МІСЬКЕ САМОВРЯДУВАННЯ В ДЕРЖАВНОМУ МЕХАНІЗМІ РОСІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ У КІНЦІ ХІХ – НА ПОЧАТКУ ХХ СТ. (НА МАТЕРІАЛАХ УКРАЇНСЬКИХ ГУБЕРНІЙ)

brief description

ЛУГАНСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ
імені Е. О. ДІДОРЕНКА

На правах рукопису

МЕДВЕДЄВ ЮРІЙ ЛЬВОВИЧ

УДК 340.15(477) “18/19”

МІСЬКЕ САМОВРЯДУВАННЯ В ДЕРЖАВНОМУ МЕХАНІЗМІ
РОСІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ У КІНЦІ ХІХ – НА ПОЧАТКУ ХХ СТ.
(НА МАТЕРІАЛАХ УКРАЇНСЬКИХ ГУБЕРНІЙ)

Спеціальність 12.00.01 – теорія та історія держави і права;
історія політичних і правових учень

Дисертація на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук

Науковий керівник
Зайцев Леонід Олександрович
кандидат юридичних наук
доцент

Луганськ – 2011
ЗМІСТ

Вступ........................................................................................................................ 3

Розділ 1. Стан наукової розробки проблеми...................................................13
1.1. Історіографія проблеми...................................................................................13
1.2. Джерельна база дослідження..........................................................................22

Розділ 2. Нормативно-правове регулювання міського самоврядування
наприкінці ХІХ – на початку ХХ ст.: загальна характеристика................28
2.1. Стан міського самоврядування до 1892 р.....................................................28
2.2. Міська реформа 1892 р. та її правові характеристики.................................41
2.3. Зміни компетенції органів міського самоврядування
на початку ХХ ст....................................................................................................52
2.4. Правові та організаційні засади служби в органах
міського самоврядування наприкінці ХІХ – на початку ХХ ст.........................70

Розділ 3. Правовідносини органів міського самоврядування і
органів державної влади загальної компетенції............................................89
3.1. Правовідносини органів міського самоврядування і
центральних органів державної влади..................................................................89
3.2. Правовідносини органів міського самоврядування і
губернської адміністрації....................................................................................107
3.3. Органи міського самоврядування і повітова адміністрація......................118

Розділ 4. Правовідносини органів міського самоврядування та
органів державної влади спеціальної компетенції......................................128
4.1. Міське самоврядування й органи фінансового відомства.........................128
4.2. Міське самоврядування і загальна поліція..................................................136
4.3. Міське самоврядування й органи Міністерства народної освіти............ 149
4.4.Правовідносини інших відомств і органів міського самоврядування......159

Розділ 5. Відносини органів міського самоврядування та
інших самоврядних структур..........................................................................166
5.1. Міське самоврядування й земства.............................................................. 166
5.2.Взаємовідносини органів міського та корпоративного самоврядування. 176

Висновки..............................................................................................................189
Додатки.................................................................................................................195
Список використаних джерел..........................................................................206

