Магомедов Мирза Магдиевич. Управление бюджетными ресурсами депрессивного региона

brief description

Магомедов Мирза Магдиевич. Управление бюджетными ресурсами депрессивного региона : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Махачкала, 2002 160 c. РГБ ОД, 61:03-8/160-0

Содержание к диссертации

Введение
Глава I. Теоретико-методические основы управления бюджетными ресурсами региона
1.1 Нормативно-правовые основы регионального бюджета и межбюджетных отношений 9
1.2 Особенности развития межбюджетных отношений в депрессивном регионе 26
1.3 Совершенствование управления бюджетом и межбюджетными отношениями в регионе 39
1.4 Управление бюджетными ресурсами в субъектах федерации и местных органов самоуправления 65
Глава II. Казначейское исполнение и контроль за использованием бюджетных ресурсов региона
2.1 Становление и развитие органов Федерального Казначейства в Российской Федерации и в регионах 75
2.2 Оценка эффективности казначейского исполнения в управлении бюджетными ресурсами региона 97
2.3 Казначейский контроль за исполнением регионального бюджета 118
Заключение 132
Литература

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Коренные изменения, происходящие в экономическом и бюджетном механизме Российской Федерации, потребовали повышения эффективности управления государственными финансовыми ресурсами, совершенствования контроля и обеспечения защищенности бюджетных средств. В связи с этим чрезвычайно актуальной стала задача создания необходимых условий для использования бюджетных средств как фактора дальнейшего стимулирования процессов социально-экономического развития.
Экономическое развитие территорий показывает, что на этапе переходного периода нужны новые подходы государственного регулирования бюджетов субъектов федерации.
Важнейшим условием дальнейшего развития и совершенствования всей бюджетной системы Российской Федерации, несомненно, является формирование оптимальной системы межбюджетных отношений, создание действенного механизма, направленного на повышение эффективности государственного контроля за целевым использованием бюджетных ресурсов.
В настоящее время бюджетная система России и ее регионов все еще находится на стадии становления: отрабатывается законодательный механизм перераспределения компетенции между федеральной и территориальными уровнями и органами местного самоуправления, налаживается система казначейского контроля и т.п. Все это делает исследование проблемы управления бюджетными ресурсами актуальным и своевременным.
Россия относится к странам со сложным федеративным бюджетным устройством. Само по себе оно может нести как угрозу финансовой стабилизации, так и служить системой, гасящей противоречия между центром и территориями, что весьма существенно в условиях нынешнего периода развития страны.
Сегодня перед Российской Федерацией стоит двойственная задача: использовать потенциал бюджетного федерализма для разрешения бюджетных, налоговых и других финансовых противоречий и не допускать децентрализацию и дестабилизацию бюджетной системы, когда утрачивается ее единство и способность быть регулирующим механизмом финансового рынка.
Реализация данной задачи требует проведения глубоких исследований в сфере не только бюджетного федерализма, но и управления бюджетными ресурсами отдельных территорий, особенно депрессивных регионов.
Актуальность проблемы определяется также и тем, что для выполнения Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года требуется разработка ряда нормативных правовых документов, обеспечивающих оценку различных категорий имущества, которые становятся предметами рыночного оборота.
Степень разработанности проблемы. Систематические исследования в сфере налогов, государственного бюджета и финансов проводились еще Дж.Кейнсом и его современниками, в числе которых можно выделить таких известных ученых, как Э.Аткинсон, П.Самуэльсон, А.Оукен, Дж.Стаглиц и Др.
В нашей стране своими трудами в вышеназванной области экономической науки известны А.М.Бирман, Э.А.Вознесенский, Н.В.Гаретовский, Ю.А.Данилевский, А.С.Игудин, С.И.Лушин, Ю.И.Любимцев, С.П.Опенышев, Г.Б.Поляк, В.М.Родионова, М.В.Романовский, Б.М.Сабанти, В.К.Сенчагов, А.Д.Соменков, С.О.Шохин, П.Н.Шуляк и другие ученые.
Некоторые проблемы государственного регулирования финансов переходной экономики и межбюджетных отношений хорошо освещены в трудах П.И.Бурака, А.Г.Гранберга, В.Н.Лексина и А.Н.Швецова, Т.В.Погодиной, О.С.Пчелинцева, Л.А.Романовой, В.А.Шульги и других ученых.
Теоретическим вопросам финансов, денежного обращения и кредита посвящены исследования А.Г.Грязновой, О.Г.Дмитриевой, Л.А.Дробозиной, В.Г.Панского, В.А.Петрова, Л.Н.Павловой, И.В.Подпориной, Д.Т.Черника, В.М.Родионовой и других ученых.
Однако вышеназванные и другие работы по проблемам государственных финансов и межбюджетного регулирования не позволяют сформировать достаточно полного и систематизированного перечня критериев оценки качественного уровня управления бюджетными ресурсами региона. В субъектах РФ и органах местного самоуправления мало проводится исследований принципов построения комплексной системы управления территориальными бюджетными ресурсами, недостаточное внимание уделяется оценке возможностей казначейского метода в исполнении региональных бюджетов.
