Колесников, Андрей Алексеевич. Совершенствование государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетного процесса

brief description

Колесников, Андрей Алексеевич. Совершенствование государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетного процесса : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Колесников Андрей Алексеевич; [Место защиты: Сев.-Кавказ. гос. техн. ун-т].- Ставрополь, 2011.- 215 с.: ил. РГБ ОД, 61 12-8/790

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Финансовый контроль и его трансформация в современный период: теоретико-практические аспекты11
1.1. Сущность и функции финансового контроля как экономической категории 11
1.2. Отечественный и зарубежный опыт организации финансового контроля и его правовое обеспечение 43
1.3. Финансовый контроль в условиях реформирования бюджетной системы 53
Глава 2.Анализ организации и нормативно - методических основ финансового контроля в ставропольском крае60
2.1. Бюджетный процесс в Ставропольском крае - область реализации функции финансового контроля 60
2.2. Состояние внешнего государственного и муниципального финансового контроля в регионе 88
Глава 3.Приоритеты развития системы государственного финансового контроля в современных условиях111
3.1. Концепция совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля 111
3.2. Оценка эффективности деятельности контрольного органа по осуществлению внешнего финансового контроля 120
3.3. Развитие методической базы финансового контроля в период бюджетных реформ 142
Заключение 163
Список использованной литературы 169
Приложения

