Крикунов Андрей Васильевич. Сущность, организация и перспективы финансового контроля в Российской Федерации

brief description

Крикунов Андрей Васильевич. Сущность, организация и перспективы финансового контроля в Российской Федерации : Дис. ... д-ра экон. наук : 08.00.10 : СПб., 2001 259 c. РГБ ОД, 71:02-8/326-X

Содержание к диссертации

Введение
Государственный финансовый контроль (ГФК) в условиях рыночной экономики
1.1. Финансовые нарушения: их происхождение и их классификация
1.2. Анализ практики ГФК за рубежом. Аудит как инструмент финансового контроля
1.3. Концепция государственного финансового контроля и пути укрепления контрольно- финансовой функции государства в условиях становления рыночной экономики
Принципы укрепления ГФК в системе исполнительной власти
2.1. Особенности системы контрольно-ревизионных органов в России и ее развитие
2.2. Обоснование необходимости и пути совершенствования ГФК
Методическое и нормативно-правовое обеспечение эффективности ГФК
3.1. Нормативно-правовая база финансового контроля
3.2. Организация и эффективность ревизий и проверок
3.3. Методология построения типовых программ контрольных мероприятий
3.3.1. Объекты федерального ведения
3.3.2. Объекты производственной сферы
3.3.3. Объекты социальной сферы 121
3.3.4. Объекты научной сферы 130
3.3.5. Объекты системы финансового контроля 139
3.3.6. Бюджет субъекта Российской Федерации
как объект комплексной проверки 142
Глава IV. Программа перспективного развития контрольно- ревизионных органов Минфина России 167
4.1. Исходные положения 167
4.2. Этапы внедрения программы 170
4.3. Контрольный паспорт территории, как составляющий элемент Программы в процессе совершенствования контрольной работы 179
Глава V. Состояние и перспективы развития аудита, включая вопросы организации контроля в сфере аудиторской
деятельности 183
Заключение 232
Приложения 236
Библиография 253