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Неодмінною складовою розбудови української держави на сучасному етапі та її інтеґрації в міжнародний правовий, політичний і економічний простір є реформування системи органів самоврядування. Однак цілий ряд проблем, зумовлених традицією поєднання влади, які були запозичені з недавнього минулого, стали суттєвим гальмом на цьому шляху. Зрозуміло, що тільки простим декларуванням самостійності самоврядування, зафіксованим у нормативно-правових актах, означені перепони не подолати. Необхідно вжити цілий комплекс заходів для практичного розкриття потенціалу місцевого самоврядування в Україні. У зв`язку з цим перед суспільcтвом і вітчизняними законотворцями постало багато складних, проте дуже важливих завдань, одним із яких є вирішення питання про місце й роль самоврядування в сучасній Україні. Адже від того, наскільки досконало та чітко визначено його статус і обсяг повноважень, багато в чому залежить не тільки ефективність роботи органів самоврядування та їхній авторитет серед населення, але й реалізація невідкладних завдань формування демократичної, правової держави та громадянського суспільства в країні.
Щоб уникнути помилок попередників та розробити максимально ефективне та дієве законодавство, поряд із зарубіжним необхідно активно використовувати й великий історико-правовий досвід вітчизняного самоврядування. Чималий інтерес становить дореволюційний період розвитку самоврядування, який разом з іншими перетвореннями кінця ХІХ ст., ознаменувався проведенням міської реформи 1892 р. Одним із завданнь якої була остаточна уніфікація управління на всій території країни шляхом введення міського самоврядування до державного механізму Російської імперії.
З позицій сучасної історико-правової науки варто звернути увагу на суть, характер і наслідки згаданих перетворень, на їхні реґіональні особливості, а також на нормативно-правове реґулювання відносин самоврядних структур з органами державної влади різного рівня.
Однак, попри значну увагу науковців до ключових питань історії вітчизняного самоврядування, і досі бракує розгорнутих досліджень проблеми поступового введення міського самоврядування до державного механізму влади Російської імперії. Лакуни у вивченні цієї проблеми залишаються через специфіку існуючих досліджень, що зумовлена певними часовими та територіальними межами, а також колом питань, які в них розглядаються. Разом із тим, аналіз особливостей інституціоналізації та практичної діяльності міського самоврядування з урахуванням політичних, правових та економічних реалій, які склалися в тогочасному суспільстві, сприятиме кращому розумінню логіки сучасних державно-правових явищ, допоможе спрогнозувати перспективи та шляхи розвитку самоврядування в Україні.
Актуальність проблеми та відсутність її комплексної розробленості в контексті відносин органів самоврядування українських міст з органами державної влади загальної та спеціальної компетенції, а також з іншими самоврядними структурами (земствами й органами корпоративного самоврядування) зумовили вибір теми дисертаційного дослідження.
Зв`язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до планів науково-дослідницьких робіт, які здійснюються кафедрами теорії та історії держави і права Харківського національного університету врутрішніх справ та Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка, “Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребуть першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004 – 2009 років” (п. 181), затверджених наказом МВС України від 5 липня 2004 року № 755, “Пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010 – 2014 років” (п. 13), затверджених наказом МВС України від 29 липня 2010 року № 347. Мета й завдання дослідження. Метою роботи є здійснення комплексного історико-правового аналізу місця й ролі міського самоврядування в державному механізмі Російської імперії, особливостей його взаємодії з державними органами різного рівня та з іншими органами самоврядування в українських губерніях наприкінці ХІХ – на початку ХХ ст.
Для досягнення поставленої мети визначено такі завдання:
- розглянути стан і ступінь дослідження проблеми вітчизняною та зарубіжною історико-правовою наукою;
- визначити особливості та основні етапи становлення й розвитку міського самоврядування українських губерній Російської імперії, зокрема його реформування з кінця XVIII до початку ХХ ст.;
- дослідити діяльність Міністерства внутрішніх справ та Урядуючого Сенату з конкретизації норм міського законодавства та її вплив на практичну діяльність і компетенцію органів міського самоврядування;
