Макушев Петро Васильович Державна виконавча служба України: адміністративно- правове дослідження

brief description

Макушев Петро Васильович, декан юридичного фа­культету Дніпропетровського гуманітарного університету: «Державна виконавча служба України: адміністративно- правове дослідження» (12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право). Спецрада Д
у ДВНЗ «Запорізький національний університет»

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
ЗАПОРІЗЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
На правах рукопису

Макушев Петро Васильович
УДК 342.95(477)
ДЕРЖАВНА ВИКОНАВЧА СЛУЖБА В УКРАЇНІ:
АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ДОСЛІДЖЕННЯ
12.00.07 - адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право
Дисертація
на здобуття наукового ступеня
доктора юридичних наук
Науковий консультант:
Негодченко Олександр Володимирович,
доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України
Запоріжжя - 2017
ЗМІСТ
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ
ВСТУП 5
РОЗДІЛ 1. ДЕРЖАВНА ВИКОНАВЧА СЛУЖБА ЯК 18
СУБ’ЄКТ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА
1.1. Історичні та соціальні детермінанти Державної виконавчої 18 служби
1.2. Вітчизняна модель Державної виконавчої служби 49
в системі публічної влади
1.3. Примусове виконання рішень в діяльності Державної 74
виконавчої служби
1.4. Зарубіжний досвід правового регулювання діяльності 92
представників державних органів у виконавчому провадженні Висновки до розділу 1 112
РОЗДІЛ 2. ХАРАКТЕРИСТИКА АДМІНІСТРАТИВНОЇ 117
ПРАВОСУБ’ЄКТНОСТІ ДЕРЖАВНОЇ ВИКОНАВЧОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ
2.1. Система та структура Державної виконавчої служби 117
2.2. Принципи, функції та повноваження Державної виконавчої 137 служби
2.3. Функціональні особливості здійснення управлінської 169
діяльності органами Державної виконавчої служби
2.4. Адміністративно-правовий статус державного виконавця 195
в умовах змішаної системи виконання рішень
2.5. Інформаційне забезпечення діяльності Державної виконавчої 212 служби
2.6. Правові засади взаємодії Державної виконавчої служби 246
з суб’єктами публічного та приватного права.
2.7. Контроль за діяльністю працівників органів Державної 265
виконавчої служби
Висновки до розділу 2 276
РОЗДІЛ 3. ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВИКОНАВЧОЇ СЛУЖБИ 282 ЯК УЧАСНИКИ ВИКОНАВЧОГО ПРОВАДЖЕННЯ
3.1. Сутність правового режиму виконавчого провадження 282
та гарантії дотримання прав людини
3.2. Елементи виконавчого провадження та їх реалізація органами 303 Державної виконавчої служби
3.3. Правосуб’єктність Державної виконавчої служби 316
як учасника виконавчого провадження
3.4. Виконавчі документи за рішеннями, що підлягають 336
примусовому виконанню Державною виконавчою службою
3.5. Правові гарантії та відповідальність державних виконавців 347
Висновки до розділу 3 368
РОЗДІЛ 4. УДОСКОНАЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНО- ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНОЇ 371
ВИКОНАВЧОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ
4.1. Сучасна концепція розвитку Державної виконавчої служби в 371 Україні
4.2. Напрямки підвищення ефективності організації діяльності 379
Державної виконавчої служби
4.3. Перспективи удосконалення нормативно-правового 389
регулювання діяльності Державної виконавчої служби
Висновки до розділу 4 399
ВИСНОВКИ 402
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 410
ДОДАТКИ 475

bibliography

ВИСНОВКИ
У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове розв’язання наукової проблеми - розкрито сутність, основні риси, закономірності розвитку, а також обґрунтовано та сформульовано сучасні концептуальні засади ДВС в Україні. За результатами дисертаційної роботи сформульовано такі основні висновки:
1. Виявлено історичне коріння деяких засад сучасного виконавчого провадження, у тому числі ознак змішаної системи виконання рішень одночасно судовими виконавцями як посадовими особами і землеволодільцями як приватними виконавцями у межах делегованих їм повноважень. З’ясована історична закономірність трансформації правових документів у вигляді окремих договорів та указів, що регулюють виконавче провадження, у кодифіковані акти, а окремих осіб, що здійснювали примусове виконання рішень, - на відповідні уповноважені органи. Доведено, що новим етапом еволюції правових норм, котрі визначають виконавче провадження в сучасній Україні, є розроблення та прийняття Виконавчого кодексу України, у якому окремий розділ необхідно присвятити визначенню правового статусу ДВС в Україні.
