Концептуальные основы и научно-практические проблемы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью :Тенденции и закономерности

brief description

Год:

2003

Автор научной работы:

Зинуров, Рафаил Нариманович

Ученая cтепень:

доктор юридических наук

Место защиты диссертации:

Уфа

Код cпециальности ВАК:

12.00.11

Специальность:

Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

Количество cтраниц:

351

Оглавление диссертациидоктор юридических наук Зинуров, Рафаил Нариманович

Введение.
Г л а в а I. Понятие и характеристика правовой природы координационнойдеятельностиорганов прокуратуры
§ 1. Понятие, сущность и формыкоординации.
§ 2. Субъекты координационной деятельности.
§ 3. Детерминанты тенденций и закономерностей координационной деятельности.
Г л а в а II. Историко-правовые аспекты формирования координационной деятельностипрокуратуры(1722-1922)
§ 1. Органы уголовнойюстициии их взаимодействие в дореформенный период (1722-1864).
§ 2. Взаимодействиеоргановуголовной юстиции в пореформенный период
1864-1917).
§ 3. Проблема взаимоотношенияправоохранительныхорганов в первые годы советской власти (1917-1922).
Глава III. Опыт и практика становления координационной деятельности прокуратуры (1922-1996)
§ 1. Становление и развитие координационной функции советской прокуратуры (1922-1979).
§ 2. Закон опрокуратуреСССР 1979 года ипроблемыкоординационной деятельности
§ 3. Объективная обусловленность необходимости координационной деятельности в годы кризиса и реформ (1992-1996).
Глава IV. Организационно-правовые проблемы координационной деятельности
§ 1. Приоритетные направления в деятельности координационного совещания и критерии их определения.
§ 2. Система, иерархические уровни и экстерриториальность координационной деятельности.
§ 3. Координациязаконотворческойдеятельности правоохранительных органов
§ 4. Координация информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов.
Г л а в а V. Актуальные проблемы координации в современных условиях
§ 1. Стратегия, тактика и методика координационной деятельности
§ 2.Проблемы и перспективы развитиязаконодательныхоснов координационной деятельности.
§ 3. Соотношение координации и взаимодействия.
§ 4. Критерии оценки координационной деятельности.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Концептуальные основы и научно-практические проблемы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью :Тенденции и закономерности"