- з`ясувати роль губернських адміністрацій і губернаторів у здійсненні нагляду за органами міського самоврядування та причини його підсилення на межі ХІХ і ХХ ст.;
- визначити особливості правового статусу органів самоврядування повітових міст і містечок у контексті їх взаємовідносин із повітовою адміністрацією;
- проаналізувати правові засади та характер взаємовідносин органів міського самоврядування українських губерній з органами державної влади спеціальної компетенції;
- дослідити юридичні механізми та практику взаємовідносин органів міського самоврядування з земствами та органами корпоративного самоврядування; Об`єкт дослідження – суспільно-правові відносини, пов`язані з реформу-ванням і діяльністю органів міського самоврядування Російської імперії наприкінці ХІХ – на початку ХХ ст.
Предмет дослідження – міське самоврядування в державному механізмі Російської імперії у кінці ХІХ – на початку ХХ ст. (на матеріалах українських губерній).
Хронологічні рамки дослідження охоплюють 1892 – 1914 рр. Вибір нижньої хронологічної межі зумовлено фактом прийняття “Міського положення” 1892 р., з яким пов`язується початок нового етапу розвитку самоврядування в Україні. Верхня хронологічна межа мотивована початком Першої світової війни, коли внаслідок запровадження воєнного стану в українських губерніях Російської імперії реалізація “Міського положення” набула специфічних рис та надзвичайних форм, що потребують окремого дослідження.
Територіальні рамки дослідження охоплюють українські землі, які відповідно до адміністративно-територіального поділу входили до складу Російської імперії: Київську, Подільську, Волинську, Харківську, Чернігівську, Полтавську, Херсонську, Катеринославську й Таврійську губернії.
Методи дослідження. Складність і багатоаспектність дослідницьких завдань зумовили широке застосування загальнонаукових та спеціальних методів наукового пізнання. Як загальнонауковий було використано діалектичний метод, який дав змогу дослідити весь комплекс проблем, пов`язаних із процесом становлення й розвитку взаємовідносин міського самоврядування з органами державної влади імперії. Для узагальнення існуючих вітчизняних та закордонних наукових досліджень щодо реформування органів міського самоврядування наприкінці ХІХ – на початку ХХ ст. використовувався формально-догматичний метод. Статистичний метод на основі опрацювання великого за обсягом масиву інформації, яка міститься в архівних джерелах, довідникових та періодичних виданнях, не тільки дозволив чітко окреслити коло чинників, що визначали основні напрями реформування російського міського законодавства на межі ХІХ і ХХ ст.ст., а й дати оцінку результатам його впровадження в українських землях у досліджуваний період.
Аналіз нормативно-правових актів та їх окремих положень, що регулювали діяльність органів міського самоврядування, було здійснено за допомогою формально-юридичного методу. Історичний метод дозволив розкрити й дослідити найбільш характерні риси історико-правових явищ, пов`язаних із діяльністю органів самоврядування українських міст Російської імперії. Застосування порівняльно-правового методу дало можливість шляхом аналізу міських положень 1785, 1870 та 1892 років дослідити складні та динамічні процеси, що відбувалися в цей період у правовому реґулюванні суспільних відносин, пов`язаних із взаємодією самоврядування та органів державної влади різного рівня. Системно-структурний метод дав змогу висвітлити ієрархічні особливості системи державних органів імперії, установити та дослідити структурно-типологічний зв`язок між ними й органами міського самоврядування. Визначити вплив внутрішньої організаційної будови державних органів та органів міського самоврядування на характер і форму їх взаємовідносин допомогло використання інституціонального методу. Застосування соціологічного методу дозволило дослідити суспільні наслідки реалізації міського законодавства. Сукупність зазначених методів забезпечили системність, комплексність та неупередженість дослідження. Поряд із ними предмет дисертаційного дослідження зумовив використання прийомів формальної логіки (таких як аналіз і синтез), що дозволило заглибитись у суть державно-правових явищ, пов`язаних із діяльністю міського самоврядування пореформеного періоду.
Теоретичною основою дисертаційного дослідження стали положення й висновки, що містяться у наукових працях дореволюційних, радянських і сучасних українських та зарубіжних вчених: М. Білоконя, С. Блєклова, О. Васильєва, Р. Воробей, Л. Вялікової, В. Гессена, С. Глушаченко, О. Головка, В. Горбачова, О. Градовського, В. Грицака, Р. Даля, О. Двуреченської, Г. Джаншиєва, С. Егіазарова, М. Єрошкіна, Н. Єфремової, П. Зайончковського, Л. Захарової, І. Ісаєва, В. Канеля, М. Киян, Я. Козловського, О. Количева, М. Коркунова, О. Марченка, О. Медушевського, Г. Мілюкова, О. Міхайловського, В. Нардової, М. Нємитіної, О. Новікова, Н. Пашиної, Т. Плаксій, С. Посохова, Б. Переса, Ю. Реєнта, М. Савельєвої, О. Самойленко, Д. Семенова, О. Сєдунова, С. Сергєєва, М. Сінькевича, Н. Страдомського, С. Стременовського, В. Фадєєва, Р. Цейтліна, Л. Шари, Г. Шрейдера, О. Ярмиша, та ін.