2. Зроблено висновок про історичну закономірність, характерну для української моделі ДВС, щодо зміни її правового статусу як самостійного органу публічного адміністрування на структурну частину системи органів Міністерства юстиції України, що за часів незалежної України відбулося декілька разів. На сучасному етапі своєї еволюції ДВС в Україні перебуває в статусі частини системи органів Міністерства юстиції України, що характеризується визначенням його правового статусу, в основному на рівні підзаконних актів, а не законів України. Визначено ДВС в Україні як вертикально підпорядковану систему державних органів у статусі департаменту, управлінь та відділів, які входять до складу органів Міністерства юстиції України, що є частиною державного апарату, що безпосередньо і від імені держави виконує її завдання і функції, реалізуючи державно-владні повноваження у сфері примусового виконання рішень.
3. Під виконавчими справами запропоновано розуміти комплекс взаємопов’язаних між собою документів із відповідними реквізитами, які накопичуються державним виконавцем, є матеріальним відображенням усіх його процесуальних дій, мають юридичну силу, і в сукупності забезпечують документарне супроводження виконавчого процесу. Суб’єктами виконавчого процесу визначено органи ДВС в Україні, державних та приватних виконавців, сторони, представників сторін, прокурора, експерта, спеціаліста, перекладача, суб’єктів оцінної діяльності, що наділені процесуальною правосуб’єктністю та здійснюють свою діяльність із метою забезпечення виконання рішень у примусовому порядку. Стадії виконавчого процесу визначено як певні взаємопов’язані, але відносно самостійні частини виконавчого процесу, відокремлені одна від одної процесуальними рішеннями, що об’єднують певну сукупність процесуальних дій, спрямованих на досягнення найближчої процесуальної мети. Виконання рішень є метою, на досягнення якої спрямовано весь виконавчий процес, а примусове виконання рішень є методом використанням державного примусу у визначених законодавством формах для досягнення цієї мети.
4. Сформовано комплексний критерій поділу систем виконання рішень іноземних країн на централізовані, децентралізовані та змішані, що включив у себе ступінь організаційної самостійності органу, уповноваженого на примусове виконання рішень; напрям інтегрованості структури управління, характер її складності та багаторівневості; наявність делегованої державою частини повноважень у сфері виконавчого провадження недержавним організаціям та приватним особам; підпорядкованість органів та посадових осіб, які здійснюють примусове виконання; диференціацію відомств, що виконують ліцензійні, контрольні та наглядові функції; обсяг і зміст контролю діяльності за централізованими та децентралізованими структурами з боку держави; наявність єдиного правового механізму.
5. З’ясовано, що система нормативно-правових актів, які визначають систему та структуру ДВС в Україні, мусить бути чіткою, а не являти собою рудименти історичного правого процесу еволюції системи виконавчого провадження. Законодавство, що регулює адміністративно-правовий статус ДВС в Україні, не повинне бути суперечливим й має стати доступним для сприйняття не лише фахівцям у галузі права, але й пересічним громадянам, що захищають свої права.
6. Виявлено майже повне дублювання принципами діяльності органів ДВС в Україні засад виконавчого провадження, перелік яких розширено за рахунок принципу розумності строків виконавчого провадження та забезпечення права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності державних виконавців, приватних виконавців.
7. Обґрунтовано сучасну проблему правового регулювання
виконавчого провадження, що виявляється у сконцентрованості законодавця на правовому описі статусу приватних виконавців та відносній втраті системності правового регулювання роботи ДВС в Україні на рівні чинних законів. Констатовано, що порушення вітчизняної традиції цілісної системи правових норм, котрі визначають усі елементи адміністративно-правового статусу ДВС в Україні у всьому різноманітті її внутрішніх і зовнішніх взаємозв’язків, може призвести до неузгодженості окремих його сторін та до суперечливості прийнятих управлінських рішень ДВС в Україні.