В современной России борьба спреступностьюнуждается в организационном решении изаконодательномурегулировании координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Ростпреступности, ее тенденция к организованности и интернационализации, социально-экономические особенности российского и постсоветского пространства, закономерно обусловливают необходимость научного исследования концептуальных основ теории и практики координации деятельностиправоохранительныхорганов по борьбе с преступностью, анализа опыта ее станрвления, развития, а также критического осмысления ее исторически сложившихся тенденций и закономерностей.
Актуальность темы исследования определяется тем значением которое придается сегодня проблемам борьбы с этим социальным злом не только в национальном,внутригосударственном, но и международном плане. Достаточно отметить, что за последние годы в России принят целый ряд политико-правовых документов (к примеру, Федеральная целевая программа по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы, утвержденная Правительством РФ 10 марта 1999 года в редакции егоПостановленияот 30 декабря 2000 года; Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденнаяУказомПрезидента РФ от 17 декабря 1997 года в редакции егоУказаот 10 января 2000 года; Рекомендации по результатам «круглого стола» на тему «О состоянии борьбы с преступностью и мерах по укреплениюзаконностии правопорядка в Российской Федерации», одобренныеПостановлениемСовета Федерации Федерального Собрания РФ от 26 июля 200 года и др.), в которых указывается на серьезные недостатки в работе правоохранительных органов и необходимости повышения эффективности их деятельности вделеборьбы с преступностью в стране.
Повышение же эффективности в борьбе с преступностью является, как известно, целью координации этой деятельности (п.1 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного УказомПрезидентаРФ от 18 апреля 1996 года)
Об улучшении координации деятельности правоохранительных структур в целях повышения эффективности их деятельности, а также о важности проведения научных исследований в этой области на международном уровне говорилось на седьмом КонгрессеООНпо предупреждению преступности иправонарушений, принявшим Миланский план действий еще в 1985 году.
Нынешнее состояние преступности в России таково, чтопротиводействиеей, а также координация деятельности правоохранительных органов в этой сфере, нуждаются в организационном улучшении и законодательном подкреплении. Эти вопросы требуют научного исследования концептуальных основ теории и практики координации деятельности правоохранительных органов в данной области, анализа опыта ее становления, развития, а также критического осмысления ее исторически сложившихся тенденций и закономерностей.
Теоретические и практические аспекты координационной деятельности, ее организация и методология, уже были предметом изысканий значительной группы ведущих ученых. В разное время свой вклад в разработку этих проблем внесли Т.Л.Маркелов, В.К.Звирбуль, С.В.Тюрин, С.И.Гусев, В.П.Рябцев, В.В.Клочков, А.Д.Бойков, А.И.Алексеев, А.Я.Мыцыков, В.Г.Бессарабов, А.Г.Халиулин, И.Ф.Демидов, А.Ф.Смирнов и другие. Не умаляя их вклада в развитие теории и практики координационной деятельности, работе обращается внимание на то, что большинство из указанных авторов либо проводили самостоятельные исследования института координации деятельности правоохранительных органов (например
Т.Л.Маркелов, В.К.Звирбуль, С.В.Тюрин, А.Я.Мыцыков, С.И.Гусев), либо ограничивались проблемами взаимодействия правоохранительных органов (В.Г.Бессарабов, А.Г.Халиулин, А.Д.Бойков и другие). Комплексный подход к изучению проблемы был предпринят в трудах И.Ф.Демидова, В.П.Рябцева, В,В.Клочкова и некоторых других авторов. Но специфика избранной ими темы исследования не позволяла детально рассмотреть концептуальные основы теории и практики координационной деятельности, весь комплекс особенностей и предпосылок становления и развития координационной функциипрокуратурыв историко-правовом аспекте, в царской, советской и постсоветской России, исследовать ее тенденции и закономерности в различные периоды ее существования.
Потребность в научном исследовании указанной проблемы продиктована также процессом правовых реформ, обозначенных в Концепциисудебнойреформы в Российской Федерации, одобренной постановлениемВерховногоСовета РСФСР от 24 октября 1991 года,УказеПрезидента РФ от 22 августа 1995 года «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» и других документах.
Интеграция России в мировое сообщество, особенности пост советского социально-экономического и правового пространства, транснациональный характер преступности, в свою очередь вызывают необходимость изучения и совершенствования форм координации правоохранительных органов не только России, но и странСНГи других государств. Сегодня, из-за несовершенства законодательства в этой области, контакты между ними осуществляются с определенными трудностями. Выходом из этой ситуации может стать приведение российского законодательства о координации деятельности правоохранительных органов в соответствие с существующими реалиями, • включающими необходимость усиления международного сотрудничества в деле борьбы с преступностью.
Необходимость разрешения современныхзаконодательныхпроблем касающихся координационной деятельности, обусловлена и тем, что противодействие преступности нередко сопровождается нарушениями прав человека, порождающими негативные тенденции, которые отражаются на результативности деятельности правоохранительных органов, состоянии преступности.
Изложенные обстоятельства достаточны для вывода о важности научной разработки вопросов, связанных с координацией деятельности правоохранительных органов попротиводействиюпреступности, в виде диссертационного исследования. В связи с этим, вопросы выдвинутые для исследования, в диссертации определены с учетом обстоятельств диктующих необходимость научной разработки данной темы.
Цели и задачи исследования. Цели настоящего исследования заключаются в том, чтобы на основе теоретических выводов, опирающихся на теоретико-методологический фундамент и практику применения законодательства о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, провести поэтапное историко-правовое, системное и комплексное исследование координационной деятельности прокуратуры; выявить ее тенденции и закономерности определяющие роль координации в реализацииправоохранительнымиорганами уголовной политики государства; с учетом современных реалий разработать теоретические предложения и практические рекомендации по применению, изменению и дополнению законодательства о координации.
Для достижения этих целей, в диссертации решались следующие исследовательские задачи: сформулировать авторский подход ккриминологическомупонятию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; на основе обзора и анализа теоретических положений разработать юридическое определение понятияправоохранительногооргана, как члена координационного совещания; исследовать социально-правовые икриминологическиедетерминанты тенденций и закономерностей координационной деятельности, рекомендовать их юридические определения; на основе поэтапного, системного и комплексного методов, провести исследование историко-правовых аспектов формирования координационной деятельности в дореформенный (1722-1864), пореформенный (1864-1917) и советский (1917-1991) этапы; исследовать организационно-правовые проблемы о приоритетных направлениях координации с разработкой критериев их определения; на основе анализа проблемных сторон современного законодательства о координации внести предложения по его дальнейшему развитию и совершенствованию; подвергнуть юридическому анализу понятия координации и взаимодействия в рамкахпротиводействияпреступности, рекомендовать правовое определение взаимодействия; разработать и предложить критерии оценки координационной деятельности;
В соответствии с поставленными целями и задачами объектом диссертационного исследования является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью как важнейшее средство реализации уголовной политики государства.
Предметом исследования выступают концептуальные основы координации деятельности правоохранительных органов в нормах и положениях законодательства о координации, теоретические и практические проблемы организационно-правовых аспектов координационной деятельности, историко-правовые предпосылки и особенности возникновения, становления и развития координационной функции российской прокуратуры, материалы практики координационных совещаний различных уровней.