Джерельну базу роботи становлять нормативно-правові акти, які регулювали окремі аспекти та діяльність органів міського самоврядування в цілому: “Міське положення” 1892 р., “Грамота на права і користі містам Російської імперії” 1785 р., “Міське положення” 1870 р., “Загальне установлення губернське” 1892 р., інші закони, а також циркуляри та інструкції Міністерства внутрішніх справ, ухвали й постанови Урядуючого Сенату. Поряд із ними важливим джерелом дослідження стали офіційні видання органів самоврядування українських губерній (звіти, журнали засідань тощо); періодичні видання (журнали та газети); довідкові, статистичні та енциклопедичні праці, публіцистична література.
Серед джерел значне місце в роботі посідають архівні матеріали, що зберігаються в Центральному державному історичному архіві України в м. Києві (ЦДІАК України), зокрема у фонді 442, який складається з матеріалів Канцелярії Київського, подільського та волинського генерал-губернатора; у Державному архіві Київської області (ДАКО): Ф. 1 – Київське губернське правління, Ф. 2 – Канцелярія Київського губернатора та Ф. 1260 – Київське повітове поліцейське управління; у Державному архіві Дніпропетровської області (ДАДО): Ф. 11 – Канцелярія Катеринославського губернатора та Ф. 469 – Катеринославська міська дума і управа; у Державному архіві Харківської області (ДАХО): Ф. 3 – Канце-лярія Харкiвського губернатора, Ф. 4 – Харківське губернське правління, Ф. 19 – Харківське губернське у земських і міських справах присутствіє, Ф. 45 – Харківська міська управа та Ф. 52 – Управління поліцмейстера м. Харкова; у Державному архіві Луганської області (ДАЛО): Ф. 60 – Луганська міська управа. Частину зазначених архівних джерел введено до наукового обігу вперше.
Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим у вітчизняній історико-правовій науці комплексним дослідженням проблеми правової реґламентації та практики взаємовідносин органів міського самоврядування із структурними елементами державного механізму Російської імперії наприкінці ХІХ – на початку ХХ ст. на матеріалах українських губерній: вперше:
- обґрунтовано періодизацію розвитку самоврядування українських міст Російської імперії, в основу якої покладено ступінь доведення до загальноімперських стандартів зазначених самоврядних інституцій; - установлено, що завершення процесу уніфікації системи державного управління та остаточна ліквідація національних особливостей розвитку системи міського самоврядування в Україні пов`язана з прийняттям “Міського положення” 1892 р.;
- за правовим статусом та обсягом повноважень здійснено класифікацію осіб, що працювали в органах міського самоврядування: посадовці, службовці та спеціалісти;
- досліджено вплив діяльності міського самоврядування на формування програмних положень перших українських партій, які стосуються визначення його місця і ролі в майбутній українській державі;
- визначено особливості правового статусу органів самоврядування повітових міст та містечок, які, у порівнянні з губернськими, були зумовлені їх більш тісною взаємодією з повітовою адміністрацією, представленою повітовим справником, земськими дільничними начальниками та мировими посередниками;
- комплексно проаналізовано основні зміни та доповнення, які вносилися до “Міського положення” 1892 р. на початку ХХ ст., і доведено їх взаємозв`язок із процесами, що відбувалися на той час у країні;
удосконалено:
- змістову характеристику повноважень міського самоврядування в здійсненні контрольних функцій щодо самоврядних станових органів. Зроблено висновок про наявність зворотного впливу на міське самоврядування через участь у його органах (думах) представників зазначених міських корпорацій, що сприяло кращій взаємодії між станами в межах міста та допомагало оптимізувати діяльність міського самоврядування;
- положення про те, що діяльність робітничих рад щодо перебрання на себе повноважень державних органів і міського самоврядування в період соціальної кризи 1905 – 1907 рр. була зумовлена, зокрема, і цензовим характером “Міського положення” 1892 р., яке усунуло від участі в управлінні справами самоврядування значну частину городян;
дістало подальшого розвитку:
