Міжнародно-правовий захист національних меншин

brief description

ЗМІСТ

Вступ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Розділ І. Поняття національної меншини. Етапи розвитку міжнародно–правового захисту прав національних меншин . . . . . . . .
11
1.1. Про концепцію національної меншини. . . . . . . . . . . . . . . . . 11
1.2. Історичні аспекти та сучасні тенденції формування й розвитку прав національних меншин . . .. . . . . . . . . . . . . . . .
23
1.3 Визначення поняття національної меншини в сучасних міжнародних документах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71
Розділ ІІ. Захист прав національних меншин – складова міжнародного захисту прав людини . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
87
2.1. Співвідношення прав людини та прав національних меншин у міжнародних документах . . . . . . . . . . . . . . . . . .
87
2.2. Класифікація прав національних меншин у документах міжнародного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
95
2.3. Проблема права національних меншин на самовизначення . 98
2.4. Кодифікація та систематизація прав національних меншин у міжнародно-правових документах . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
123
2.5. Контроль міжнародних організацій за дотриманням прав національних меншин і відповідальність держав за порушення зобов’язань у цій сфері . . . . . . . . . . . . . . . . . .

160
Розділ ІІІ. Імплементація в законодавство України міжнародних стандартів універсального та регіонального характеру з прав національних меншин . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

178
3.1. Правові засади та організаційні умови захисту прав національних меншин в Україні. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
178
3.2. Проблеми імплементації норм і принципів міжнародно-правових документів в законодавство України . . . . . . . . . . ..
198
Висновки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
215
Список використаних джерел . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
Додаток А. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
Додаток Б. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
Додаток В. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

ВСТУП

Актуальність теми дисертаційного дослідження. Комплекс питань, пов’язаних з міжнародно–правовим захистом національних меншин, є однією з складних проблем сучасного міжнародного права та міждержавних відносин. Міжнародно-правове регулювання захисту прав національних меншин знайшло своє віддзеркалення в документах Версальських мирних договорів, на підставі яких була створена міжнародно-правова система захисту меншин, яка діяла під егідою Ліги Націй. Зміна геополітичної архітектури світу після Другої світової війни спричинила переосмислення цінностей та перегляд підходів міжнародного співтовариства і до цієї проблематики. Метою міжнародно-правового регулювання захисту прав національних меншин стають, зокрема, захист культурної розмаїтості як спільного надбання людської цивілізації та попередження конфліктів на міжетнічному грунті, розв’язання їх мирними шляхами. Адже міжнаціональні або міжетнічні конфлікти у країнах та міждержавні конфлікти на етнонаціональному грунті у більшості випадків мають негативні наслідки – численні людські жертви серед мирного населення, несуть у собі загрозу територіальній цілісності держав, збереженню самобутності, а деколи і фізичному існуванню самих етносів.
Як свідчить практика, реалізація прав національних меншин може гарантуватися лише за умови ефективної взаємодії міжнародного права та національного права, норми яких покликані забезпечити їхній захист та розв’язання конфліктів безумовно мирним, правовим шляхом. Водночас відсутність в окремій країні конституційних гарантій, належної взаємодії міжнародного та внутрішнього права може призвести не тільки до погіршення становища етнічних груп, але й до ускладнення міжнародної ситуації в певному регіоні й навіть у світовому масштабі.
Для нашої держави проблематика національних меншин набуває не тільки внутрішньополітичного, а й зовнішньополітичного значення. Цій проблемі приділяється значна увага в міждержавних відносинах, зокрема, з сусідніми країнами. Серед умов прийняття України до Ради Європи важливе місце відведено зобов’язанням, щодо правового регулювання захисту прав меншин відповідно до стандартів цієї міжнародної організації. На жаль, частина цих зобов’язань дотепер залишається невиконаною або виконується неналежним чином. Розв’язання відповідно до міжнародно-правових принципів і норм завдань, пов’язаних з питаннями захисту прав національних меншин, як одного з напрямів забезпечення прав людини є необхідним також з точки зору реалізації стратегічного курсу інтеграції України в Європейський Союз. Адже серед базових критеріїв вступу до Європейського Союзу серед інших значиться також стабільність інституцій, що гарантують демократію, верховенство права, повагу і захист прав людини та захист прав національних меншин.