Цель и задачи исследования. В диссертации поставлена цель исследовать основные направления совершенствования управления бюджетными ресурсами и на этой основе разработать эффективный механизм функционирования бюджетной системы, обеспечивающий стабильное развитие региональной экономики.
Указанная цель достигается путем последовательного решения следующих задач:
- определение сущности финансового аспекта государственного регулирования бюджетных средств отдельных территорий;
- выявление причинно-следственных связей и зависимостей между различными уровнями бюджетной системы;
- анализ эффективности управления бюджетными резервами высокодотационного региона и формулировка его основных критериев применительно к условиям переходной экономики;
- изучение и выявление недостатков и преимуществ перехода к казначейскому методу исполнения федерального бюджета и кассовому обслуживанию бюджета региона и местного самоуправления;
- исследование состояния и обоснованности концепции межбюджетных отношений по уровням бюджетной системы;
- оценка уровня государственного финансового контроля за состоянием исполнения государственного бюджета с учетом территориальных особенностей.
Объект исследования. Объектом исследования является бюджетная система субъекта федерации в условиях рыночной трансформации его экономики.
Предметом исследования стали механизм управления бюджетными ресурсами республики, а также взаимосвязи и взаимозависимости, возникающие в процессе функционирования различных звеньев бюджетной системы.
Методология исследования. Диссертация выполнена на базе широкого использования комплекса методов экономико-статистического исследования, основанного на диалектическом подходе к изучаемым явлениям.
Теоретическая база исследования. Теоретической базой исследования послужили научные разработки, труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области финансов, денежного обращения и кредита, основные положения Конституции Российской Федерации, Республики Дагестан, а также нормативные правовые акты органов исполнительной власти по совокупности финансовых и бюджетных вопросов.
Информационная база исследования. Источниками формирования информационной базы исследования послужили официальные издания органов государственной статистики, материалы Министерства финансов и Федерального казначейства, федеральные и республиканские законы по бюджетам, а также публикации центральной и периодической печати.
Научная новизна исследования состоит в разработке теоретико-методических подходов совершенствования механизма управления бюджетными ресурсами республики с депрессивной экономикой.
На защиту выносятся следующие научные положения, обладающие новизной:
результаты анализа межбюджетных отношений в РФ, и предложения по созданию нормативных правовых актов, направленных на совершенствование межбюджетных отношений;
механизмы межбюджетного перераспределения доходов как инструмента государственного регулирования социально-экономического развития регионов;
- методы, стимулирующие социально-экономическое развитие территорий, при эффективном использовании бюджетных ресурсов;
методы совершенствования государственного и финансового контроля, за использованием бюджетных ресурсов, направленных на финансирование инвестиций и предложение по созданию единого финансового контрольного органа в РФ;
классификация казначейских методов финансирования расходов на целевое использование средств бюджетов всех уровней.
Практическая ценность диссертационного исследования состоит в возможности использования его основных положений и результатов соответствующими федеральными министерствами и ведомствами, а также территориальными органами власти и управления.
Основные выводы, предложения и рекомендации настоящей работы использованы Министерством экономики РД и Министерством промышленности и торговли РД при разработке «Основных направлений социально-экономической политики Республики Дагестан на 2002 год», а также Министерством финансов Республики Дагестан при разработке проектов бюджетов на 2001 и 2002 годы.
Апробация результатов исследования. Отдельные результаты исследования докладывались в Институте экономики РАН (апрель 1999г., апрель 2000г.) при проведении «круглого стола», а также на ежегодных научно-практических конференциях, проведенных в Дагестанском государственном университете с участием Министерства финансов Республики Дагестан, Комитета по бюджету Народного Собрания РД.
По материалам диссертации опубликованы 3 научные работы общим объемом 4,1 п.л. п.л.
Структура и объем диссертации обусловлены задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав и заключения. Список литературы состоит из 229 наименований. В диссертации приведено 9 таблиц и 6 рисунков.