Методологическую основу работы составляют сравнительное поэтапное историко-правовое исследование, общенаучный диалектический и специальный методы познания, частно-научные методы: статистический, системный, структурно-функциональный, историко-правовой и сравнительный, включая анализ архивных материалов и нормативно-правовых документов о координационной деятельности в различные периоды.
Теоретической основой исследования служили трудыАлексееваА.И., Белкина В.Г., Бессарабова В.Г.,ГуценкоК.Ф., Ковалева М.А., Демидова И.Ф.,ЗвирбульВ.К., Кудрявцева В.Н., Карпеца И.И.,РябцеваВ.П., Скворцова К.Ф., Халиулина А.Г.,ШейфераС.А., Бойкова А.Д., Гусева С.И.,ГерасимоваС.И., Лунеева В.В., Агамова Г.Д.ЖевлаковаЭ.Н., Маркелова T.JI. Воронцова С.А.,КвашаЛ.Ф., Клочкова В.В., Смирнова А.Ф.,ТюринаС.В., Скуратова Ю.И., Сухарева А .Я.,ПанченкоП.Н., Токаревой М-Е., Бровкина В.Н.,ШаршеналиеваА.Ш., Репецкой А.Л., Кенжаева Сафарали,БезлепкинаБ.Т., Туякбаева Ж.А., Казинян Г.С.,ГеворгянГ.С., БерензонА-Д, Долговой А.И. и других ученых.
В исследовании также использовались мнения и работы известных практических работников прокуратуры, таких как Мыцыков А .Я.,ГасановЭ.Г., Вишнякова Н.Б., Багаутдинов Ф., Мухаметзянов И., Найденов В, Еременко В. и многих других.
Большое значение при исследовании и разработке проблем диссертации имел личный опыт, приобретенный автором в связи с непосредственным участием в координационной деятельности в качестве ответственного Секретаря координационного совещания правоохранительных органов Республики Башкортостан в 1994-1998 годах, опыт преподавания спецкурса
Прокурорскийнадзор в органах внутренних дел» в Уфимском юридическом институтеМВДРФ, а также работа в отделе правовойэкспертизыи административных органов Правительства Республики Башкортостан в 20022003 годах.
Эмпирическую основу диссертации составили практика работы координационных совещаний в Республике Башкортостан, результаты изучения мнений работников правоохранительных органов и глав администраций 55 городов и районов республики, материалы координационной деятельности в Республике Татарстан, Ульяновской и Самарской областях.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное, поэтапное историко-правовое исследование концептуальных основ теории и практики координационной деятельности, предпосылок и особенностей возникновения, становления и развития координационной функции российской прокуратуры. Автором впервые осмыслен критерийно-понятийный аппарат научной периодизации координационной деятельности прокуратуры, выяснены тенденции и закономерности координационной деятельности, определены ее социально-правовые и криминологические детерминанты.
На основе сравнительно-правового и комплексного анализа законодательства о координацииправоохранительнойдеятельности в различные исторические периоды, эмпирических данных о системе, формах и направлениях координационной деятельности, выявлены ее наиболее актуальные и проблемные положения, требующие совершенствования. В диссертации сформулированы предложения по их разрешению, сделаны выводы о предпосылках возникновения координационной функции прокуратуры в досоветский период, обоснованы рекомендации по совершенствованию действующего законодательства - ст. 8 и других норм Федерального закона опрокуратуре, Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, ст. 72КонституцииРоссии, предложен проект Федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности». Высказаны идеи о таких новых направлениях координации как координацияправотворческойдеятельности и координация информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов, предложены их дефиниции, дано юридическое определение понятия приоритетов координации, разработаны и предложены критерии оценки координационной работыпрокуроров.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что промежуточные выводы по результатам исследования архивных материалов о взаимодействии прокуратуры и других органов уголовнойюстициицарской и советской России использованы в монографиях автора «ПрокуратураРеспублики Башкортостан: история и современность», «Прокуратура против преступности: страницы истории». Содержащиеся в диссертации идеи, выводы и предложения, опубликованные труды соискателя, имеют значение для дальнейшего развития и совершенствования координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности в современных условиях. Они могут быть использованы внормотворческойдеятельности, в практике работы правоохранительных органов и других участников координационной деятельности, а равно в учебном процессе юридических вузов, системы повышения квалификации и переподготовки работников прокуратуры и других правоохранительных ведомств. Теоретические положения диссертации могут послужить основанием для исследования аспирантов и научных сотрудников. Изданная в 2002 году монография «Координационная деятельность российской прокуратуры. Тенденции и закономерности» используется в учебном процессе Института права Башкирского государственного университета. На основе проведенного исследования, подготовлен проект Федерального закона
О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности», который приложен к диссертации.
Как положения выносимые на защиту в диссертацию рассматриваются следующие основные выводы,"предложения и рекомендации:
1. Концептуальные положения теории и практики о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, связаны с объективными тенденциями и закономерностями к изменению, развитию и совершенствованию ее законодательных основ, под влиянием изменения правовых основ государства.
2. Как государственно-правовой институт, наделенный властно-распорядительнымиполномочиями, прокуратура направляет и акцентирует деятельность правоохранительных органов в наиболее важных сферах противодействия преступности. С учетом функций государства, как организатора борьбы с преступности и организующей и руководящей роли прокуратуры в координационной деятельности, целью координации является реализации государственной политики противодействия преступности на основе законности, согласованности и взаимодействия всеми правоохранительными органами, под руководством соответствующей прокуратуры.
3. Анализ правовой природы и теоретического содержания имеющихся в юридической науке позиций о понятии координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, дает основание к ее определению как предусмотренному законом, объективно обусловленному, согласованному и постоянному взаимодействию в целях реализации участниками правоохранительной деятельности совместных мер по наиболее актуальным направлениям противодействия преступности и инымправонарушениям, под руководством соответствующей прокуратуры.
4.Правоохранительныморганом является государственно-правовой орган, реализующий государственную политику противодействия преступности и иным правонарушениям через свои функциональныеобязанности, наделенный специальными полномочиями попредупреждению, выявлению, пресечению, расследованию преступлений иисполнениюсудебных решений по уголовнымделам.
5. Необходимость совершенствования и развития координационной функции российской прокуратуры, обусловлена социально-правовыми икриминологическимидетерминантами, как результатов социально-экономических и политических условий, перемен в структуре, функциях и форме российской государственности, изменений в системе, функциях и основных направлениях деятельности прокуратуры и других правоохранительных органов, осуществленных в ходе реформ 1990-х годов.
6. Предпосылки необходимости координационной функции российской прокуратуры, ее развития и совершенствования, объективно сложились в процессе взаимодействия и контактов между органами уголовной юстиции в дореформенный (1722-1864) и пореформенный (1864-1917) периоды, а также деятельности органовправопорядкапервые годы Советской власти (19171922).
7. Не обладая функциями координационной направленности, царская прокуратура в дореформенный и пореформенный периоды, в силу своихнадзорныхполномочий и специального статуса, была ведомственно заинтересована в обеспечении взаимодействияполиции, судов и корпуса жандармов в интересах единогоправоприменения, что являлось прообразом и предпосылкой ее последующей координационной функции.
8. Деятельность дореформенных органов уголовной юстиции объективно нуждалась в согласованности. При отсутствии специального закона, лишь органы прокуратуры наиболее подходили и были способны к выполнению функции по регулированиюправоприменительнойдеятельности органов уголовной юстиции. Значительное сужение надзорныхполномочийпрокуратуры в пореформенный период, появление новых органовсудебныхследователей, обострило тенденцию правовойрегламентациивзаимодействия этих органов. В этих условиях, прокуратура пореформенного периода, у которой в накапливалась информация в результате предписанных законом сообщений судебныхследователейи полиции о преступлениях, закономерно осуществляла действия, которые заключались вдачеуказаний и наставлений полиции исудебнымследователям.
