Кравченко Николай Петрович. Формирование эффективной бюджетной политики Краснодарского края в условиях бюджетной реформы

brief description

Кравченко Николай Петрович. Формирование эффективной бюджетной политики Краснодарского края в условиях бюджетной реформы : дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 Краснодар, 2006 225 с. РГБ ОД, 61:07-8/13

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РЕГИОНА 12
1.1. Анализ бюджетной политики как социально-финансовой категории 12
1.2. Основы формирования эффективной бюджетной политики региона 25
1.3. Стратегические направления бюджетной политики региона в области доходов и расходов 36
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕЖБЮДЖЕТНЬГХ ОТНОШЕНИЙ КАК БАЗИСА БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ 51
2.1. Формирование и оценка межбюджетных отношений в Краснодарском крае 51
2.2. Совершенствование межбюджетных отношений в Краснодарском крае в условиях бюджетного федерализма и реформы местного самоуправления 80
ГЛАВА 3. РАЗРАБОТКА МЕР ПО РЕАЛИЗАЦИИ ЭФФЕКТИВНОЙ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В КРАСНОДАРСКОМ КРАЕ 109
3.1. Применение методов бюджетного менеджмента для повышения эффективности бюджетной политики 109
3.2. Управление бюджетами в условиях разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы Краснодарского края 124
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 151
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 162
ПРИЛОЖЕНИЯ