Введение к работе

з
Актуальность темы исследования.Эффективность проводимой в стране финансовой политики в значительной степени определяется сложившейся системой государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств. При этом реформирование бюджетного процесса, заключающееся в комплексном среднесрочном планировании расходов, расширении самостоятельности и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за исполнением бюджета, введении новой системы бюджетного учета, приближенной к международным стандартам, переходе к бюджету, ориентированному на результат, требует дальнейшего развития всей системы государственного финансового контроля. Между тем, в настоящее время в Российской Федерации пока еще нет эффективно функционирующей организационно-правовой системы соответствующего контроля. В результате экономических и административных реформ, осуществленных в 80-е и 90-е годы, разрушена вертикаль тоталитарного контроля. Сложилась ситуация, когда в стране отсутствует единая общегосударственная контрольная система, ориентированная на новые демократические задачи, а существующая нуждается в серьезном совершенствовании. Так, если на федеральном уровне уже создан независимый орган государственного финансового контроля, сформировались методы и приемы контрольной работы, то на региональном и муниципальном уровнях такая работа только ведется.
Преобразования в бюджетной сфере, реформирование бюджетного процесса требуют повышения качества финансового контроля, основанного на применении современных инструментов аудита, достижений отечественной и зарубежной экономической науки и практического опыта. В этой связи, дискуссионный характер ряда теоретических вопросов государственного (муниципального) финансового контроля, механизмов повышения его эффективности, недостаточная методическая обоснованность практических аспектов его реализации определили актуальность исследования и выбор темы диссертационной работы.
Степень разработанности проблемы.Современные вопросы развития системы финансового контроля рассматриваются в трудах многих ученых-экономистов, а также отечественных и зарубежных специалистов-практиков. В настоящее время проблемы финансового контроля исследованы в работах И.М. Александрова, Е.В. Бушмина, Г.Н. Василенко, Ю.М. Воронина, В.П. Горегляда, А.Г. Грязновой, Е.Д. Катульского, В.В. Ковалева, М.В. Мельник, Т.Г. Нестеренко, В.Г. Панскова, A.M. Подъяблонской, Е.Е. Румянцевой, А.Н. Саунина, Д.Г. Черника, С.Д. Шаталова, А.Д. Шеремета и других.
Фундаментальным исследованиям вопросов теории и практики финансового контроля посвящены научные труды В.В. Бурцева, Э.А. Вознесенского, Е.Ю. Грачевой, Ю.А.Данилевского, В.А. Жукова, Л.Н. Павловой, СВ. Степашина, Н.С. Столярова, СО. Шохина и других.
Основы государственного регулирования, в том числе финансового контроля, с разной степенью полноты нашли свое отражение в работах зарубежных ученых-экономистов: Дж. Бьюкенена, Т. Кноуп, Дж. Кейнса, Л. Леонтьева, А. Маршалла, К. Поппера, Д. Ретрея, Р. Томсона, Э. Тоффлера, Е. Хармса, А. Хансена, Д. Шеринга, К. Эрроу и других.
Вместе с тем, изучение трудов по проблемам финансового контроля выявило наличие противоречивых мнений у отдельных авторов в отношении определения его видов и форм, места муниципального контроля в системе внешнего финансового контроля, особенностей взаимодействия органов государственного и муниципального контроля, разделения полномочий органов государственного внешнего и внутреннего контроля, установления субъектов и объектов внешнего финансового контроля. Недостаточно внимания уделяется методологическим и правовым аспектам деятельности органов государственного финансового контроля. На федеральном, региональном и муниципальном уровнях действует множество нормативных правовых актов, затрагивающих финансовый контроль, но они разрабатывались и принимались в разное время и не связаны единой концептуальной основой. В частности, для
5проведения новых современных форм аудита не хватает нормативно закрепленных индикаторов и критериев эффективности. Нерешенность указанных вопросов предопределила выбор темы, постановку цели и задач проводимого исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования.Цель диссертации заключается в выявлении и обобщении проблем действующей системы государственного финансового контроля и разработке мер, направленных на ее совершенствование на региональном и муниципальном уровнях для повышения эффективности использования бюджетных средств. Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
исследовать в теоретическом аспекте сущность и функции финансового контроля как экономической категории и определить его роль и место в системе управления общественными финансами;
проанализировать порядок взаимодействия и разграничения функций контролирующих органов и определить области их компетенции;
- дать оценку состоянию системы государственного финансового контроля, установить ее соответствие современным требованиям, международным принципам и стандартам;
- обосновать необходимость применения аудита эффективности, показать преимущества, перспективы и возрастающую значимость нового типа государственного финансового контроля;
- определить направления реформирования системы государственного финансового контроля в целях создания механизма оптимизации бюджетных расходов;
разработать систему показателей определения эффективности финансового контроля и алгоритм оценки деятельности контрольных органов по осуществлению внешнего финансового контроля;
сформулировать комплекс мер по совершенствованию методологической базы финансового контроля, разработке новых приемов и способов его осуществления.
Предметом исследованияявляется деятельность органов, наделенных контрольными функциями, в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов.
Объектом исследованиявыступает система органов государственного (муниципального) финансового контроля.
Теоретической и методологической основой исследованияявились труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов, а также специалистов-практиков в области организации и функционирования системы государственного финансового контроля, законодательные и нормативные акты государственных органов исполнительной власти и местного самоуправления, регламентирующие бюджетные правоотношения, материалы научно-практических конференций, совещаний, семинаров, посвященные изучаемым вопросам.
В процессе обработки и анализа собранных материалов использовался научный подход, основанный на системно-структурном исследовании проблемы. Выводы и предложения диссертационной работы построены на применении абстрактно-логического, диалектического, экономико-математических и экономико-статистических методов и их многообразных приемов.
Информационно-эмпирическую базу диссертациисоставили материалы и отчеты Федеральной службы государственной статистики России, Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, Министерства экономического развития РФ, Федеральной налоговой службы России, Счетной палаты Ставропольского края, Министерства финансов Ставропольского края, Управления Федеральной налоговой службы по Ставропольскому краю, информация официальных сетевых ресурсов, монографические исследования и творческие разработки научных коллективов, а также личные наблюдения автора.
7Научная новизна результатов исследованиясостоит в разработке и обосновании стратегических направлений совершенствования и повышения действенности государственного финансового контроля за эффективным использованием бюджетных ассигнований. Элементами научного вклада, характеризующими новизну, являются следующие результаты проведенного исследования:
- на основании теоретического изучения основных экономических категорий уточнены сущность, формы, виды и принципы финансового контроля, организации контрольной деятельности, что позволило скорректировать отдельные формулировки и установить его взаимосвязь с другими процессами в области общественных финансов;
выявлены несовершенства положений нормативных актов, регламентирующих государственный (муниципальный) финансовый контроль и с учетом этого сформулированы предложения по внесению в них изменений;
определены несоответствия российской системы государственного финансового контроля стандартам и принципам, установленным Международной организацией высших органов финансового контроля и Лимской декларацией руководящих принципов контроля, исходя из чего разработаны соответствующие предложения;