Проблемам міжнародно-правового захисту прав національних меншин присвячені праці закордонних вчених А. Абашідзе, Г. Біро, М. Валцера, Ф. Гекмана, Н. Гіразолі, Е-І. Даеса, В. ван Дейка, Ф. Ермакори, А. Ейде, Г. Жванії, В. Карташкіна, Ч. Тейлора, Ф. Капоторті, В. Кимлички, П. Ковача, О. Лукашової, Е. Сміта, Р. Тузмухамедова, Х. Хеннама, С. Юрьєва та інших. Серед українських вчених різні аспекти проблеми прав національних меншин, в тому числі й міжнародно-правові аспекти захисту їхніх прав, досліджували М. Буроменский, І. Варзар, В. Денісов, В. Євінтов В. Євтух, О Картунов, І. Кресіна, І Курас, О. Майборода, О Мартиненко, М Орзіх, В. Панібудьласка, В. Погорілко, П. Рабінович, Ю. Римаренко, Л. Шкляр, Ю. Шемшученко, М Шульга та інші.
Останнім часом різним аспектам цієї проблеми були присвячені дисертаційні дослідження В. Нікітюка – проаналізовано статус етнонаціональних меншин (1996 р.); О. Бикова, - досліджено конституційно-правовий статус національних меншин України (2001 р.); Ю. Волошина, - висвітлені конституційно-правові засади самоорганізації національних меншин в Україні (2002 р.); а також монографії О. Антонюка – “Формування етнополітики української держави: історичні та теоретико-методологічні засади” (1999 р.) та Л. Рябошапки - “Правове становище національних меншин України (1917 – 2000)” (2001 р.), рекомедації та висновки яких враховані в процесі цього дослідження.
Джерелознавчу базу дослідження складають: конвенції, інші міжнародно-правові акти та робочі документи ООН, регіональних та субрегіональних міжнародних організацій, їхніх спеціалізованих та інших установ та структурних підрозділів; двосторонні міжнародні договори України; законодавчі акти та практика іноземних держав; документи та практика діяльності міжнародних неурядових організацій; матеріали досліджень іноземних та вітчизняних фахівців; Конституція та інші акти законодавства України, нормативно-правові та інші документи, а також практика діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування України.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою частиною планової теми Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України “Застосування норм міжнародного права у внутрішньому правопорядку України”, яка розробляється в рамках проблем “Україна в системі сучасного міжнародного правопорядку: теорія і практика” (номер державної реєстрації – 0100U000800).
Метою дисертаційного дослідження є комплексне висвітлення особливостей і тенденцій розвитку системи захисту прав національних меншостей у сучасному міжнародному праві, з’ясування механізмів взаємодії міжнародного та національного права в цій сфері, а отримані висновки передбачається використати для розробки конкретних рекомендацій та пропозицій щодо подальшого розвитку й вдосконалення законодавства та адміністративної практики Української держави в цій сфері суспільних відносин відповідно до вимог міжнародного права.