Введение к работе

Актуальность темы исследования.В современных условиях проблемы формирования и реализации на практике эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом и на субфедеральном уровне в частности приобретают особую значимость. Последний аспект является сейчас наиболее важным. Финансовая стабильность такой огромной страны, как Россия, будет гарантирована только при условии финансового благополучия ее регионов. Отсюда - значимость проблем разработки концепции эффективной бюджетной политики в регионах и на местах, позволяющей на деле обеспечить финансовую самостоятельность, получение населением достаточного объема общественных благ, доходную самодостаточность и ответственность субъектов Федерации и их территорий.
Более конкретно актуальность темы диссертационного исследования выражается в необходимости дальнейшей разработки механизмов реализации таких приоритетных направлений бюджетного реформирования, как реструктуризация и оптимизация бюджетных доходов, переориентация бюджетных отношений на их построение на основе "доходной концепции", реструктуризация и оптимизация расходной части бюджетов, совершенствование бюджетного устройства, бюджетных процедур и управления бюджетным процессом, построение эффективной системы межбюджетных отношений на основе дальнейшего совершенствования российского бюджетного федерализма в условиях реформирования государственного устройства и местного самоуправления.
Острота названных проблем, несмотря на попытки Правительства по их решению, не только не снизилась, но и усилилась. Причина этого, по нашему мнению, кроется в отсутствии комплексного подхода, синтезирующего в единую концепцию теоретические и методические разработки в области построения и реализации эффективной бюджетной политики на региональном и муниципальном уровнях как составного элемента общероссийской бюджетной стратегии и тактики.
Все вышесказанное и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы.Считается, что разработка основ бюджетной политики - это в большей степени прерогатива государственных органов власти, а науке отводится лишь роль комментатора ее направлений, предлагаемых правительственными кругами. Поэтому и научных работ, специально посвященных бюджетной политике, крайне мало.
В данной связи методологической основой при разработке исследуемых проблем послужили научные труды в области теории финансов и бюджета таких экономистов, как A.M. Александров, Ю.М. Березкин, Э.А. Вознесенский, О.В. Врублевская, Л.А. Дробозина, В.П. Иваницкий, Л.Л. Игонина, А.Ю.Казак, A.M. Ковалева, Е.В. Коломия, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагов, А.П. Сычев и др. Региональный аспект финансовых и бюджетных отношений освещен в трудах Л.Л. Игониной, В.И. Матеюка, В.Н. Лексина, В.И. Самарухи, Л.И. Сергеева, В.Е. Черкасова, Г.К. Шеховцова, М.Н. Яндиева и др. Проблемы теории налогов, налоговой политики и налогового реформирования широко представлены в работах СВ. Барулина, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, Т.Ф. Юткиной и др. Исследованиями межбюджетных отношений занимаются такие ведущие специалисты в этой области, как С.А. Авакьян, С.С. Артемьева, И.В. Данилевич, А.Г. Игудин, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, А.Ю. Юдин и др. Это далеко не полный перечень российских экономистов, исследующих в большей или меньшей степени различные аспекты бюджетной политики. Учитывая международный характер отдельных бюджетных проблем, в работе были использованы труды и зарубежных ученых (Э.Б. Аткинсона, Дж. Кейнса, Р.Дж. Кэмпбелла, Д. Сазерлэнда, П. Самуэльсона, Дж.Э. Стиглица и др.).
Таким образом, недостаточная степень разработанности проблемы подтверждает актуальность темы исследования и необходимость ее теоретического, методологического и практического развития, что предопределило цель, задачи и структуру работы.
Цель и задачи диссертационного исследования.Целью диссертационного исследования является разработка концепции формирования эффективной бюджетной политики в Краснодарском крае путем развития теоретических и методи-
ческих основ формирования бюджетной политшш и механизмов реализации ее приоритетов.
Для достижения цели в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи:
обобщены и развиты теоретические и методические основы функционирования бюджетных отношений и построения системы бюджетных доходов и расходов как экономической базы бюджетной политики регионов;
исследованы содержание и взаимосвязь элементов системы организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями, через которую реализуется бюджетная политика;
рассмотрена специфика и предложены концептуальные подходы к построению эффективной бюджетной политики на уровне региона;
раскрыто экономическое содержание бюджетной политики как комплексной финансовой категории управления бюджетным процессом;
разработаны методические основы построения эффективной бюджетной политики в Краснодарском крае;
определены и конкретизированы приоритеты региональной бюджетной политшш в области доходов, расходов и межбюджетного регулирования;
разработана методика бюджетного выравнивания как основы внутрирегиональных межбюджетных отношений и предложен механизм реализации принципов бюджетного федерализма и бюджетного планирования на региональном уровне с учетом современного состояния реформирования бюджетной системы.
Предмет исследования.Предметом диссертационного исследования выступают бюджетные и межбюджетные отношения, складывающиеся в процессе формирования и реализации бюджетной политики в Краснодарском крае.
Объект исследования.Объектом исследования являются региональный и муниципальные бюджеты Краснодарского края, а также деятельность органов власти в области формирования эффективной бюджетной политики.
Теоретическая и методологическая база исследования.В основе диссертационного исследования лежат труды российских и зарубежных экономистов по теории финансов, государственного финансового хозяйства, бюджета, межбюд-
жетных отношений и бюджетного федерализма, теории государственного регулирования Дж. Кейнса и налогового предела А. Лаффера, а также труды, посвященные актуальным проблемам бюджетной политики, функционирования бюджетной системы и бюджетного механизма России, управления бюджетным процессом, организации бюджетного планирования и реформирования различных сторон бюджетных и межбюджетных отношений. В работе использованы программные документы, законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Краснодарского края, имеющие отношение к формированию бюджетной политики и бюджетной системы.
При проведении исследования применялись методы системного подхода, группировки, обобщения, статистического анализа и синтеза, функциональной классификации.
Информационная база исследования.В работе использованы материалы органов государственной статистики РФ и Краснодарского края, Министерства финансов РФ, а также результаты и данные специальных экономических исследований, опубликованные в печати и полученные самим автором.
Рабочая гипотеза диссертационного исследованиясостоит в том, что формирование эффективной бюджетной политики региона в условиях современной бюджетной реформы определяется формами организации бюджетных и межбюджетных отношений между региональным и муниципальными бюджетами. Учитывая ярко выраженную неравномерность реального и потенциального наполнения муниципальных бюджетов, основным принципом формирования эффективной бюджетной политики региона становится создание механизма бюджетного выравнивания муниципальных бюджетов, долгосрочного закрепления в них части регулирующих налогов пропорционально налоговому потенциалу муниципалитетов, стимулированию увеличения доходной части муниципальных бюджетов на долгосрочный период, научно обоснованное распределение фондов финансовой поддержки муниципалитетов со стороны вышестоящих бюджетов.
Диссертационная работа выполненав соответствии с п.2.3 - Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной
экономике и п. 2.5 - Оптимизация бюджетного процесса, совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования Паспорта специальностей ВАК.
Положения, выносимые на защиту.