доказана важность интеграции методов аудита эффективности и финансового аудита с целью использования его результатов для принятия конкретных управленческих решений по повышению рациональности расходования бюджетных средств;
- показано, что сложившаяся в Ставропольском крае высокая централизация налоговых и неналоговых доходов бюджета на региональном уровне обуславливает целесообразность изменения действующего механизма муниципального контроля в направлении консолидации усилий контролирующих органов;
предложен к применению в экспертно-аналитической работе экономико-математический инструментарий определения уровня
8экономической эффективности деятельности контролирующих органов;
- осуществлена разработка механизма интеграции аудита эффективности и финансового аудита использования бюджетных средств, выделенных государственным (муниципальным) учреждениям на финансовое обеспечение выполнения государственного задания.
Научная новизна подтверждается следующими полученными автором результатами, выносимыми на защиту:
- определена сущность государственного финансового контроля как комплексной системы наблюдения государственными органами за деятельностью субъектов хозяйствования и управления с целью установления законности и целесообразности операций с финансовыми и нефинансовыми активами (п. 2.22 Паспорта специальности 08.00.10);
обоснованы концептуальные подходы к реформированию государственного финансового контроля и определены пути решения проблем правового, методологического и организационного характера (п. 2.22 Паспорта специальности 08.00.10);
доказана необходимость изменения действующего механизма муниципального финансового контроля в условиях высокой централизации налоговых и неналоговых доходов бюджета на региональном уровне (п. 2.22 Паспорта специальности 08.00.10);
- показана целесообразность включения в систему государственного финансового контроля в Ставропольском крае механизма контроллинга как инструмента, обеспечивающего оптимизацию имеющихся ресурсов для достижения целей финансового контроля с наименьшими затратами (п. 2.22 Паспорта специальности 08.00.10);
разработаны методические положения проведения оценки эффективности деятельности контрольного органа по осуществлению внешнего финансового контроля, позволяющие анализировать результаты работы и принимать меры по рационализации деятельности (п. 2.22 Паспорта специальности 08.00.10);
- предложены методические подходы к организации контрольного мероприятия с элементами аудита эффективности использования бюджетных средств, выделенных государственным (муниципальным) учреждениям на финансовое обеспечение выполнения государственного задания (п. 2.22 Паспорта специальности 08.00.10).
Теоретическая и практическая значимость исследованияопределяется актуальностью поставленных задач и востребованностью предложенных методических рекомендаций для разработки концепции реформирования государственного (муниципального) контроля на региональном уровне и совершенствования механизмов финансового контроля.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что она развивает научное представление о финансовом контроле как экономической категории, его сущностных характеристиках, месте муниципального контроля в системе финансового контроля, структуре и иерархии контрольных органов.
Результаты исследования могут найти практическое применение при формировании законодательными (представительными) и исполнительными органами власти органов финансового контроля, реализации мер по совершенствованию их работы, разработке мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов, а также методических материалов, стандартов и административных регламентов исполнения государственной функции контроля. Непосредственное практическое значение имеют предложения по совершенствованию бюджетного законодательства, регламентирующего финансовый контроль, формализованная методика определения уровня эффективности контрольной деятельности, позволяющая объективно оценить качество контроля, методические разработки по проведению контрольного мероприятия с элементами аудита эффективности.
Материалы диссертационного исследования могут применяться в учебном процессе системы высшего профессионального образования при преподавании дисциплин «Финансы и кредит», «Финансовый контроль», «Аудит», «Бюджет и бюджетная система РФ» и при повышении квалификации
10работников контролирующих органов.
Разработанная методика оценки эффективности деятельности контролирующих органов по выполнению внешнего финансового контроля нашла практическое применение в мониторинге муниципальных контрольных органов Ставропольского края, проводимом Счетной палатой Ставропольского края, и может быть использована контрольно-счетными органами других субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования.Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на XIV региональной научно-технической конференции «Вузовская наука -Северо-Кавказскому региону» (Ставрополь, 2010), II международной научно-практической конференции «Современные проблемы методологии и организации бухгалтерского учета, экономического анализа и аудита в условиях перехода на МСФО и МСА» (Ставрополь, 2010), III международной научно-практической конференции «Современные тенденции развития теории и практики управления в России и за рубежом» (Ставрополь, 2011), всероссийской научной конференции «Совершенствование налогообложения как фактор экономического роста» (Ставрополь, 2011). Теоретико-методические положения диссертации докладывались на научно-технических конференциях по результатам научно-исследовательской работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов СевКавГТУ в 2009-2011 гг.
Публикации.По теме диссертации опубликовано 12 статей общим объемом 4,4 п.л. (авт. - 3,8 п.л.) в сборниках научных трудов и материалов конференций, в том числе 6 статей в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Объем, структура и содержание работы.Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников (124 наименования), включает 28 таблиц и 12 рисунков.
Во введенииобоснована актуальность темы диссертационной работы, представлено состояние изученности проблемы, определены объект и предмет
11исследования, сформулированы цель и задачи диссертации, раскрыты ее научная новизна, теоретическая и практическая значимость.
В первой главе«Финансовый контроль и его трансформация в современный период: теоретико-практические аспекты» раскрыты сущность и функции финансового контроля как экономической категории, определено его место в регулировании экономических отношений, исследован отечественный и зарубежный опыт организации финансового контроля и его правовое обеспечение, обоснована необходимость реформирования финансового контроля в условиях меняющейся бюджетной системы.
Во второй главе«Анализ организации и нормативно-методических основ финансового контроля в Ставропольском крае» проанализировано состояние бюджетной системы и бюджетного процесса в Ставропольском крае как области реализации функций государственного финансового контроля, представлена деятельность контрольных органов, созданных
представительными и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления Ставропольского края, выявлены проблемы в осуществлении государственного (муниципального) финансового контроля.
В третьей главе«Приоритеты развития системы государственного финансового контроля в современных условиях» сформулированы основные направления совершенствования системы государственного финансового контроля и определены первоочередные меры по их реализации, предложен метод оценки эффективности контрольной деятельности, способствующий выявлению слабых сторон в работе муниципальных органов контроля, подготовлены методические разработки проведения контрольного мероприятия по проверке эффективности использования финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания с целью совершенствования методологии финансового контроля.
В заключенииприведены основные результаты диссертационного исследования и практические рекомендации по их применению.

Отечественный и зарубежный опыт организации финансового контроля и его правовое обеспечение

Финансовый контроль, как элемент рыночной экономики, начал формироваться в РФ сравнительно недавн