Зазначена мета дослідження обумовила необхідність поставити та розв’язати наступні завдання:
-здійснити історичний та теоретико-правовий аналіз формування та розвитку міжнародно-правового захисту прав національних меншин;
-на основі науково обгрунтованих критеріїв висвітлити зміст поняття національної меншини в міжнародно-правових документах та в законодавстві окремих країн;
-розкрити специфічну правову природу прав національних меншин у міжнародно-правових актах правового та неправового характеру, зокрема:
а) проаналізувати співвідношення прав національних меншин і прав людини в сучасній доктрині міжнародного права;
б) розглянути політико-правові проблеми, пов’язані з правом національних меншин на самовизначення;
-дати класифікацію прав національних меншин у сучасному міжнародному праві, а також проаналізувати питання подальшої систематизації і кодифікації цих прав у міжнародних документах;
-показати сутність відповідальності держав у рамках міжнародно-правових угод про права національних меншин, визначити правові наслідки порушень державами взятих на себе зобов’язань;
-визначити рівень імплементації норм і принципів міжнародно-правових документів в законодавстві та адміністративній практиці України, з’ясувати коло проблем в цій сфері, які потрібно вирішувати.
Об’єктом дослідження є міжнародно-правова система захисту прав національних меншин в її взаємодії з національно-правовою системою та їхнє взаємопроникнення.
Предметом дисертаційного дослідження є принципи, норми, інститути міжнародного захисту прав національних меншин в процесі їхньої дії на міжнародному та національному рівнях, теоретичні правові концепції, теоретичні та практичні проблеми імплементації.
Методологічну основу дисертаційного дослідження складає сучасна концепція міжнародно-правового захисту прав національних меншин, що була розроблена та застосовується в системі Організації Об’єднаних Націй, а також отримала підтвердження й розвиток у документах і практиці діяльності Ради Європи та Організації з Безпеки та Співробітництва в Європі.
При дослідженні масиву документів, а також міжнародних процедур і механізмів, доктрин та концепцій використовувалися історико-правовий, порівняльно-правовий, системний методи, мікро - і макроправовий аналізи. При розробці пропозицій стосовно шляхів, засобів та методів вдосконалення законодавства України використовувалися методи моделювання та прогнозування.
Наукова новизна одержаних результатів дослідження визначається тим, що воно є комплексним вивченням міжнародно-правових аспектів захисту прав національних меншин. У ньому піддано аналізу історичні аспекти та сучасні тенденції, що характеризують розвиток міжнародно-правового захисту прав національних меншин, проблеми й шляхи підвищення його ефективності, пов’язані з удосконаленням нормативно-правової бази та засобів контролю міжнародних організацій за виконанням державами зобов’язань за міжнародними договорами, вдосконалення рівня імплементованості міжнародно-правових принципів і норм у національній правовій системі України.
Наукову новизну дослідження найбільш повно відбивають такі найважливіші науково-теоретичні положення та висновки:
- визначено, що концепція національних меншин у сучасному її розумінні є продуктом європейського історичного розвитку XX століття та безпосередньо випливає з концепції “національної держави”;
- сформульовано узагальнююче авторське визначення поняття “національні меншини” (с. 8 автореферату), котре суттєво доповнює, вдосконалює визначення, що міститься в законодавстві України, і ті, які пропонуються в національній доктрині міжнародного права;
-сформульовано та аргументовано ідею щодо релятивності (відносності) форм, рівня та обсягу практичного виконання окремих положень міжнародного права в певних державах та всередині певної держави стосовно окремих меншин;
- на основі міжнародно-правових вимог та досвіду окремих держав розроблені “Концептуальні засади національно-культурної автономії національних меншин України”, в яких визначене поняття національно-культурної автономії, запропоновані організаційно-правові та матеріальні основи діяльності такої автономії (див. додаток А до дисертації) як засобу та однієї з можливих форм імплементації принципу субсидіаритету в законодавстві України;
- здійснено системний аналіз кодифікації прав національних меншин у міжнародних документах та проведено порівняльне дослідження з відповідними юридичними положеннями, які діють у внутрішньому правопорядку України;
- розроблені рекомендації щодо способів та методів приведення українського законодавства та внутрішньої правозастосовчої практики у відповідність до вимог міжнародного права (с. 13 автореферату).