1. Бюджетная политика регионов, проводимая в предыдущие периоды в условиях постоянного бюджетного реформирования проводилась хаотически, существенно ограничивая возможности и стимулы наполняемости бюджетов различных уровней, тормозила переориентацию деятельности бюджетных администраторов с освоения выделенных из вышестоящих бюджетов ассигнований на получение стабильных конечных и измеримых результатов, направленных на повышение независимости и самостоятельности муниципальных бюджетов на стратегическую перспективу. В связи с изменившимися на современном этапе целями бюджетной политики региона, на основе сравнительных научных подходов, раскрыто содержание региональных финансов, регионального (муниципального) финансового хозяйства и бюджета с двух методологических позиций - категориальной и практической, сущность которых составляет движение финансовых ресурсов в частноправовой и публично-правовой форме в результате замещения реальных денег финансовыми инструментами, образования и использования частнохозяйственных и региональных (муниципальных) доходов.
2. Достижение высокой степени эффективности политики бюджетного реформирования и концептуальные подходы к построению бюджетных отношений на региональном уровне от доходов (на основе доходной концепции) предполагает, на наш взгляд, формирование региональной бюджетной системы, основанной на консолидации бюджетов не только по вертикали власти, но и по горизонтальному принципу - путем формирования относительно самостоятельных "обыкновенных" и "чрезвычайных" бюджетов, переход к формированию двухуровневой системы местных бюджетов, состоящей из бюджетов муниципальных образований (городов регионального значения и укрупненных муниципальных образований) с полными бюджетно-налоговыми полномочиями и бюджетов нижестоящих территорий органов местного самоуправления.
3. Разработаны теоретические, методические и организационные основы бюджетной политики и ее эффективности, а именно определена сущность финан совой категории эффективной бюджетной политики региона как системы мер и действий органов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции развития бюджетных отношений в составе общей экономической по литики, направленной на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта - под по следним понимается удовлетворение на базе роста чистого внутреннего продукта региона растущих потребностей населения и субъектов хозяйствования в общест венных благах (государственных услугах) на уровне не ниже научно обоснован ных государственных социальных стандартов.
4. Определенные органами регионального государственного управления приоритеты эффективной бюджетной политики в области доходов, расходов и межбюджетных отношений в условиях современного финансового механизма в России недостаточно конкретизированы и размыты. Для преодоления сложившейся тенденции возникла необходимость разработки новых принципов бюджетной политики, базирующихся на принципах комплексности, централизованности, долго-временности, сопряженности целей и задач региональной и муниципальной бюджетной политики, единства ее социально-экономической, государственной, инвестиционной, научно-технической и инновационной составляющих, поддержки предпринимательства и развития бизнеса на региональном и муниципальном уровнях.
5. Совершенствование концептуальных подходов и конкретных механизмов реализации эффективной бюджетной политики в Краснодарском крае целесообразно проводить в направлениях повышения научно-методической обоснованности распределительных отношений между региональным и муниципальными бюджетами, для чего предлагается использовать методологические и организационные основы бюджетного менеджмента как системы программно-целевого управления бюджетными потоками с целью оптимизации доходов и расходов бюджета для обеспечения эффективного решения задач и функций органов власти и бюджетного выравнивания муниципальных образований в зависи-
мости от уровня их доходов.
Научная новизна диссертационного исследованияпредставлена в приращении научных знаний в области формирования эффективной бюджетной политики региона в условиях бюджетной реформы, в обосновании новых подходов к внутрирегиональным межбюджетным отношениям, формированию концепции бюджетного выравнивания, разработке их методического инструментария, и состоит в следующем:
выделены специфические функции финансовой категории бюджета, проявившиеся на современном этапе реформирования бюджетной системы, конкретизирующие общие функции региональных финансов, основными из которых признаны - обеспечение доходными источниками органов региональной власти и органов местного самоуправления, финансирования их функциональных обязанностей и социально-экономических задач в совокупности с контрольно-регулирующей функцией;
в дополнение к традиционной классификации бюджетных доходов и расходов предложено вернуться к их делению на "обыкновенные" и "чрезвычайные" с одновременным переходом на формирование двухуровневой системы местных бюджетов в Краснодарском крае, состоящей из бюджетов муниципальных образований районного типа (городов регионального значения) с полными бюджетными полномочиями и бюджетов нижестоящих территорий органов местного самоуправления (поселений);
дополнена сущность понятия "эффективная бюджетная политика региона" в части сочетания основного критерия эффективности региональной бюджетной политики в целом - максимум общественных благ в стоимостной оценке оптимальных государственных доходов при оптимальных параметрах совокупного налогового бремени и дополнительных критериев эффективности доходной, расходной и контрольно-регулирующей функций бюджетной политики при обязательном условии оптимизации бюджетных доходов и расходов;
разработаны методические и организационные основы бюджетного планирования, направленные на реализацию концепции построения местных бюджетов от доходов на основе внедрения системы программно-целевого управления бюд-
жетньми потоками с целью оптимизации доходов и расходов местных бюджетов для обеспечения эффективного решения задач и функций власти соответствующего уровня;
- разработана методика формирования системы местных бюджетов, распределения расходных полномочий (вопросов местного значения) и доходных источников, включая средства финансовой помощи регионального бюджета для выравнивания бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления.
Теоретическая значимость исследованиясостоит в разработке модернизированных подходов к экономическому содержанию государственных финансов, в развитии теории бюджета как финансовой категории и теоретических основ системы управления бюджетными и межбюджетными отношениями на региональном уровне. Приведены в систему и разработаны теоретические, методические и принципиальные основы эффективной бюджетной политики региона, основанной на сочетании бюджетного менеджмента и бюджетного планирования.
Практическая значимость диссертационного исследованиязаключается в разработке рекомендаций по построению эффективной бюджетной системы в Краснодарском крае, а таклсе конкретных методик и механизмов ее реализации (налоговой, доходной, расходной, контрольно-регулирующей, межбюджетного регулирования). Разработаны организационные основы и методическое обеспечение бюджетного менеджмента и бюджетного планирования в Краснодарском крае.
Апробация результатов исследования.Основные выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных конференциях (Москва, 2003 г., Ростов-на-Дону, 2005 г.), на всероссийских конференциях (Сочи, 2004 г.), на региональных конференциях "Бюджетное устройство и бюджетный процесс в Краснодарском крае" (Краснодар, 2006 г.), межвузовских и внутривузовских конференциях, семинарах и совещаниях администрации и Законодательного Собрания Краснодарского края.
Результаты исследования и предложения автора легли в основу региональной научно-исследовательской программы администрации Краснодарского края: "Стратегия социально-экономического развития Краснодарского края до 2010 г."
* (2004-2010 г.г.). Основные положения и выводы диссертационного исследования
используются в учебном процессе при преподавании дисциплин "Государственные финансы", "Муниципальные финансы", "Финансовый менеджмент" в Институте экономики, права и гуманитарных специальностей (г. Краснодар).
По теме диссертационной работы опубликовано 8 научных работ общим объемом 7,6 п.л.
Структура работы.Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений, изложена на 169 страницах машинописного текста.