Введение к работе

Любое государство является не только правоохранительным субъектом, но, в первую очередь, и хозяйствующим. Для этого необходимы ресурсы, в том числе денежные средства, движением которых опосредуется хозяйственная деятельность людей и организаций (юридических и физических лиц). Даже минимальные погрешности в их действиях (независимо от причины) могут приводить к крупным потерям в масштабах общества в силу наложения последствий. В случаях, когда они происходят одновременно и в ряде взаимосвязанных субъектов, возможна мультипликация ущерба, что, естественно, требует превентивных мер.
Накопленный опыт подобных явлений выразился в формировании института государственного финансового контроля. Для России с ее переходными процессами его роль особенно важна, так как была демонтирована система партийно-государственного контроля со множеством специализированных структур, начиная с отдельных подразделений силовых органов и кончая комитетами народного контроля.
Справедливости ради следует отметить, что в системе Министерства финансов страны контрольно-ревизионная работа не прекращалась никогда, но интенсивность и ориентация ее не была стабильной.
С созданием структурной вертикали Минфина России в области последующего контроля сделана попытка придания ей в структуре федеральной исполнительной власти системного характера и черт, характерных для государств с рыночной экономикой. Это относится, прежде всего, к преодолению в определенной степени однобокости контрольно-ревизионной деятельности, связанной с преобладанием последующих по преимуществу проверок, нацеленных на выявление отклонений от тех или иных финансовых назначений.
Трансформация экономики России в рыночную не только не ослабила, а усилила значение контроля за соблюдением законности в использовании средств государственного бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Эта связано с усложнением функций государства, ростом числа типов пользователей бюджетными средствами, увеличением количества хозяйственных операций с экономическим риском и многими другими обстоятельствами.
Политические преобразования привели к обострению интереса к контрольной функции органов исполнительной и законодательной властей. Интенсификация международных экономических связей потребовала, во-первых, знания сути и реализаций контрольных функций в развитых странах мира; во-вторых, развития этой функции в России и, в третьих, развития ее организации и методов в нашем отечестве.
Среди множества контрольных органов современной России Министерство финансов обладает наибольшим практическим опытом организации и осуществления контроля. Он нуждается в изучении, обобщении и использовании для развития и методического совершенствования работ по проведению ревизий и проверок.
В сфере образования и переподготовки кадров по экономике, менеджменту, хозяйственному праву, основам предпринимательства возникла потребность в более глубоком, чем ранее изучении методологии и методики организации и проведения контрольных мероприятий (действий).
Все отмеченные выше положения подчеркивают актуальность исследования сущности, организации и перспектив государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Автор отдает отчет о повышенном интересе к данному направлению у многих исследователей и практических работников. Это потребовало особого внимания и обоснования структуры диссертации. Многолетний личный опыт соискателя дал возможность проанализировать и сформулировать фундаментальные положения финансового контроля, в т.ч. связанные с освоени ем нового для России его направления в форме аудита. Развитие любой государственной функции нуждается в предварительном формулировании ее концепции. Это полностью проявилось и в отношении государственного финансового контроля. Ее авторская разработка так же способствует актуализации исследования, связанной с усилением не только контроля, но и аудита в системе управления и регулирования хозяйственной деятельностью.
Вопросам организации и методологии государственного финансового контроля посвящены работы ряда зарубежных и отечественных ученых и практиков. Среди них: Э.А. Вознесенский, В.И.Видяпин, И.А.Белобжецкий, В.В.Бурцев, Ю.А.Данилевский, В.Ф.Палий, В.И. Петрова, В.И.Подольский, Я.В.Соколов, В.П.Суйц, А.Д.Шеремет, П.В. Черноморд, Р.Адамс, Д.Каргмайкл, Р.Монтгомери, Дж.Робертсон, Л.Улофссон и другие авторы.
Целью настоящего диссертационного исследования является - теоретическое обобщение отечественного опыта и зарубежной практики государственного финансового контроля как необходимого инструмента, обеспечивающего функционирование и развитие государства и особенно в период проведения социально-экономических реформ, а также роли и места аудита в этих процессах. В результате должны быть выработаны концепция и основные положения программы перспективного развития как самого контроля, так и структуры и направлений деятельности контрольно-ревизионных органов Российской Федерации, перспективы и направления совершенствования организации аудиторской деятельности.
Для достижения указанной цели требуется решение следующих задач:
установить происхождение и провести классификацию финансовых нарушений;
изучить, проанализировать и обобщить практику ФК в развитых странах мира;
обосновать связь и показать необходимость усиления взаимодействия ГФК и аудита;
обосновать возможность и направления координации содержания, масштабов и организации ГФК как в органах законодательной, так и исполнительной власти Российской Федерации;