Теоретичне значення одержаних результатів полягає в тому, що положення та висновки роботи, охоплюючи в комплексі основні проблеми захисту національних меншин, які існують у сучасному міжнародному співтоваристві, заповнюють прогалину в українській доктрині міжнародного права та створюють певну основу для подальшої розробки проблем, які потребують конкретних рішень.
Практичне значення дисертаційного дослідження полягає в тому, що в ньому на основі дослідження питань, пов’язаних з імплементацією міжнародно-правових принципів і норм в законодавстві України, сформульовано низку пропозицій, спрямованих на вдосконалення засобів і механізмів міжнародно-правового та національного захисту національних меншин і гармонізацію національного законодавства України з міжнародним правом у цій сфері суспільних відносин.
Положення та висновки дослідження використані автором в законопроектній діяльності, зокрема при підготовці законопроектів про національно-культурну автономію національних меншин України та нової редакції Закону Україні “Про застосування мов в Україні”. Матеріали дисертації можуть бути застосовані також у навчальному процесі, у нормотворчій та нормозастосовувальній практиці органів державної влади та місцевого самоврядування; у правореалізуючій та правозахисній діяльності громадських організацій національних меншин.
Апробація результатів дисертації. Положення дисертації обговорювалися на засіданнях відділу міжнародного права та порівняльного правознавства Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. Результати дослідження оприлюднені у доповідях на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема на Міжнародному семінарі “Нові діаспори у Центрально-східній Європі” Центральноєвропейського університету (червень 1988 р., квітень 1999 р., м. Будапешт, тези опубліковані); на другій міжнародній науково-практичній конференції “Діалог української і російської культур в Україні” (листопад 1998 р., м. Київ, тези опубліковані); на засіданні “круглого столу” “Кримські татари: “національна меншина” або “корінний народ” (лютий 1999 р., м. Київ, тези опубліковані); на Міжнародній науково-практичній конференції “Систематизація законодавства України: проблеми теорії і практики” (липень 1999 р., м. Київ, тези опубліковані); на засіданні “круглого столу “Проекти законів про мови в Україні – експертний аналіз” (лютий 2000 р., м. Київ, тези опубліковані); на Національній конференції “Освіта національних меншин в Україні” (грудень 2000 р., м. Ялта, тези опубліковані); на Всеукраїнській науково-практичній конференції “Національно-культурне відродження і державотворчій процес в Україні: надбання та перспективи” (березень 2001 р., м. Київ, тези опубліковані); на семінарі для журналістів “Міжнародні та регіональні стандарти в галузі прав національних меншин” (червень 2001 р., м. Київ, тези не публікувалися).
Розроблений у процесі підготовки дисертації проект “Концептуальних засад національно-культурної автономії національних меншин в Україні” був схвалений Радою національно-культурних товариств у вересні 1999 року.
Основні положення дисертації відбиті у дев’ятнадцяти наукових працях (сім з них опубліковані у фахових виданнях).
Структура дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, які об’єднують десять підрозділів, висновку, списку використаних джерел та додатків, в яких подані проект “Концептуальних засад національно-культурної автономії національних меншин України”, таблиця “Кодифікація окремих прав національних меншин в деяких актах національного законодавства та в деяких міжнародних договорах” та проект Закону України “Про застосування мов в Україні”. Загальний обсяг дисертації становить 219 сторінок. Список використаних джерел містить 229 посилань.

bibliography

ВИСНОВКИ

Аналізуючи тенденції розвитку міжнародно-правового захисту національних меншин, доходимо висновку, що попри певну циклічність, нерівномірність процесів у цій сфері, слід звернути особливу увагу на істотний прогрес, що відбувся протягом історично відносно короткого проміжку часу (практично за минуле XX століття), у застосуванні сучасних, загальновизнаних міжнародно-правових принципів. Він виявляється у поступовому розширенні застосування таких принципів, починаючи від принципу поступок, що означало тільки визнання існування меншин і обмеження втручання з боку держав у культурне та релігійне життя меншин через застосування для захисту меншин принципу недискримінації за національною, етнічною, мовною чи релігійною ознакою, заборони такої дискримінації та покарання за неї, до визнання та поступового заохочення застосування принципу позитивної дискримінації, а також принципу субсидіарності та пов’язаного з ним принципу “обмеженого”, “внутрішнього” самовизначення меншин як права меншин на різні форми автономій з метою захисту прав національних меншин. На нашу думку, нині є підстави розглядати сукупність правових норм, закріплених у міжнародних договорах різного рівня, як міжнародний каталог існуючих і визнаних прав національних меншин.