9. На основе стекающихся к ним данных о состоянии преступности, качестверасследованияи уголовного судопроизводства, дореформенныепрокурорынаправляли в эти органы указания и напоминания, игравшие определенную роль в регулировании их правоприменительной деятельности. Данная тенденция обострилась к концу дореформенного и продолжала обостряться в пореформенный период, вследствие сужения надзорных полномочий прокуратуры.
10. Дореформенная, прокуратура, куда из полиции поступала вся информация опреступлениях, была связана не только с состоянием дел на подведомственных ему участках, но и с состоянием и уровнем преступности, практикой деятельности полиции, судов и корпуса жандармов. Эта закономерность, но в более усеченной форме, продолжала сохраняться и в пореформенный период.
11 .Тенденция необходимости урегулирования деятельности по борьбе с преступностью, резко обострилась в первые годы после революции с упразднением органов прокуратуры. Интересы обеспечения законности и противодействия преступности, захлестнувшей страну, закономерно требовали учреждения специального ведомства, одной из основных функций которого были бынадзори упорядочение деятельности правоохранительных органов.
12. После учреждения института прокуратуры, функции которой содержалиполномочияпо урегулированию деятельности борьбы с преступностью в смысле правильного иединообразногоправоприменения,
1922-1933 годы были наиболее активным и насыщенным этапом осуществленияпрокуратуройдеятельности координационной направленности. Это свидетельствовало о закономерности придания данной деятельности прокуратуры нормативной основы.
13. С упразднением этой функции Положением о прокуратуреСССР1933 года, данные о состоянии законности и преступности, а также информация о преступности, стекающиеся кпрокурорам, объективно требовали осуществления прокуратурой деятельности координационной направленности. Другие органы такими данными и правовыми возможностями не располагали. Поэтому, в условиях отсутствия правовой регламентации этой функции, прокуроры закономерно продолжали ее осуществлять.
14. Сохраняясь и после принятия Положения опрокурорскомнадзоре 1955 года, эта тенденция закономерно обуславливала осуществление прокуратурой деятельности координационной направленности при отсутствии ее правовых основ, до начала 1960-х годов. Таким образом, еще до принятия закона о прокуратуре СССР 1979 года, тенденция необходимости правового урегулирования координационной деятельности, обусловила сформирование координационной деятельности как закономерной функции прокуратуры в сочетании с ее правовым статусом инадзорнымиполномочиями.
15. После упразднения этой функции законом о прокуратуре в 1992 года, отсутствиезаконодательнойосновы не ликвидировало актуальность и необходимость координационной деятельности. В новых экономических условиях, когда в пределах недавно единой страныпреступностьстала межгосударственной, эта тенденция резко обострилась. Это обусловило продолжение осуществления российской прокуратурой координационной функции при отсутствии ее нормативных основ.
16. Характер современной преступности и концептуальные основы реализации уголовной политики государства, обуславливают необходимость выделения наиболее важных приоритетов в работе координационных совещаний .всех уровней. В диссертации предлагаются критерии по определению этих направлений, дается правовое определение понятия приоритетов в координации, рекомендуются примерные направления и виды этих приоритетов.
17. Изучение системы и иерархических уровней координации, свидетельствуют о необходимости осуществления координации по принципу экстерриториальности. Необходимость такого уровня координации обусловлена тенденциями современной организованной преступности и практикой координационной деятельности на местах. Поэтому необходимо внести изменения в п. 1 и 2 ст. 8, п. 2 ст. 4 Федерального закона о прокуратуре, в ч. 2 ст. 3 Положения о координации.
18. Изучение и анализ практики координационной деятельности и критическое осмысление правовых норм об основных направлениях координации, свидетельствуют о необходимости таких новых направлений координации, как координациязаконотворческойдеятельности и координация информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов, внесения соответствующего изменения в ч. 1 ст. 8 Федерального закона о прокуратуре.
19. Состояние разработанности организационно-методических основ осуществления совместных согласованных действий в рамках координационного процесса, требует необходимости разработки на всех уровнях координации ее стратегии, тактики и методики.
20. Изучение этапов развития и анализ современного состояния правовой регламентации законодательных основ координации, закономерно обуславливают внесение изменений в действующее законодательство о координации. Необходимо дополнить и изменить ст. 4, 5, 6, 7, и 8 Положения о координации деятельности правоохранительных органов, об ответственности членов координационного совещания за невыполнение решений совещания, о необходимости обсуждения на координационных совещаниях опыта взаимодействия правоохранительных органов других государств с целью выработки наиболее результативных форм совместной деятельности, как нового направления координации.
21. Пунктами «ж» и «о» ст. 72 Конституции России, предусмотрены координация вопросов здравоохранения и международной внешнеэкономической деятельности субъектов федерации, выполнения международных договоров Российской Федерации. Между тем, такой важнейший вопрос общественной безопасности, как координация вопросов противодействия преступности, в Конституции не отражен. Юридический смысл и правовая логика формулировки п. «б» ст. 72 Конституции «обеспечение законности, правопорядка общественной безопасности», позволяет внести в него дополнение, и изложить его как «координация действий правоохранительных органов по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности».Законодательноеинициирование данного изменения вКонституциюРоссии, может быть осуществлено ГенеральнымпрокуроромРоссии.
22. Изучение соотношения понятий координации и взаимодействия свидетельствует, что взаимодействие, будучи шире по содержанию и достаточно полноурегулированноеуголовно-процессуальным законом, дополнительной правовой регламентации не требует.
23. Государственные вложения в деятельность правоохранительных органов по. борьбе с преступностью, задачи этих органов и тенденции современной преступности требуют эффективного использования этих средств всеми участниками координационной деятельности. Лишь реальные результаты работы правоохранительных органов могут выступать основой оценки деятельности прокуроров всех уровней по выполнению целей и задач координации. На основе предложенных критериев оценки, эффективность координационной работы прокуроров должна оцениваться как высокая, средняя и низкая.
24. На основе изучения теории и практики координационной деятельности, анализа норм законодательства о координации разработан и предлагается проект Федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов».
Результаты исследования апробированы в практической деятельности автора в качестве Секретаря координационного совещания правоохранительных органов Республики Башкортостан в 1994-1998 годах, в деятельности координационного совещания руководителей правоохранительных органов республики в 1999-2002 годах. Концептуальные положения исследования, практические рекомендации по вопросам развития и совершенствования современного законодательства о координации апробированы в выступлениях и докладах на международных, общероссийских, региональных и республиканских научно-практических конференциях и семинарах в 1998-2002 годах в городах Уфе и Казани, а также нашли отражение на страницах журналов «Законность», «Закон и право», «История государства и права», «Правоведение. Политология», «Уголовное право» в 2002-2003 годах.
Промежуточные выводы по результатам исследования архивных материалов о взаимодействии прокуратуры и других органов уголовной юстиции царской и советской России, использованы в монографиях автора «Прокуратура Республики Башкортостан: история и современность», «Прокуратура против преступности: страницы истории». Монография «Координационная деятельность российской прокуратуры. Тенденции и закономерности», используется в учебном процессе Института права при Башкирском государственном университете и рекомендована к применению на практике в координационной деятельности прокуратуры Республики
Башкортостан. На основе настоящего исследования, с учетом мнений и предложений руководителей правоохранительных органов республики, разработан и предложен проект Федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности».