разработать механизм взаимодействия и разграничения полномочий и ответственности между органами ГФК РФ по уровням бюджетной системы, сложившейся в стране с целью исключения дублирования и параллелизма в работе;
обосновать необходимость разработки многоуровневой системы регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации;
выработать основные положения взаимодействия органов государственного финансового контроля с правоохранительными органами;
установить типовые формы и порядок осуществления финансового контроля как органами исполнительной власти Российской Федерации, так и органами ее субъектов; обосновать необходимость, разработать содержание и статус контрольного паспорта территории, региона РФ; создать активную систему учета и оценки качественных и количественных параметров эффективности ГФК и деятельности его органов; выработать комплекс взглядов по организации противодействия попыткам легализации (отмывания) теневых доходов и, в первую очередь, полученных преступными путями; показать и доказать необходимость повышения кадрового, информационно-технического и материального обеспечения органов ГФК, унификации форм и методов их работы; обеспечить формирование общественного мнения о необходимости государственного финансового контроля и аудита.
Решение данных задач, по мнению автора, позволяет при соблюдении приоритетов построения демократического правового государства обеспечить целевое и эффективное использование государственных средств, сни зить количество злоупотреблений и правонарушений, связанных с формированием и использованием государственного имущества, улучшить общую экономическую и социальную ситуацию в стране. Это должно привести к реальному укреплению вертикали власти, что в современных условиях является одним из главных направлений государственного строительства в России.
Объектом данного диссертационного исследования является контрольная функция современного государства, рассматриваемая как в содержательном, так и в организационном отношении.
Предметом его служит методология, методика и организация деятельности органов государственного финансового контроля, как на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов.
Методологической основой диссертационной работы являются: общая теория государственных финансов, представленная в работах Д.А. Аллах-вердяна, А.М.Александрова, Э.А.Вознесенского, А.М.Ковалева, Л.НЛавловой, В.М.Родионовой, М.В.Романовского, Б.М.Сабанти, С.А.Ситаряна, д-ра Хикс а (США), проф. Крушвиц (Германия) и других ученых и практиков, экономические исследования, проведенные учеными Российской Академии наук, высших учебных заведений страны, в отраслевых НИИ, работы видных ученых-экономистов, выполненные по проблемам бюджетного хозяйства применительно к условиям рыночной социально-ориентированной экономики. Автор изучил и использовал в процессе исследования фундаментальную и специальную отечественную и зарубежную литературу, отечественные и зарубежные правовые и нормативные акты в области контроля, что в целом составило теоретическую базу в избранной области исследования.
Научный аппарат исследования построен на методах системного и экономико-статистического анализа, наблюдения, сравнений и оценок накопленного опыта контрольной деятельности. Автор стремился обеспечить комплексный подход к проблеме организации и методологии государственного финансового контроля в условиях трансформации экономики и освоения рыночных технологий с их требованиями открытости, прозрачности и законности.
Научной новизной по мнению автора характеризуются следующие основные результаты диссертационного исследования, представляющие его личный вклад в развитие экономической науки и разрешение проблем финансового контроля, в частности:
уточнение ключевого понятия финансового контроля - «финансовые нарушения» (на основе анализа природы отклонений финансовых показателей по месту, времени и причинам их возникновения)1, состоящее в введении условия доказательности степени осознанности неправовых действий;
обоснование необходимости разработки Концепции государственного финансового контроля в качестве базы для последующей законотворческой, нормативной и практической деятельности в условиях множественности субъектов контрольной деятельности; выявление и формулировка основных причин необходимости построения Федеральной целевой программы перспективного развития контрольно-ревизионных органов Министерства финансов России; формулировка типовых алгоритмов проверки использования средств федерального бюджета в виде авторских программ ревизий и проверок объектов различного типа, уровня и статуса; модель расчета результативности контрольных действий, основанная на использовании понятия предотвращаемого ущерба в результате соответствующих превентивных действий лиц или центра, принимающего решения;
Ряд финансистов предлагают более детальную классификацию, выделяя финансовые ошибки, нарушения и преступления. формулировка основных понятий и целей аудита, функций аудитора, концептуального контура структуры регулирования аудиторской деятельности применительно к российским условиям, нашедших отражение в соответствующем Федеральном законе «Об аудиторской деятельности» и предложений в развитие положений данного закона в части необходимости формирования четырех дополнительных уровней регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации; обоснование необходимости совершенствования центральной структуры Министерства при принятии Концепции развития государственного финансового контроля и Федерального Закона об аудиторской деятельности; определение направлений совершенствования государственного финансового контроля в Российской Федерации, включая меры по снижению трудоемкости, введения учета динамики контролируемых параметров, организацию регулярного внутреннего финансового контроля и аудита, повышение степени системности контроля.
