налоговых и статистических органов республик Северного Кавказа; материалы общероссийских и республиканских специальных периодических изданий, научно-практических конференций, семинаров, симпозиумов.
Методологическую основу исследованиясоставили диалектический метод познания; системный подход; принципы формальной логики; методы экономического анализа и синтеза; приемы индуктивного и дедуктивного изучения, другие общенаучные методы исследования.
8Научная новизнадиссертационной работы определяется тем, что в ней на
основе положений теории финансов, с учетом особенностей их реализации в России, обобщения опыта организации бюджетных отношений в зарубежных индустриальных странах, практики бюджетного процесса в субъектах РФ, системного критического анализа проводимых и предполагаемых мероприятий бюджетной и налоговой реформы определена методология, обеспечивающая решение актуальной государственной задачи: разработаны теоретическое обоснование и практические рекомендации по совершенствованию организации бюджетного процесса, направленные на повышение результативности функционирования бюджетных систем республик Северного Кавказа, успешное продвижение бюджетной реформы.
Основные положения и наиболее существенные результаты исследованиязаключаются в следующем:
1. На основе анализа и обобщения положений теории финансов предложена авторская интерпретация новой роли бюджета в механизме финансового регулирования макроэкономических параметров; сформулированы критерии, характеризующие уровень финансовой обеспеченности субъекта РФ.
2. Сформулировано определение понятий «бюджетная система», «бюджетное устройство» и др., дополнены принципы функционирования бюджетной системы; внесены предложения по реформированию бюджетного устройства республик Северного Кавказа.
3. Дано определение «финансового потенциала»; интерпретирована взаимозависимость финансового потенциала, финансовых ресурсов, доходов бюджета.
4. Методологически обосновано понятие государственных минимальных социальных стандартов, финансовых и бюджетных норм и нормативов; в соответствии с приведенными критериями предложена методика их использования в бюджетном процессе республик Северного Кавказа.
5. Систематизированы экономические предпосылки и внесены предложения по организации межбюджетных отношений, стимулирующих органы власти
9 субъектов РФ, органы местного самоуправления к наращиванию контингентов
налоговых и неналоговых доходов бюджетов.
6. По результатам изучения и анализа бюджетной практики в республиках Северного Кавказа обосновано применение новых инструментов предоставления финансовой помощи местным бюджетам - с использованием социальных кадастров и налоговых паспортов административно-территориальных единиц.
7. Доказана необходимость реструктуризации расходов бюджетов республик Северного Кавказа, предложены ее направления; систематизированы меры по повышению качества и результативности контрольно-аналитической работы.
8. На базе обобщения опыта организации бюджетного процесса в зарубежных индустриальных странах доказана целесообразность использования его позитивных элементов, в том числе проведение мониторинга качества управления бюджетом.
9. Обоснованы изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ, модульный закон для республик Северного Кавказа «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе», снимающие отдельные принципиальные противоречия, что обеспечит более четкую правовую регламентацию управления бюджетным процессом, успешное развитие бюджетной реформы в регионе.
В диссертационном исследовании имеются и другие, более частные новые положения, направленные на совершенствование бюджетного устройства, бюджетных процедур, управления бюджетными средствами в республиках Северного Кавказа. Их реализация возможна в рамках соответствующих общероссийских концепций и программ Правительства РФ, но с учётом специфики каждой из республик Северного Кавказа.
Практическая значимостьработы состоит в том, что основные положения исследования доведены до конкретных методик, статей законов, реализация которых позволит максимально использовать возможности бюджетных инструментов в макроэкономической стабилизации республик Северного Кавказа; обеспечить более высокую результативность функционирования бюджетных
10 систем республик в условиях рыночных преобразований, соответствующее
правовое сопровождение этих процессов.
Апробация результатов исследования.Результаты исследования нашли отражение в 2-х монографиях, учебнике для экономических вузов, 4-х учебных пособиях, других научных публикациях; выступлениях на российских научных и научно-практических конференциях, семинарах, в частности: II межвузовской конференции аспирантов и докторантов 5-6 декабря 2000 года в г. Санкт-Петербурге «Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе»; научной сессии профессорско-преподавательского состава научных сотрудников и аспирантов по итогам научно-исследовательской работы за 2001 год; VI межвузовской конференции аспирантов и докторантов 8 декабря 2004 года в г. Санкт-Петербурге «Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе»; семинаре «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне», проводившемся Институтом Мирового банка для руководителей и специалистов органов исполнительной власти и местного самоуправления субъектов Федерации, входящих в Южный федеральный округ (г. Ростов-на-Дону, апрель 2003 года).
Аналитические разработки автора прошли научную и практическую апробацию и отражены в отчетах следующих научно-исследовательских работ «Развитие казначейской системы исполнения бюджета Санкт-Петербурга, 2000» и «Совершенствование казначейской системы исполнения бюджета Санкт-Петербурга в условиях законодательного изменения межбюджетных отношений, 2003».
Материалы исследования используются в учебном процессе на кафедре финансов Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов при чтении лекционного курса «Бюджетная система Российской Федерации» и ряда спецкурсов.
Отдельные положения и рекомендации диссертационного исследования использованы Министерством экономического развития и торговли КБР, Ми-
нистерством финансов КБР при разработке показателей бюджета на 2003, 2004 гг.
Результаты исследования нашли отражение в 15 основных публикациях общим объемом 32 п.л.
Структура работыобусловлена поставленными целями, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения.
Во введенииобосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, научная новизна и практическая значимость работы.
В первой главеисследуются теоретические проблемы построения бюджетной системы: новая роль бюджета в финансовом регулировании экономики в условиях углубления рыночных принципов хозяйствования; методологические и правовые основы содержания бюджетной системы; эволюция бюджетного устройства России, его современное состояние и противоречия.
Во второйглаве рассматривается значимость бюджетной политики в обеспечении макроэкономической стабилизации республик Сев