Нормативно-правовые основы регионального бюджета и межбюджетных отношений

Действующая в Российской Федерации система управления государственными бюджетными ресурсами, несмотря на проводимые с 1990 года реформы, все еще не отвечает основополагающим принципам стратегии развития страны. До настоящего времени за Центром сохраняются огромные налогово-бюджетные полномочия, а также высокая степень централизации государственных финансовых ресурсов, и в то же время на региональные и особенно на местные бюджеты законодательно возложены невыполнимые финансовые обязательства без представления источников финансирования.
Ежегодно устанавливаемые нормативы расщепления федеральных налогов, отсутствие у региональных и местных органов власти стимулов к проведению реформ, развитию экономики и расширению налогооблагаемой базы являются следствием отсутствия оптимальной налогово-бюджетной политики государства.
Распределение финансовой помощи субъектам РФ без четких и долговременных критериев, ограниченные налогово-бюджетные полномочия региональных и местных органов власти и различия в их бюджетной обеспеченности, неудовлетворительное состояние социальной сферы позволяют местным органам власти в свою очередь перекладывать ответственность на федеральный центр.
Недостаточная прозрачность бюджетов всех уровней, проблемы организации финансового контроля и результативного управления государственными финансами, отсутствие должного бюджетного статуса местных органов власти и ряд других проблем не стимулируют эффективное использование бюджетных ресурсов, не способствуют в должной мере обеспечению экономического роста и в то же время усиливают межрегиональные диспропорции и социальную напряженность в обществе.
Все это свидетельствует о необходимости проведения мероприятий по коренному изменению управления бюджетными ресурсами и совершенствованию нормативно-правовой базы регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации.
В соответствии со статьей 71 Конституции РФ, все вопросы финансового регулирования отнесены к ведению Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации, учитывая особую значимость межбюджетных отношений, посвятил этой проблеме отдельную главу (№ 16), которая позволяет в современных условиях на основе закона регулировать и управлять этим процессом.
В настоящее время основными законодательными актами, регламентирующими основы межбюджетных отношений, являются: Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» и др.
Несмотря на ряд изменений, вносившихся в отдельные из перечисленных законодательных актов с целью их увязки с вновь принимаемым законодательством, в них сохраняется значительное число несогласованных и даже противоречащих друг другу положений.
Основой для разграничения предметов ведения и функциональных полномочий между федеральным центром и регионами являются положения Конституции Российской Федерации (статьи 71, 72, 73).
В статье 76 Конституции РФ особо подчеркнуто, что по предметам совместного ведения должны издаваться федеральные законы и, в соответствии с ними, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Конституционно-договорной характер федерализма в Российской Федерации сказывается и на взаимоотношениях между органами власти разных уровней по разграничению и перераспределению отдельных государственных полномочий. Это находит отражение также в п. 2 статьи 78 Конституции РФ: «Федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Пунктом 3 этой статьи определено, что «органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий».
Федеральное законодательство определяет ограничения на свободу региональных и местных органов власти по принятию решений относительно направлений и объемов расходования федеральных бюджетных средств, издавая законодательные нормы, разграничивающие предметы ведения и расходные полномочия между уровнями бюджетной системы, кроме того, утверждая нормативы по отдельным категориям расходов и принимая решения на федеральном уровне, по которым обязаны финансировать нижестоящие власти.
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к местным бюджетам отнесены бюджеты муниципальных образований. В то же время в некоторых регионах приняты решения о создании муниципальных образований только на уровне района. При этом, города районного подчинения, наряду с другими, более мелкими населенными пунктами, потеряли право на собственный бюджет и были переведены на сметное бюджетное финансирование.