8. З’ясовано, що через переміщення правового регулювання повноважень ДВС в Україні із законів до підзаконних актів, котрі регулюють діяльність Міністерства юстиції України, перелік повноважень останнього розширився, включивши в себе такі нові, як: 1) організація, контроль та здійснення примусового виконання рішень у випадках, передбачених законом; 2) забезпечення доступу державних і приватних виконавців до баз даних і реєстрів, зокрема електронних, що містять інформацію про боржників, їхнє майно та кошти; 3) забезпечення функціонування автоматизованої системи виконавчого провадження; 4) здійснення контролю за діяльністю державних виконавців; 5) здійснення державного регулювання діяльності приватного виконавця; 6) організація ведення обліково- статистичної звітності; 7) забезпечення контролю за роботою структурних підрозділів територіальних органів Міністерства юстиції України, що забезпечують здійснення повноважень у сфері примусового виконання рішень; 8) здійснення міжнародного співробітництва у сфері примусового виконання рішень; 9) виконання аналітичних, інформаційних, методичних, організаційних та інших видів робіт, пов’язаних із забезпеченням реалізації арештованого майна; 10) затвердження зразків та описів печаток органів ДВС, приватного виконавця; 11) організація освітньо-роз’яснювальної роботи з питань, що стосуються виконання завдань Міністерства юстиції України. Запропоновано для конкретизації функцій ДВС в Україні доповнити чинні закони відповідним переліком цих функцій.
9. Адміністративно-правовий статус державного виконавця охарактеризовано як його засіб ідентифікації у системі адміністративних відносин, що включає нормативно закріплені права, обов’язки, обмеження, відповідальність за їх порушення та гарантії своєї діяльності. Законодавцем визначено сучасний адміністративно-правовий статус державного виконавця як представника влади, що діє від імені держави і перебуває під її захистом та уповноважений державою здійснювати діяльність із примусового виконання рішень у порядку, передбаченому законом. За відсутності нормативно¬правового акта, що визначає етичні засади діяльності державних виконавців, запропоновано Закон України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» доповнити ст. 4-1 «Морально-етичні засади діяльності державних виконавців», до якої необхідно перемістити ч. 2-4 ст. 4 «Принципи діяльності органів державної виконавчої служби та приватних виконавців», а також доповнити її положеннями, що визначають правила етичної поведінки державного виконавця. У подальшому підлягає розробленню та прийняттю Етичний кодекс ДВС.
З’ясовано факт відсутності в Законі України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» відповідальності державних виконавців на відміну від приватних виконавців. Запропоновано з урахуванням положень законодавства про державну службу передбачити у зазначеному Законі норму, що визначатиме дисциплінарні проступки державних виконавців та передбачатиме заходи дисциплінарного впливу. Це створить правову базу для подальшого прийняття Дисциплінарного статуту ДВС в Україні.
10. Запропоновано авторське визначення поняття «єдиний інформаційний простір виконавчого провадження», під яким запропоновано розуміти сукупність інформаційних ресурсів, технології їх ведення й використання, інформаційно-телекомунікаційних систем і мереж, що функціонують на підставі єдиних принципів та за загальними правилами, забезпечуючи взаємодію суб’єктів виконавчого провадження, з метою задоволення їхніх інформаційних потреб. Наголошено, що створення єдиного інформаційного простору виконавчого провадження є об’єктивною необхідністю системи виконавчого провадження та чинником покращення діяльності ДВС в Україні.
11. Зазначено, що систематизуючу роль у дотриманні законодавства про захист персональних даних у діяльності ДВС в Україні відіграє розроблення та прийняття Положення про обробку персональних даних у ДВС в Україні. Запропоновано до цього документа включити перелік відомостей, що становлять персональні дані у системі інформаційного забезпечення виконавчої служби; перелік документів, у яких ця інформація може міститись; перелік посадових осіб Служби, котрі забезпечуватимуть захист персональних даних; підстави й порядок передання цих відомостей до різних відомств та інші елементи механізму забезпечення захисту персональних даних.
12. Запропоновано професійну таємницю державних і приватних виконавців визначити як інформацію обмеженого доступу, що стала відомою чи була створена державним виконавцем, приватним виконавцем, помічником приватного виконавця у зв’язку зі здійсненням ними їхніх професійних чи службових обов’язків, яку вони повинні зберігати протягом усього часу своєї професійної діяльності та після її припинення, що на законних підставах та у визначеному порядку може надаватись іншим особам, проте неправомірне розголошення або використання якої може спричинити настання негативних наслідків як для власника такої інформації, так і для інших осіб, чиї інтереси захищаються законом.
13. Виявлено, що нинішнє чинне законодавство, що регулює виконавче провадження, передбачає існування таких елементів системи інформаційного забезпечення діяльності ДВС в Україні, як: Автоматизована система виконавчого провадження, що включає в себе Єдиний державний реєстр виконавчих проваджень, Єдиний реєстр боржників та Реєстр рішень, виконання яких гарантується державою, Єдиний реєстр приватних виконавців; електронна система торгів. З огляду на активність розвитку елементів системи інформаційного забезпечення ДВС в Україні, для забезпечення подальшого розвитку інформатизації в органах ДВС в України пропонується розробити та затвердити концепцію Автоматизованої інформаційно-аналітичної системи підтримки діяльності органів ДВС в Україні.