- положення про позитивний характер діяльності Міністерства внутрішніх справ та Урядуючого Сенату з конкретизації норм міського законодавства, яка сприяла підвищенню ефективності роботи органів самоврядування, захисту їх прав та прав інших учасників правовідносин;
- дослідження основних напрямів і характеру здійснення адміністративного нагляду за діяльністю органів самоврядування з боку Міністерства внутрішніх справ і губернських адміністрацій. Підкреслюється, що його поступове підсилення диктувалося не тільки реалізацією охоронної політики самодержавства, а й численними порушеннями законодавства, що чинили як повітові органи державної влади, так і органи самоврядування;
- введення в науковий обіг нових архівних джерел дозволило більш детально висвітлити взаємовідносини органів міського самоврядування з органами влади спеціальної компетенції. Використання самоврядування лише як допоміжної контрольної ланки з доволі вузьким колом повноважень та участь представників самоврядування в роботі лише деяких із зазначених органів свідчили про незавершеність реалізації програми щодо введення самоврядування до державного механізму Російської імперії;
- дослідження правової основи та практики взаємовідносин міського самоврядування та земств, які, незважаючи на численні конфлікти у фінансовій сфері, розвивалися на взаємовигідній та прагматичній основі. Теоретичне і практичне значення отриманих результатів. Викладені в дисертації висновки та пропозиції можуть бути використані у:
- науково-дослідній роботі – для подальшого вивчення особливостей правового реґулювання та практичної діяльності органів міського самоврядування пореформеного періоду в Україні та для узагальнюючих досліджень у галузі історії держави й права України;
- навчальному процесі: ряд положень дисертаційного дослідження стануть у нагоді викладачам вищих навчальних закладів юридичного профілю під час підготовки до лекційних та семінарських занять, розроблення навчальних програм і навчально-методичних посібників з історії держави та права України, історії України, теорії держави і права та в процесі викладання цих навчальних дисциплін і спецкурсів (акт впровадження у навчальний процес ЛДУВС ім. Е. О. Дідоренка від 8 грудня 2008 року);
- правотворчості – пропозиції, що містяться в дисертації, можуть бути використані для внесення окремих змін та доповнень до чинного законодавства України про місцеве самоврядування;
- практичній діяльності – для оптимізації структури муніципальних органів, розподілу повноважень між їх структурними підрозділами, розроблення ефективного механізму взаємодії органів самоврядування з адміністративними органами різного рівня та населенням. Зокрема, упровадження в практику результатів дисертації було здійснено шляхом направлення пропозицій щодо більш дієвого залучення громадськості до розроблення нормативних рішень, а також інтенсифікації діалогових механізмів взаємодії Луганської обласної ради з територіальною громадою (акт впровадження від 22 квітня 2009 року № 3/13-694). Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційного дослідження неодноразово обговорювалися на засіданнях кафедр теорії та історії держави і права Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка та Харківського національного університету внутрішніх справ, оприлюднювалися на ХІ історико-правовій конференції “Місцеві органи державної влади та самоврядування: історико-правовий аспект” (Суми, 16 – 18 квітня 2004 року); на ХІІ міжнародній історико-правовій конференції “Етнонаціональні чинники в історії державно-правового будівництва” (Бахчисарай, 10 – 13 вересня 2004 року); на ХІІІ історико-правовій конференції “Право в системі соціальних норм: історико-юридичні аспекти” (Чернівці, 20 – 22 травня 2005 року); на ХIV історико-правовій конференції “Міграційні процеси в Україні і світі: історико-юридичні аспекти” (Cевастополь, 4 – 7 вересня 2005 року); на науковій конференції “Ідея права і держава” (IV Новгородцевські читання) (Луганськ, 26 – 27 квітня 2007 року); на ХVІІ історико-правовій конференції “Регіональні аспекти історико-правових досліджень” (Донецьк, 31 травня – 3 червня 2007 року); на міжнародній науково-практичній Інтернет-конференції “Розвиток держави і права в сучасних умовах: досвід, реалії, перспективи” (Луганськ, 29 травня 2009 року). Публікації. Основні положення та висновки дисертації знайшли відображення в шести статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, зареєстрованих ВАК України.
Структуру дисертації зумовлено метою і предметом досліження. Робота складається з введення, п`яти розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел (291 найменування). Загальний обсяг роботи становить 233 сторінки, з них основного тексту – 194 сторінки.