bibliography

Заключение диссертациипо теме "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Зинуров, Рафаил Нариманович

313 Заключение
Государственная политика борьбы спреступностьюв современной России требует отправоохранительныхорганов активности в ее реализации, тесного взаимодействия и согласования, основанных на правовых нормах, не содержащих противоречий ипробелов. Но совершенствование законодательства о координации, устранение его недостатков и пробелов должны осуществляться с учетом историко-правовых особенностей возникновения и развития координационной функции российскойпрокуратурыдля выявления и исследования ее тенденций и закономерностей в дореволюционный, советский и постсоветский периоды.
Очевидно, что только через связь прошлого и настоящего можно наиболее полно проследить и многосторонне осмыслить тенденции и закономерности, которые сегодня определяют основные направления координационной деятельности. Для представления целостной картины процесса возникновения и становления координационной функции российской прокуратуры на различных этапах развития в настоящем исследовании предпринята попытка ее исто-рико-правового анализа. Однакокомпетентноеисследование и анализ обширной архивной, а также нормативной и юридической литературы советского и последующего периода связаны с необходимостью знания и осмысления теоретических, правовых и практических проблем современной координационной деятельности. В связи с этим в данной работе историко-правовой части исследования предшествует анализ наиболее проблемных сторон современных теоретических и нормативно-правовых основ координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Общность целей правоохранительных органов попротиводействиюпреступности обусловила обеспечение координационной работы из единого государственно-правового органа — прокуратуры России. О причинахнаделенияее координационной функцией говорилПрезидентРоссии В.В.Путин на Всероссийском совещаниипрокуроровв январе 2001 года. Он особо подчеркнул, что обширные функции и сильныенадзорныеполномочия делают прокуратуру естественным компенсатором слабости системы соблюдения законов иправопорядкав стране.
С учетом этого авторитетного мнения в рамках настоящей работы мы попытались подробнее обосновать роль прокуратуры в осуществлении координации. Выполняя надзорные функции и таким способом воздействуя на другиеправоохранительныеведомства, организации и учреждения,прокуратураактивизирует их деятельность, выступая при этом как государственно-правовой институт, наделенный властно-распорядительнымиполномочиями. Она направляет и акцентирует их работу в наиболее важных сферахправоотношений, в которых совершаются различныеправонарушения, опасные для политического, социального и экономического развития государства и общества.
Таким образом, надзорныеполномочияпрокуратуры, являющейся важнейшим звеном вправоохранительнойсистеме России, придают ее деятельности, в том числе и в областипротиводействияпреступности, властно-распорядительный характер. Они обеспечивают ее постоянными и наиболее полными данными о состояниипреступности. Именно поэтому прокуратура, наделенная комплексом правовых мер, которые значительно шире, чем у других государственно-правовых органов, и позволяют ей правильно ориентироваться вкриминогеннойситуации, выступает регулятором деятельности правоохранительных органов.
В связи с этим в диссертации значительное внимание уделено соотношениюнадзорнойи координационной функций. В частности, на основе анализа мнений некоторых авторов о разделении функций прокуратуры на основные (надзорная) и неосновные (координационная, правотворческая) сделан вывод о том, что Федеральным законом опрокуратурефункции прокуратуры на основные и неосновные не дифференцированы. Каждая из них имеет самостоятельную правовуюрегламентацию. Кроме того, следует учитывать и высказанные в юридической науке точки зрения, согласно которым координационная функция прокуратуры, как самостоятельная функция, является одним из приоритетных направлений ее деятельности.
Встатье1 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью цель и понятие координации даны в отрыве от функций государства как организатора борьбы с преступностью, без учета организующей и руководящей роли прокуратуры. В связи с этим на основе разработанных критериев, которые, по нашему мнению, обязательно должны охватывать данные дефиниции, предложены юридические определения цели и понятия координации. В частности, это функции государства, как организатора борьбы с преступностью (то есть государственно-правовой характер цели координации, направленной на реализациюправоохранительнымиорганами уголовной политики государства), руководящая роль не вообще прокуратуры, а лишь территориальной, осуществление координации не путем всеохватности, а по наиболее актуальным направлениям преступности.
Анализ теоретических положений о правовых основах координационной деятельности и высказайных в юридической литературе позиций о необходимости распространенияполномочийкоординации на иные (непреступные) правонарушения дает основание для следующих выводов. Согласно основополагающим нормам статей 2 и 17КонституцииРоссийской Федерации и приоритетным направлениямпрокурорскогонадзора, предусмотренным в ст. 1 Федерального закона о прокуратуре, охрана и обеспечение прав исвободчеловека являются важнейшей обязанностью государства и органов прокуратуры. С этих позиций распространение координационных полномочий и на иные правонарушения не должно вызывать опасений о существенном расширении содержания координационной функции прокуратуры.
Очевидно, что права человека нарушаются не только в результатесовершенияпреступлений. Большей частью это происходит в сфере других правоотношений. Между тем на практике члены координационного совещания объективно занимаются проблемой прав человека, хотя бы по той причине, что их нарушения в значительной степени происходят в сфере правоохранительной деятельности. В этом аспекте мы полностью солидарны с И.Ф.Демидовым, считающим, что борьба с преступностью в современной России сопровождается нарушениями прав человека со стороны правоохранительных органов.
По мнению ряда современных теоретиков уголовного права, в частности В.В.Лунеева, иные правонарушения, под которыми он имеет в видуадминистративные, отличаясь от преступлений лишь степенью общественной опасности, являются «репрезентативными предвестникамипреступлений». Между ними и преступлениями существует определенная корреляционная связь.
Таким образом, иные правонарушения, под которыми, солидаризуясь с названным автором, в настоящем исследовании мы имели в виду административные правонарушения, должны быть охвачены полномочиями координационной функции прокуратуры. На основе проведенного исследования и анализа соотношений преступлений и иныхправонарушенийпредложено юридическое определение последних. Данная дефиниция как обязательные критерии для отнесения правонарушений к объекту координации включает в себя их правовую значимость для состояниязаконностии правопорядка, наказуемость специальноуполномоченнымина то государственными органами илидолжностнымилицами, установленный законом порядок наложениянаказания.
Позиции видных современных теоретиков прокурорскогонадзора, в частности А.Я.Сухарева, А.И.Алексеева, и нормативные положения опредупреждениипреступности дают основания к следующему выводу. Без функциипредупрежденияпреступлений уголовная политика государства, ее теория и практика теряют свою перспективную значимость. С учетом данного обстоятельства в работе высказано и обосновано мнение о необходимости возвратаправоохранительныморганам существовавшей ранее функции правовой пропаганды. Очевидно, что деятельность попредупреждениюпреступлений имеет целью и определенное правовое воспитание для удержаниягражданот преступных посягательств. Однако отрыв современной деятельности по предупреждению преступлений от правовой пропаганды обусловливает ее неэффективность. Между тем это объективно предполагается целями и задачами координационной деятельности. При этом лишь необходимо учитывать деидеологи-зацию этой работы, ееисключительнуюприверженность нормам права о защите прав и свобод граждан, интересов государства и общества, направленность именно напредупреждениепреступлений и иных правонарушений.