Теоретическая значимость полученных в работе основных результатов состоит в следующем:
1. Сформулировано представление о содержании финансовых нарушений, позволяющее построить эффективные методики контроля.
2. Выработаны концептуальные основы совершенствования содержания и организации государственного финансового контроля в условиях множественности его субъектов, включая принципы построения контрольных паспортов территорий.
3. Обоснована необходимость более тесной увязки контрольной работы органов государственной власти с аудиторской деятельностью, обеспечивающей реальный рост эффективности первой.
Выполненная работа обеспечивает методологическое обоснование необходимости системного развития контрольной функции государства и от крывает перспективы проведения прикладных разработок в пространстве существующих проблем.
Практическая ценность результатов диссертационного исследования определяется тем, что их использование позволяет поднять эффективность контрольной работы в стране, повысить качество управленческих решений и эффективность использования бюджетных средств. Это придает государственному финансовому контролю характер фактора ускорения развития российской экономики и подъема уровня благосостояния населения страны.
Апробация полученных результатов. Основные результаты выполненного исследования, равно как и методики его проведения, концептуальные положения и дискуссионные позиции неоднократно в течение последних десяти лет докладывались автором на различного рода форумах научного сообщества, научно-практических конференциях, школах и симпозиумах как в Российской Федерации, так и за рубежом. Наиболее крупными из них явились:
1. Расширенные заседания ЦАЛАК Минфина России с руководителями учебно-методических центров и практикующими аудиторами за период 1995-2000 гг.;
II и III Всероссийские научно-практические конференции "Аудит в Рос сии" (1997 г. и 2001 г.);
3. Специализированные выставки (3-8-ая) на ВВЦ «Бухгалтерский учет и ау дит»;
4. II Специализированная выставка «Бухгалтерский учет и аудит» (1999 г.) г. Н.Новгород;
5. Международная конференция по вопросам финансового контроля (2000 г.) Швеция, Г.Стокгольм;
6. Расширенные заседания коллегии Минфина России (март 1999 г. и март 2000 г.);
7. Всероссийские совещания с руководителями КРУ Минфина России в субъектах Российской Федерации (1998-2001 гг.) по вопросам совершенствования государственного финансового контроля и другие.
В последние годы возрастает значение оценок эффективности использования государственных ресурсов и надежности информации о хозяйственной деятельности. Возрастает необходимость развития элементов, а затем и системы государственного аудита. Благодаря этому усиливается управленческий аспект контроля в государстве.
В диссертации обосновывается необходимость государственного финансового контроля, аудита и их развития в условиях становления в России рыночной экономики. Автор рассматривает государственный финансовый контроль в качестве инструмента эффективного использования государственных ресурсов. Мотивировки изменения роли контроля связаны с сутью происходящих изменений в российском обществе - с одновременным сохранением государственного сектора в экономике страны, расширением свободы действий и повышением ответственности руководителей. При этом учитывается опыт государственного финансового контроля в развитых странах мира, активно использующего также институты независимого внешнего и службы внутреннего аудита.
В работе содержатся положения по поводу состояния и развития нормативно-правовой базы государственного финансового контроля, необходимости разработки и принятия на государственном уровне концепции финансового контроля.
Значительное место отведено методологии построения программ ревизий и проверок как процедур финансового контроля, организации и роли аудита в повышении достоверности информации и отчетности как базы контроля.

Финансовые нарушения: их происхождение и их классификация

В принципиальном плане нарушаются всегда нормы. Ими могут быть нормы закона, морально-этические нормы, принятые обычаи. В реальной действительности нарушаются нормы расходов, направление затрат или их адресность, установленные заранее; виды ресурсов и т.д.
Финансовые нарушения - это сфера «стыковая», в ней сходятся экономика, право, мораль и этика. Исследования и действия в этой сфере требуют точной терминологии и определений, причем необходима кропотливая работа, направленная на полную стыковку значений, в которых они используются в гражданской, финансовой, бюджетной и других отраслях законодательства Российской Федерации, но это не исключает процедуру их совершенствования. Авторские формулировки таких терминов предпосылаются рассмотрению происхождения финансовых нарушений.
Государственный финансовый контроль является составной частью государственного контроля, вытекающего из контрольной функции государственного управления. Он означает контроль за образованием, распределением и использованием денежных средств всех звеньев финансовой системы, осуществляемой государством.
Государственный финансовый контроль