14. З’ясовано, що стан правового регулювання взаємодії ДВС в Україні з іншими суб’єктами приватного та публічного права не є системним. Запропоновано для покращання цього напряму роботи ДВС в Україні закріпити на законодавчому рівні засади взаємодії ДВС в Україні з іншими суб’єктами; вдосконалити координацію дій із правоохоронними органами.
15. Обґрунтовано, що сутність контролю за діяльністю державних виконавців полягає у спостереженні та перевірці їх діяльності відповідно до законодавчо визначених вимог, у запобіганні можливим помилкам та їх виправленні, а також у припиненні неправомірних дій, що перешкоджають такій діяльності.
16. Констатовано, що у регулюванні відносин у сфері примусового виконання судових рішень не можна обмежитись тільки подоланням колізій та прогалин у законодавстві про ДВС в Україні та виконавче провадження. Ці зміни повинні мати більш глибокий характер, у їх основу має бути покладено принципи, що містяться у Рекомендації Rec (2003) 17 2003 р. Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо примусового виконання, а також Керівних принципах для ефективного застосування чинних рекомендацій Ради Європи із захисту прав (постанова ЄКЕП із виконання), які прийняті Європейською комісією з ефективності правосуддя 9-10 грудня 2009 р.
17. Визначено, що реалізація Концепції розвитку ДВС має забезпечити приведення умов роботи державних виконавців у відповідність до міжнародних та європейських стандартів; підвищити рівень ефективності діяльності ДВС в Україні та престижність роботи державних виконавців; покращити якість виконавчих проваджень; підвищити рівень довіри громадян до ДВС в Україні.
18. Запропоновано напрями вдосконалення діяльності ДВС в Україні на організаційному рівні, а саме: створення єдиного механізму функціонування системи органів примусового виконання рішень; забезпечення рівноцінної конкуренції між державними та приватними виконавцями; дотримання балансу повноважень приватних і державних виконавців; перегляд механізму визначення винагороди виконавцям з метою стимулювання зростання рівня реального виконання судових рішень; впровадження якісної системи постійно діючої підготовки і підвищення кваліфікації виконавців відповідно до чітко визначених і належно систематизованих цілей і завдань; перегляд вимог до виконавців; вдосконалення етичних і дисциплінарних правил щодо виконавців; зниження формалізації, оптимізація стадій виконавчого провадження та строків проведення виконавчих дій; досягнення справедливого балансу інтересів стягувачів і боржників, у тому числі через надання виконавцям практичного доступу до активів боржників і водночас забезпечення гарантій від зловживань; упровадження дієвих стимулів для добровільного виконання судових рішень, заходів впливу щодо боржників; посилення управління інформаційними системами для кращого надання виконавцями послуг електронного правосуддя.
19. Для вдосконалення нормативно-правового регулювання діяльності ДВС в Україні запропоновано внесення змін до чинного законодавства в декілька етапів: 1) прийняття Концепції розвитку ДВС в Україні, яка б визначила цілі, завдання, методи їх досягнення та перспективи організаційного, правового забезпечення діяльності ДВС, а також внесення змін до Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» шляхом доповнення його окремим розділом «ДВС», норми якого визначатимуть цілі, завдання, функції, права та обов’язки ДВС в Україні; засади взаємодії ДВС в Україні з іншими суб’єктами; особливості правового статусу всіх підрозділів ДВС в Україні та всіх рівнів посад цих підрозділів; засади системи інформаційного забезпечення ДВС в Україні; підстави та порядок здійснення контролю за діяльністю ДВС в Україні, дисциплінарну відповідальність, соціальні гарантії діяльності державних виконавців тощо; 2) внесення змін до Закону України «Про виконавче провадження», а саме зміна його назви на «Про виконавчий процес», доповнення ст. 1 цього Закону визначеннями понять «виконавчий процес», «виконавче провадження», «виконавча дія», «стадія виконавчого процесу», «суб’єкт виконавчого процесу», «примусове виконання рішень», «виконавча справа», «режим виконання рішень», «механізм виконання рішень» тощо; 3) прийняття Виконавчого кодексу України, в якому необхідно передбачити розділ «Загальні положення про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», першою главою якого пропонуємо визначити саме главу про ДВС в Україні, до якої запропоновано перемістити зазначені вище норми, що визначають правовий статус ДВС в Україні.