Современное нормативное регулирование деятельности правоохранительных органов попредупрежденийпреступлений сложилось в процессе слишком поспешных реформ и преобразований в правоохранительной системе России, имевших в качестве одной из основных целей их деидеологизацию. В ситуации с правовой пропагандой это привело к тому, что «вместе с водой выплеснули и ребенка».
Современные понятие, содержание и структура системы правоохранительных органов в Российской Федерациизаконодательныминормами не определены. Не содержатся в них и критерии для отнесения государственно-правовых органов в число правоохранительных. В связи с этим на основе универсального, понятийно-правового критерия, предложенного В.П.Рябцевым, нами дано определениеправоохранительногооргана. К качестве критериев за основу были взяты следующие функции правоохранительных органов: оперативно-розыскная деятельность,дознаниепо делам о преступлениях, предварительноерасследование, процессуально-властный прокурорский надзор исудебныйконтроль за соблюдением законов в деятельности по борьбе с преступностью. Определяющим правовым основанием для признания государственно-правового органа-правоохранительным являетсянаделениеего в законодательном порядке одним или рядом названных функций.
В связи с тем, что вопрос о субъектах координационной деятельности является дискуссионным, в диссертации этой проблеме уделено значительное внимание. Детальный анализ правовых норм Положения о координации свидетельствует о том, что российские суды, которые законодательство о координации не относит к числу правоохранительных органов, де-юре являются участниками координационной деятельности, как и правоохранительные органы.
Можно утверждать, что направления и формы деятельности координационного совещания не угрожают самостоятельности и независимости судов. Во-первых, участие судов в координационном совещании является правом, а необязанностью. Во-вторых, координационное совещание не наделенополномочиемпринимать обязательные решения в адрес судов. Между тем ряд авторов, не относя суды к органам борьбы с преступностью, не учитывает объективные реалии в правоохранительной системе России.
По обоснованному мнению А.Д.Бойкова, с которым мы солидарны, превращение суда в реальную третью власть, главной задачей которой стала защита прав и интересов граждан, не дает основания утверждать, что они перестали выполнять правоохранительные функции. Как раз об этом свидетельствуют на практикепроцессуальныеособенности деятельности судов. Так, суд заново, независимо от собранных поделудоказательств, начинает их исследование и проверку.
Между тем неоправданноезаконодательноеобособление судов от правоохранительной деятельности,несменяемостьсудей на практике способствуют появлению негативных тенденций всудебнойсистеме. В частности, суды нередко нарушают или продолжают нарушать процессуальные нормы,необоснованнооткладывая или перенося сроки рассмотрения уголовных дел. Эти нарушения остаются без адекватной реакции как со стороны государства, так и координационного совещания, согласно п. 14 Положения о координации призванного вместе с судами использовать материалы судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью. Эффективность мер, разработанных с участием суда, допускавшего названные процессуальные нарушения, представляется спорной, поскольку в этом случае возникают обоснованные сомнения в его объективности. В то же время независимость судов, которая не затрагивается законодательством о координации, не исключает ведомственности оценки в судебной системе подобных нарушений.
Таким образом, прокуратура, суд и другие правоохранительные органы являются тесно связанными элементами в правоохранительной системе Российской Федерации. Именно при осуществленииправосудия, как обоснованно считает коллектив ученых изНИИпроблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре, определяется уровень эффективности деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, а также адекватность их реагирования и влияния на ее состояние.
В законодательство о координационной деятельности должны быть внесены изменения о порядке и формах участия судов в координационной работе в плане их более тесного сотрудничества. При этом такие принципы координации, как самостоятельность и независимость участников, должны быть дополнены тем условием, что в адрес судов не должны выноситься обязательные дляисполнениярешения по конкретным уголовнымделам. Это исключало бы возможность давления направосудие.
На основе выявленных тенденций и закономерностей в развитии координационной деятельности разработаны теоретические положения о ее социально-правовых икриминологическихдетерминантах, предложены конкретные пути и меры совершенствования. Рекомендованы следующие направления, реализация или учет которых являются необходимыми условиями совершенствования координационной деятельности:
- самостоятельность и независимость правоохранительных органов, основанные нагарантированностифинансово-экономической основы их деятельности;
- нерешенность проблемы нарушений принципов социальной справедливости, провозглашенныхКонституциейРоссии, из-за существования особых правил привлечения к уголовной ответственности целой категории лиц, так же, как остальныеграждане, нередко совершающих преступления;
- подбор кадров и их перестановки в правоохранительных органах не всегда соответствуют морально-деловым и профессиональным качествам работников, в этих вопросах иногда продолжают встречаться местничество, приоритеты родства и «знакомства»;
- необходимо возрождение деятельности общественных формирований правоохранительной направленности (но при этом не следует уповать на помощь общественности, не заинтересовав ее материально);
- деятельность координационных совещаний в средствах массовой информации еще не находит адекватного и объективного освещения;
- в оценке состояния преступности продолжают доминировать те же идео-логемы, которые существовали вСССР(только иной направленности и умозрительных конструкций взаконотворческойдеятельности);
-преступностьгораздо оперативнее и успешнее чем правоохранительные органы, приспосабливается к быстро меняющимся социально-экономическим условиям;
-правоохранительнаясистема современной России пока не в состоянии обеспечивать в достаточной степенинеотвратимостьнаказания;
- в функциональныхобязанностяхправоохранительных органов обязанность предупреждения преступлений дана в усеченной форме, в отрыве от правовой пропаганды.
Данный перечень не является исчерпывающим. На практике в различных регионах, существенно отличающихся по социально-экономическим условиям, эти критерии могут корректироваться или изменяться.
Таким образом, совершенствование не только координационной, но и всей правоохранительной деятельности России сегодня является острейшей проблемой, требующей подробного и всестороннего анализа и учета всех правовых, политических, социально-экономических и криминологических факторов как российского, так и всего постсоветского пространства. Как свидетельствует практика, в пределах недавно единой страны преступность, особенно ее организованная часть, вовсе не спешит признавать территориальное размежевание. Поэтому представляется не менее актуальной и важной выработка единой концепции уголовной политики государства, поскольку ресурсная изаконодательнаяобеспеченность правоохранительных органов, в том числе и координации деятельности, зависят от степени заинтересованности государственно-властных структур в результатах их деятельности.
Необходимость установления в рамках настоящей работы тенденций и закономерностей взаимодействия и взаимоотношений органов уголовнойюстициив дореформенной (1722-1864) и пореформенной (1864-1917) России, а также роли прокуратуры при этом потребовала изучения и анализа обширного материала историко-правового, нормативного и монографического характера. Это вызывалось и необходимостью исследования возникновения и развития у прокуратуры в советский и постсоветский периоды функции руководителя борьбы с преступностью. В частности, на основе практического, нормативного и монографического архивного материала мы предприняли попытку показать те обстоятельства, которые, на наш взгляд, являлись объективными закономерностями деятельности прокуратуры и других органов уголовной юстиции в царской России.