bibliography

ВИСНОВКИ
У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової задачі, що знайшло вияв у визначенні особливостей реалізації програми поступового введення органів самоврядування українських міст до державного механізму Російської імперії наприкінці ХІХ – на початку ХХ ст., а також розробці рекомендацій щодо вдосконалення чинного законодавства України про місцеве самоврядування.
Виходячи з дослідницьких завдань дисертаційного дослідження та на основі викладених у роботі положень, зроблено такі висновки:
1. З ХVІІІ ст. до початку ХХ ст. процес реформування міського самоврядування в українських землях Російської імперії пройшов декілька взаємопов`язаних етапів, які відрізнялися ступенем доведеності органів самоврядування до загальноросійських стандартів. Перший – з початку ХVІІІ ст. до 1785 р., в ході якого були проведені адміністративно-територіальні реформи з поступовою заміною традиційних для України міських самоврядних інституцій, що діяли на засадах як норм звичаєвого, так і магдебурзького права, на загальноімперські – ратуші й магістрати. Другий етап охоплює період з 1785 р. до 1870 р., протягом якого, разом зі структурними реформами місцевого управління, відповідно до “Грамоти на права і користі містам Російської імперії” 1785 р., в українських містах запроваджувалися думи, поряд з якими продовжували діяти й старі органи міського самоврядування. Третій – з 1870 р. до 1892 р. знаменував собою не тільки перехід до всестанового буржуазного самоврядування, а й спробу остаточної уніфікації системи органів міського самоврядування. Однак відсутність єдності в організації громадського управління містами та значні регіональні відмінності, зумовлені економічним розвитком міських поселень, а також різним соціальним і національним складом городян, суттєво загальмували цей процес. Внаслідок чого практична реалізація “Міського положення” 1870 р. в Україні розтягнулася на 14 років. З прийняття “Міського положення” 1892 р. бере початок четвертий етап розвитку самоврядування українських міст Російської імперії (1892 – 1914 рр.). З ним пов`язане досягнення поставленої мети – остаточної уніфікації управління імперією, тому, на відміну від “Грамоти на права і користі містам Російської імперії” 1785 р. та “Міського положення” 1870 р., нове Положення 1892 р. впроваджувалося одночасно в переважній більшості українських міст.
2. Аналіз нормативно-правової бази діяльності органів міського самоврядування дозволяє зробити висновок, що більшість положень, які регулювали його взаємовідносини з органами державної влади, мали загальний характер формулювань. Це не тільки ускладнювало реалізацію міського законодавства на практиці, а й призводило до суттєвого розширення меж втручання місцевої адміністрації в діяльність самоврядування. Водночас, наявність прогалин у праві, внутрішня неузгодженість норм з успіхом використовувалася самоврядуванням для відстоювання своїх інтересів у взаємовідносинах з адміністрацією. Однак ані ця обставина, ані інші більш суттєві недоліки міського законодавства так і не змогли підштовхнути царат до його реформування. Разом із тим, ретельно оберігаючи власну монополію на владу та небезпідставно побоюючись розповсюдження ліберальних ідей, російський царат усунув від цього процесу не тільки міських діячів і політичні партії, а й Державну думу. Тому результатом його “діяльності” стали лише незначні зміни у міському законодавстві, які стосувалися другорядних питань господарської діяльності самоврядування та поповнення його бюджету. Небезпідставно побоюючись розповсюдження ліберальних ідей, російське самодержавство на початку ХХ ст. обмежилося лише незначним коригуванням деяких його положень.