Захист прав національних меншин сучасними документами міжнародного права розглядається як невід’ємна частина міжнародного правового захисту прав людини, а отже і як об’єкт міжнародного співробітництва держав. Характерною особливістю сучасного розвитку міжнародно–правового захисту прав меншин слід вважати органічний взаємозв’язок між актами міжнародного права різного рівня, їх гармонійний розвиток, формування як універсальних, так і регіональних систем захисту меншин.
З метою практичного вирішення проблем, пов’язаних із захистом прав меншин, створені юридичні механізми, спрямовані на вирівнювання природної, об’єктивно існуючої нерівності, яка виникає в різних сферах життєдіяльності суспільства в процесі зносин між домінуючими та меншинськими групами людей у державах. Тому права національних меншин слід розглядати як особливі права, як певну форму позитивних дій, спрямованих на те, щоб меншини змогли зберегти свої особливості та традиції, причому як і недискримінація, ці права так само є важливими для забезпечення рівного поводження. Реалізація прав меншин означає також знайдення ними такого статусу, який їх задовольняє, а більшістю розглядається як природний, як такий, що гарантує будь-якій меншині можливість вільного користування рідною мовою, створювати та керувати своїми навчальними закладами, мати зиск від організованих ними служб та установ, а також брати участь у політичному та економічному житті держави.
Констатуємо, що, на жаль, спроби міжнародних організацій знайти таке визначення національної меншини, яке задовольняло б усі вимоги, донині не увінчалися успіхом. Складність проблеми полягає передусім у розмаїтті ситуацій, пов’язаних з існуванням меншин. Більшість документів міжнародного права не ставить за мету дати визначення національної, расової, етнічної меншини. Пояснюють це тим, що завданням документа передусім є не чітке визначення самого суб’єкта дискримінації (нерівності), а неприпущення або ліквідація її. І напевно, для негативних, забороняючих правових рішень цього цілком достатньо, але для позитивного правового регулювання, тобто для застосування на практиці актів позитивної дискримінації, а саме для надання пільг, які необхідні для досягнення не формальної, а реальної рівності, надання так званих компенсуючих, вирівнюючих прав необхідна найбільш чітка дефініція суб’єкта цих прав (правовідносин).
Як свідчить здійснене дослідження, питанням захисту прав національних меншин безпосередньо або опосередковано присвячена значна частина міжнародно-правових актів, спрямованих на захист прав людини, в яких знаходимо конкретні норми, що стосуються теми нашого дослідження. Зокрема, Декларація прав осіб, які належать до національних або етнічних, релігійних та мовних меншин ООН (1992 р.) та Рамкова конвенція про захист національних меншин Ради Європи (1995 р.) є комплексними, системними міжнародними актами, відповідного універсального та регіонального рівнів, що цілком присвячені питанням міжнародного захисту меншин. У цих документах віддзеркалені провідні правові принципи, сучасні підходи та пропонуються конкретні методи та засоби вирішення цього кола проблем. Європейська хартія регіональних мов або мов меншин (1992 р.) – нині єдиний багатосторонній міжнародний договір, цілком присвячений визначенню регламентації, застосуванню на національному рівні, а також міжнародному контролю стану реалізації правових норм у одному з ключових напрямів захисту прав меншин – у мовній сфері.