В дореформенный и пореформенный периоды органы прокуратуры не были наделены законодательными полномочиями по согласованию и руководству деятельностью органов уголовной юстиции (суд,полиция, корпус жандармов). Однако, в силу своихнадзорныхполномочий и особенностей правового статуса в иерархической системе судебно-административных и государственных органов Российской империи, они объективно осуществляли работу, которая являлась прообразом координационной функции прокуратуры.
В первые годы советской власти, до учреждения органов прокуратуры, аналогичной деятельностью занимались органы юстиции и суды. Так, по Положению о народном судеРСФСРот 21 октября 1920 года народные суды помимо надзора зарасследованиемуголовных дел были призваны давать руководящие указаниямилициипри производстве дознания.
Однако правовой статус судов и органов юстиции не позволял соединять в себе функции надзора за следствием и осуществления правосудия. Отсутствие четкого государственно-правового статуса, с конкретными полномочиями координирующего характера, не выделяло суды из среды других правоохранительных органов, что позволяло последним игнорировать их требования.
Таким образом, объективное состояние преступности и законности первых лет советской власти требовало создания специализированногонадзорноговедомства, чьими основными функциями были бы надзорные полномочия и упорядочениеправоприменительнойи согласованной деятельности всех правоохранительных органов того периода.
С момента их учреждения в 1922 году и до 1933 года органы прокуратуры, помимо надзорных, осуществляли нормативноурегулированныеполномочия координационной направленности. В частности, согласно Положению опрокурорскомнадзоре от 28 мая 1922 года, прокуратура была учреждена «в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки вопросов в борьбе с преступностью». Положением осудоустройствеРСФСР от 19 ноября 1926 года напрокуратурубыли возложены задачи «по общему наблюдению и согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью».
Однако подобные функции прокуратура продолжала осуществлять и в периоды отсутствиязаконодательногоурегулирования вопросов координации. Так, Положение о прокурорскомнадзоре1933 года и аналогичное Положение 1955 года не наделяли органы прокуратуры координационными функциями. Но в той или иной мере эту работу они продолжали осуществлять. Это объективно вытекало из надзорных полномочий прокуратуры, специфики ее статуса в советской правоохранительной системе. Таким образом, можно утверждать, что координационная функция прокуратуры в советский период сложилась и существовала как закономерная необходимость в сочетании с надзорной функцией.
В постсоветский период, когда по закону о прокуратуре 1992 года координационная функция, приданная прокуратуре законом о прокуратуре СССР 1979 года, была упразднена, прокуратура частично продолжала ее выполнять. Отсутствие нормативной основы не ликвидировало необходимость координации деятельности правоохранительных органов. Более того, в условиях, когда после роспуска союзного государства Россия в одночасье получила транснациональную и межгосударственную преступность, эта необходимость во много раз возросла и чрезвычайно обострилась.
Объективная реальность и тенденции развития правоохранительной системы современной России свидетельствует, что важнейшим условием успешной реализации государственной политики противодействия преступности, повышения ее эффективности, является принятие Федерального закона «о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».
Предложения ученых из НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре о введении в научный оборот и практическую деятельность нового понятия о приоритетах координации, на наш взгляд, нуждается в более детальном обосновании с разработкой критериев, которые бы позволяли правильно осуществлять на практике эти направления в деятельности координационных совещаний. В связи с этим в диссертации разработаны и предложены примерные критерии для определения приоритетных направлений в работе координационного совещания. Представляется, что важнейшим и обязательным из них является необходимость защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан. В качестве других примерных критериев предложено рассматривать: распространенность данного видапреступленияна соответствующей территории, стабильная тенденция роста определенных преступлений, степень и размер ущерба по ним, существенно затрагивающие интересы граждан, государства и общества, ухудшение состояния общественной безопасности в регионе и др.
Юридическое определение понятия приоритета координации в диссертации дано с максимальным учетом этих критериев. Кроме того, исходя из названных критериев, в работе приведены 6 примерных приоритетных направлений в борьбе с преступностью в современной России, которые объединены в 4 группы по видовым и организационным признакам:
I. Необходимость активизации работы по предупреждению преступлений.
II.Противодействиетерроризму, бандитизму и другим, особотяжкимпреступлениям, преступлениям против личности, в сфере предпринимательства и экономики.
III. Противодействие наркомании и преступностинесовершеннолетних.
IV. Противодействие организованной и профессиональной преступности.
Однако изложенные выводы о приоритетных направлениях координации требуют дополнения следующим обстоятельством. На практике, не только в рамках приоритетов координационной работы, но и в целом, правоохранительным органам следует иметь в виду, что концептуальные основы предупреждения,пресечения, выявления и расследования преступлений также предполагают обязательное выделение наиболее важных направлений противодействия преступности.
Координационная деятельность сегодня закономерно нуждается в новых направлениях.' Это объективно диктуется как состоянием преступности, так и возрастающей тенденцией активизации и повышения и эффективности в реализации правоохранительными органами основных направлений уголовной политики государства. В частности, координация должна быть дополнена такими новыми направлениями, как координация законотворческой деятельности и координация информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов. Необходимость расширения направлений координации может быть обоснована следующими факторами.
По мнению ряда ученых-юристов и практиков России (А.Я.Сухарев, В.Г.БессарабоЬ) и стран-СНГ(Э.Г.Гасанов, Г.М.Геворгян), недостаточная эффективность работы правоохранительных органов России и постсоветских республик по противодействию преступности в значительной степени связана с недостаточной разработанностью и противоречивостью многих норм и положений уголовного законодательства. Так, многочисленные законы и иные нормативные акты регулируют лишь отдельные направления борьбы с организованной преступностью. Требование комплексного подхода при этом не учитывается, вне поля зрения остаются многие вопросы, связанные с совершенствованием деятельности по борьбе с организованной преступностью. Кроме того, ведомственные нормативные акты о статусе и порядке деятельности правоохранительных органов частично не соответствуют нормам законодательства о координации. В частности, в них не содержится указание ообязанностиучаствовать в координационной деятельности. В правоохранительных органах она нередко воспринимается как второстепенная. Поэтому на заседаниях координационных совещаний, вопреки нормам Положения о координации, часто вместо руководителей присутствуют их заместители. Очевидно, что это свидетельствует как о противоречивости и несовершенстве ведомственных нормативных актов, так и о несовершенстве и несоответствии законотворческой деятельности правоохранительных органов основополагающим принципам борьбы с преступностью.