Особенности развития межбюджетных отношений в депрессивном регионе

В истории России накоплен немалый опыт оптимизации и развития бюджетного механизма, как в целом по стране, так и в регионах.
В годы Великой Отечественной войны бесценным опытом обогатить деятельность кредитных учреждений, когда «кредитная политика, осуществляемая через систему государственных кредитных институтов, была направ-лена в глубь экономики, в основном на развитие промышленности ».
В настоящее время в РФ нет стратегического финансового планирования, которое послужило государству в годы войны. Во многих экономически
развитых странах применяется пятилетнее бюджетное планирование, что, очевидно, важно и нужно применить в нашей стране.
В начальный период рыночных реформ реорганизация прежней бюджетной системы не дала ожидаемых результатов. Наблюдалась неэффективность налоговой системы и распределения доходов. Заявления федеральных властей о переходе к приоритетному финансированию образования, здравоохранения, науки и социальной сферы в условиях спада экономики были неприемлемы. Малоэффективная бюджетная политика обостряла глубокий спад производства, который основательно надломил финансовую систему страны. Использование западных моделей федерализации и децентрализации нередко сопровождалось негативными последствиями.
Констатируя результаты реформ, необходимо отметить, что прежняя система была разрушена, а новая все еще находится на стадии становления.
Бюджетное финансирование должно базироваться на решении стратегических задач экономического развития государства: структурная перестройка экономики, конверсия военно-промышленного комплекса, освоение и развитие новых технологий, приоритетные направления в науке и производстве.
Обратимся к современному состоянию бюджетной системы России, когда регулирование бюджетных проблем до недавнего времени осуществлялось на основе закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», принятого в октябре 1991г. Однако уже вступил в силу Бюджетный кодекс РФ, который включает в себя не только общие принципы бюджетного законодательства, но и правовые основы функционирования бюджетной системы, и позволяет разработать единую методологию планирования, учета и отчетности федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Современная бюджетная система Российской Федерации, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права, представляет совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Реформа бюджетной системы, начатая в 1991г. в РФ, не оказала эффективного воздействия на социально-экономическое развитие регионов. Учитывая актуальность этой проблемы, нами сделана попытка проанализировать практически непрерывный процесс ежегодных изменений межбюджетных отношений в Российской Федерации и обосновать необходимость ее дальнейшего реформирования и совершенствования.
В межбюджетных отношениях в Российской Федерации произошли качественные изменения с 1994 года, когда часть дотаций (субвенций) была заменена трансфертами, что явилось практически первым этапом процесса становления принципа бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм в России не определен и полной мере еще не реализован. Сделаны лишь первые шаги в этом направлении, продолжается и идет поиск дальнейших путей совершенствования отношений между бюджетами разных уровней. Крайне важно учитывать как сложившиеся традиции и мировой опыт, так и особенности современного этапа экономического и политического развития России.
Попытаемся сделать краткий анализ развития межбюджетных отношений за последние 12 лет (1990 2002 годы). Острота решений накопившихся проблем в межбюджетных отношениях Центра с субъектами РФ обусловила заключение в 1998 году с субъектами РФ соглашений об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджетам субъектов РФ за счет средств федерального бюджета, что не дало должного и ожидаемого повышения эффективности функционирования бюджетной системы.
Несмотря на предпринимаемые меры по корректировке механизма межбюджетных отношений, острота противоречий между федеральным центром и субъектами федерации, как и последних с органами местного самоуправления, по бюджетным вопросам не снижается. Основой этих проблем является отсутствие в России единого законодательства в области межбюджетных отношений. Существующие законы никак не связаны между собой, а в ряде случаев даже противоречат друг другу, не регламентируют часть аспектов межбюджетных отнош