Анализ бюджетной политики как социально-финансовой категории

Возникновение политики как общественного явления имеет глубокие исторические корни и связано со становлением и развитием человеческого общества, формированием государственной власти. Власть - это отношения руководства и подчинения, складывающиеся между людьми в процессе организации общественной жизни. Политика зародилась, когда появился особый вид власти, имеющий право примирения одной группы людей с другой группой посредством государства. Такая власть получила название государственная. Государственная власть давала соответствующие преимущества тем, кто ею обладал. Люди стали бороться за власть, за определенную ее организацию, осуществление. Это обусловило возникновение системы политических отношений, политики.
Итак, политика есть система отношений между людьми, которые возникают по поводу организации и использования государственной власти в обществе. Поскольку государство представляет собой политический союз, объединяющий целые нации и народности, постольку политика - не просто отношения между людьми, а отношения между социальными общностями. Хотя понятие "политика" используется в различных смыслах, но в целом политика формируется в сфере отношений и деятельности, которая связана с государственной властью. Это формулировка понятия политики в общем плане. Достаточно точно, на наш взгляд, отражает понятие политики перевод этого слова с греческого языка на русский: politike — искусство управления государством.
Форма политики, ее организационная структура реально воплощены в политических партиях, общественных движениях, а также законах, политических и правовых нормах. Содержание политики выражается в ее целях, направлениях государственного раз