Правотворческаядеятельность правоохранительных органов будет сохраняться и впредь. Это не исключает возникновения других противоречий и несоответствий действующему законодательству. Между тем прокуратура невправезапретить эту деятельность, чтобы избежать ошибок. В этих условиях единственным способом влиять на ситуацию является координация со стороны прокуратуры.
Правовое содержание предложенной в диссертации дефиниции относительно понятия термина «координация законотворческой деятельности» дало основание для внесения предложения об изменении ч. 1 ст. 8 Федерального закона о прокуратуре путем дополнения ее выражением «законотворческуюи практическую» после выражения «координируют».
Деятельность правоохранительных органов по анализу и прогнозированию тенденций развития современной преступности, меры по упреждению ее отдельных направлений, как свидетельствует практика, ощутимых результатов не дают. Между тем на особую актуальность и важность аналитической работы правоохранительных органов для объективной картины преступности в государстве особое внимание обратил Президент страны В.В.Путин на Всероссийском совещании прокуроров 12 января 2001 года.
Совместный анализ состояния преступности, как правило, на практике сводится к формальному обсуждению подготовленных одним из правоохранительных органов аналитических материалов, основанных на обобщении данных статистики. Однако на практике правоохранительные органы нередко здесь проявляют ведомственность. Кроме того, очевидно, что статистические данные не могут отражать всех изменений, происшедших и происходящих вкриминальнойсфере. Статистика не учитывает латентную преступность, оказывающую значительное влияние накриминогеннуюситуацию.
Следует полностью согласиться с существующими мнениями (О.В.Пристанская - РФ, С.Кенжаев — Таджикистан, А.Ш.Шаршеналиев — Кыргызстан и др.) о том, что объективное осуществление аналитической деятельности в борьбе с преступностью все еще остается многолетней проблемой теории и практики прокурорского надзора.
Таким образом, информационно-аналитическая деятельность правоохранительных органов должна быть построена на иной организационной основе. Без организационного и координирующего руководства, пущенная на самотек, она сегодня не оказывает влияния на состояние преступности.
С учетом данного обстоятельства нами предложены два направления информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов - организационно-правовое и организационно-методическое. Первое предполагает аналитическую деятельность по видам и общему состоянию преступности,процессуальнуюсторону осуществления анализа. Второе должно содержать порядок осуществления и руководства этой деятельностьюпрокуратурой. Данная конкретизация, как представляется, способствовала бы заметной активизации координационных совещаний на местах, поскольку основные недостатки их работы на практике заключаются в отсутствии организационно-правового механизма ее осуществления.
Непосредственно руководить аналитической работой может и должна прокуратура в рамках координационного совещания. Аналитическая деятельность должна осуществляться рабочими группами под контролем секретариата координационного совещания на основе предложенных в диссертации критериев, перечень которых не является исчерпывающим. В разных регионах России, в зависимости от конкретных обстоятельств, могут быть применены и другие критерии, непротиворечащиепринципам и формам координационной работы.
На этом основании нами предложено внести изменения в ст. 5 Положения о координации и ч. 1 ст. 8 Федерального закона о прокуратуре путем включения в них нового направления работы - координации информационно-аналитической деятельности.
Аналитическое исследование большого объема юридической, научно-методической и нормативной литературы, материалов практики, новейших разработок и предложений в области теории и практики прокурорского надзора дало основание для внесения и других предложений по совершенствованию теории и практики координационной деятельности. Так, предложены новые понятия: стратегия, тактика и методика координационной работы.
На практике одни и те же направления координации, в зависимости от местных различий, требуют разнообразных способов и средств реализации. Между тем важность и актуальность наличия этих понятий в арсенале координационного совещания были отмеченыПрезидентомРоссии на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры в феврале 2002 года. По его мнению, на координационных совещаниях должны вырабатываться стратегия и тактика политики борьбы правоохранительного сообщества со всеми видами преступлений.
Но у теоретиков и практиков могут возникнуть сомнения в необходимости стратегии, тактики и методики координационной работы, поскольку ониохватываютсярамками общей стратегии и тактики борьбы с преступностью. Однако результаты анализа исследованного материала позволяют утверждать, что в координационной деятельности эти понятия также необходимы. Выводы и предложения по применению их на практике должны быть основаны на стратегических направлениях уголовной политики государства (общероссийские и региональные программы по борьбе с преступностью).
Между тем, по мнению ряда современных авторов, программы по борьбе с преступностью в высокоразвитых странах принимаются лишь после их реального финансирования, а не наоборот, как в России. В современной России именно данное обстоятельство играет весьма существенную роль в недостаточности организации борьбы с преступностью. Преступность чрезвычайно быстро и чутко реагирует на колебания и изменения в государственной политике, определяющей правовой климат в обществе, облегчая или затрудняяпреступнуюдеятельность.
Основанием для выработки соответствующей стратегии работы координационного совещания района (города) должны являться приоритеты координации и ее основные направления. В качестве примера можно назвать необходимость повышения эффективности и качества работы предварительного следствия, которое на сегодня остается наиболее слабым звеном в правоохранительной системе России. Стратегия деятельности координационного совещания любого уровня, безусловно, должна включать в себя эту проблему.
Тактика деятельности координационного совещания должна разрабатываться в пределах его стратегии. Ее выработка предполагает, что члены координационного совещания, например, должны определить: какие согласованные меры, когда и в какой форме необходимо предпринять в конкретном направлении деятельности; определить порядок и последовательность этих мер; в какой форме, в адрес какого ведомства илидолжностноголица и когда реагировать в случае необходимости и т.д.
Очевидно, что содержание тактических мер будет зависеть от особенностей криминогенной ситуации, поэтому их исчерпывающий перечень не может быть рекомендован.
Тактика координационной деятельности предполагает и методику ее осуществления, которая должна носить индивидуальный, творческий характер. Представляется, что на практике она будет определяться личными качествами каждого из участников координационной работы: чем больше их опыт и выше профессиональные навыки, тем совершеннее будет методика принятия и реализации решений совещания.
Существующие проблемы правовых основ координационной деятельности требуют внесения предложений по их совершенствованию. В этом аспекте важным и актуальным является предложение по изменению п. «б» ст. 72 Конституции России. Формулировка «обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности», с учетом оценки координационной деятельности как важнейшего направления реализации уголовной политики государства, может быть изменена на «координацию деятельности правоохранительных органов по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности».
Это особенно важно еще и потому, что проблема координации деятельности правоохранительных органов, непосредственно относящаяся к глобальной проблеме общественной безопасности, в Конституции Российской Федерации не отражена. Эти же позиции обусловливают необходимость изменения и дополнения ведомственных нормативных актов, регулирующих деятельность правоохранительных органов России, поскольку, как отмечалось