3. Всеосяжний контроль над органами самоврядування з боку Міністерства внутрішніх справ був зумовлений не тільки реалізацією охоронної політики самодержавства, а й численними порушеннями законодавства у фінансовій і господарській сферах, низькою виконавчою дисципліною з боку як органів державної влади, так і самого самоврядування. Виважений характер мала діяльність й іншого державного органу – Урядуючого Сенату. В умовах заплутаного, суперечливого законодавства Російської імперії робота зазначених органів щодо заповнення прогалин та тлумачення окремих положень не тільки сприяла підвищенню ефективності роботи міського самоврядування, а й мала профілактичну спрямованість, утримуючи його керівництво від протиправної діяльності.
4. Реакційна політика царату, що знайшла законодавче закріплення в “Міському положенні” 1892 р., зумовила широту компетенції губернатора та сприяла її подальшій трансформації в бік жорсткішого адміністрування. Водночас нагляд, який здійснювали губернатор та губернська адміністрація, не тільки сприяв організації роботи самоврядування українських міст, а й спрямував її у нормативне русло.
5. Важливим елементом системи здійснення контролю над органами міського самоврядування була повітова адміністрація на чолі з її головою – справником. Взаємовідносини, що були суттєвим чинником визначення правового статусу самоврядування повітових міст і містечок, не завжди будувалися на нормативній основі, що призводило до періодичних конфліктів. Зберігати баланс у взаємовідносинах допомагала не тільки активна участь губернської адміністрації у вирішенні конфліктів, а й передбачені законом для самоврядування можливості (хоч і незначні) певним чином протистояти протиправним діям адміністративної влади на повітовому й губернському рівнях. Епізодичний характер мали взаємовідносини земських дільничних начальників і мирових посередників з органами самоврядування українських повітових міст. Зазначені взаємовідносини мали місце на території повіту й торкалися невеликого кола спірних питань цивільно-правового та господарського характеру. Їх вплив на діяльність самоврядування був незначним, а тому не може розглядатись як суттєвий чинник визначення його правового статусу.
6. Взаємовідносини органів міського самоврядування українських губерній з органами державної влади спеціальної компетенції характеризувалися різним ступенем взаємодії та коливалися від тісної співпраці (акцизні управління) до епізодичних (управління державним майном). Водночас царат, реалізуючи програму щодо поступового введення самоврядування до державного механізму, надав його представникам можливість брати участь у роботі деяких зі згаданих органів (загальних присутствій промислових палат, податних присутствій та ін.), однак, без змоги істотно впливати на їхню діяльність. Аналогічні риси мала і взаємодія органів самоврядування з підпорядкованими казенним палатам казначействами. Вона зводилася до видачі дозвільних документів на право займатися підприємницькою діяльністю. Органи самоврядування займалися організацією роздрібної торгівлі спиртними напоями у місті, збір з якої займав доволі помітне місце серед джерел поповнення міського бюджету. Цей фінансовий чинник сприяв налагодженню плідної співпраці самоврядування та акцизних управлінь. Недовіра до самоврядування породжувала дріб`язковий контроль за рухом його матеріальних цінностей, який здійснювали контрольні палати.
7. Реформи армії, поліції та суду другої половини ХІХ – початку ХХ ст. привели до розширення переліку питань, пов`язаних із взаємодією органів міського самоврядування і зазначених відомств. Разом із тим, тягар з утримання поліцейських підрозділів та військових частин, розквартированих у містах, який несли органи самоврядування, для багатьох із них виявився занадто важким. У більшості випадків це призводило до загострення фінансових проблем поселень. Незважаючи на приклади тісної співпраці поліції та органів міського самоврядування у справі охорони громадського порядку, зазначений вище чинник укупі з соціальною кризою початку ХХ ст. підштовхували керівництво та гласних багатьох українських міст до створення своєрідних охоронних підрозділів, підпорядкованих безпосередньо керівництву самоврядування. Проте всі такі спроби натикалися на протидію державного апарату та заборонялися.