Очевидним є й той факт, що окремі певні права національних меншин по-різному визначаються та забезпечуються приписами міжнародно-правових норм. Найбільш грунтовно виписані в міжнародних документах мовні та освітні права національних меншин. І в цих сферах суспільних відносин на держави покладаються найбільш змістовні й конкретні зобов’язання. Водночас найменш забезпечені міжнародно-правовою аргументацією ті права меншин, що належать до суто політичних, зокрема право на представництво і на автономію, що, можливо, пояснюється певною стриманістю урядових та законодавчих влад ряду країн з огляду на їхню внутрішню ситуацію з цих питань, що ускладнює процес пошуку компромісів або консенсусу, необхідних для прийняття відповідного ефективного рішення на рівні міжнародної організації.
Наголошуючи на суттєвому прогресі в міжнародно-правовому захисті прав національних меншин, водночас зауважимо, що подальший розвиток міжнародно-правового захисту меншин, крім відсутності відповідної політичної волі з боку урядів окремих країн, гальмує також невирішеність низки правових питань як теоретичного, так і прикладного характеру. Серед прикладних проблем слід наголосити на невирішеності судового захисту прав меншин як на національному, так і на міжнародному рівнях, особливо тих, що стосуються колективних прав. Щодо проблем теоретичного плану, то існує, серед інших, невирішеність питання визначення поняття національних меншин у загальноприйнятний спосіб та проблеми права на самовизначення цих груп людей.
Становлення нашої країни як суверенної, європейської держави обумовлює необхідність використання сучасних підходів і стандартів гарантування прав національних меншин, повної імплементації в національне законодавство міжнародних норм у цій сфері. Зазначимо, що в незалежній Україні в цілому вже сформовані правові основи захисту та забезпечення прав національних меншин, які значною мірою відповідають загальновизнаним нормам та принципам міжнародного права та чинним міжнародним договорам нашої держави, присвяченим захисту прав національних меншин. Водночас сформоване законодавче поле не є вільним від суперечностей, що разом з низьким рівнем інституційованості забезпечення та відсутністю процесуальних можливостей захисту та відновлення порушених прав не завжди гарантує їхню реалізацію.
Для України на прийдешні десятиліття вбачається визначальним розвиток стосунків з Європейськими та Євроатлантичними структурами, передусім з Європейським Союзом. Відомо також, що успіх євроінтеграційних намагань нашої держави, подолання економічних труднощів та наближення системи національного господарювання до стандартів ЄС залежатиме також і від успішної демократизації суспільства, що означатиме як економічну інтеграцію, так і інтеграцію в політичній, правовій та культурній площині. А цей процес, і це треба чітко усвідомити, неможливий без вирішення всієї проблематики забезпечення та гарантування прав національних меншин.
Отже, від стану вирішення питань у сфері міжетнічних відносин, забезпечення на належному рівні прав меншин залежатиме, чи стануть ці питання фактором, що сприятиме просуванню України по непростому шляху до Європи. На нашу думку, невирішеність проблем, що належать до сфери міжнаціональних відносин, потребує подальшого теоретико-методологічного аналізу та обгрунтування, наукової дискусії, співставлення думок, уточнення позицій.
Водночас застосування та дотримання принципів міжнародного права в сфері захисту прав національних меншин як невід’ємної складової загальної системи захисту прав людини, застосування досвіду інших, передусім європейських країн із законодавчого врегулювання міжнаціональних, міжетнічних відносин залишатиметься однією з передумов завершення складного, але важливого етапу побудови Україною демократичної, правової держави. Ми переконані, що від успішного розв’язання цих завдань значною мірою залежатиме не тільки самопочуття громадян нашої держави, можливість подальшого зміцнення співпраці представників різних національностей, збереження та примноження культурного, мовного, врешті-решт, духовного надбання нашої держави як головної субстанції майбутньої величі Українського народу, а й визнання та повага до нас з боку світового співтовариства держав і народів.