8. Документи, використані в дисертації, свідчать, що органи самоврядування, зацікавлені в підготовлених, освічених кадрах, незважаючи на законодавчі обмеження, використовували фінансові важелі для демократизації соціального складу учнів та подальшої розбудови системи міських освітніх закладів.
9. Незавершеність процесу формування єдиної системи самоврядування та цілеспрямована політика царату ускладнювала взаємодію між органами міського самоврядування й земствами. Взаємовідносини зазначених самоврядних структур відбувалися з доволі невеликого кола організаційно-функціональних і фінансово-господарських питань під пильним контролем адміністрації. Однак це не стало на заваді встановленню між ними партнерських взаємовигідних відносин, які будувалися на прагматичній основі з урахуванням інтересів обох сторін.
Доведено, що російський царат використовував органи самоврядування українських міст як контрольні інстанції щодо органів станового самоврядування. Зазначені органи, з одного боку, роз`єднували населення, ізолюючи в замкнених корпоративних межах, а з іншого – такі структури дозволяли представляти станові інтереси в органах міського самоврядування та оптимізувати взаємодію між ними в межах міста.
Спроби рад робітничих депутатів під час революції 1905 – 1907 рр. перебрати на себе повноваження як органів державної влади, так і самоврядування нерідко призводили до прямого протистояння та усунення органів міського самоврядування від виконання їхніх функцій. Такий радикалізм робітничих рад був зумовлений реакцією суспільства на цензовий буржуазний характер міського самоврядування, унаслідок чого ігнорувалися інтереси робітників та інших малозабезпечених верств населення міста, усунутих Положенням 1892 р. від участі в його організації та діяльності.
Таким чином, незважаючи на помітні успіхи з доведення органів самоврядування українських міст до загальноросійських стандартів, царату не вдалося у повному обсязі реалізувати програму введення органів самоврядування до державного механізму імперії.
10. Основні теоретичні положення та висновки, отримані в результаті дослідження міського самоврядування у державному механізмі Російської імперії наприкінці ХІХ – на початку ХХ ст., дозволяють зробити низку рекомендацій для вдосконалення чинного законодавства України:
- більш чітко розмежувати повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування;
- на законодавчому рівні конкретизувати способи реалізації повноважень місцевих рад;
- для створення надійної економічної бази місцевого самоврядування та уникнення конфліктних ситуацій з органами державної влади у сфері господарювання прийняти Закон України “Про комунальну власність”;
- для належного виконання органами місцевого самоврядування покладених на них функцій і завдань, а також забезпечення їх економічної самостійності розширити перелік податків та зборів, що надходять до місцевих бюджетів;
- з метою оптимізації управління містами вдосконалити чинне законодавство України зі створення, реорганізації та ліквідації районних у містах рад;
- з метою залучення високопрофесійних фахівців до роботи в органах місцевого самоврядування, а також працівників підпорядкованих ним підприємств, установ та організацій, надати відповідній раді право самостійно визначати розмір і форми їх матеріального заохочення.
Сформульовані пропозиції сприятимуть оптимізації роботи органів місцевого самоврядування, пошуку ефективних механізмів їх взаємодії з органами державної влади та повноцінній реалізації конституційних прав і свобод громадян України, розбудові в нашій країні правової, соціальної та демократичної держави і створення громадянського суспільства.