Организация противодействия коррупции в органах государственной власти :зарубежный опыт

brief description

Год:

2006

Автор научной работы:

Кулешов, Павел Юрьевич

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.11

Специальность:

Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

Количество cтраниц:

189

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Кулешов, Павел Юрьевич

ВВЕДЕНИЕ.
Глава 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ИЗУЧЕНИЯКОРРУПЦИИ
1.1. Сущность и природа коррупции как социально-правового явления.
1.2. Причины возникновения и современное состояние коррупции за рубежом.
Глава 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫПРОТИВОДЕЙСТВИЯКОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙВЛАСТИЗА РУБЕЖОМ
2.1. Конвенциональные изаконодательныеосновы противодействия коррупции за рубежом. Международные договоры в системе правового обеспечения противодействия коррупции.
2.2. Характеристика национальных и международных органов попротиводействиюкоррупции. ф 2.3. Правоохранительные органы в системе реализации национальной и глобальнойантикоррупционнойполитики.
2.4. Совершенствование организации и правового регулирования деятельностиправоохранительныхорганов России по противодействию коррупции.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Организация противодействия коррупции в органах государственной власти :зарубежный опыт"

Актуальность темы и степень ее научной разработки. Беспрецедентное разрастания масштабовкоррупциив России в начале XXI в. становится одной из наиболее опасных внутренних угроз национальной безопасности. По степени коррумпированности наше государство занимает четвертое место в мире после Индонезии, Нигерии, Камеруна.
Преследуя свои частные интересы, представители бюрократического аппарата управления рассматривают соответствующие институты и процедуры как источник своего обогащения и существования, подчиняя при этом интересы общества своим эгоистическим интересам и потребностям. Подрывая доверие к власти, ее авторитет,коррупция, в конечном счете, препятствует реализации общественных интересов,свободеличности, причиняет ущерб сотрудничеству с другими государствами, социальной и инвестиционной политике и т.д. Коррупция становится явлением, во многом определяющим политическое, экономическое и культурное развитие общества, поскольку данный феномен неразрывно связан с организованнойпреступностью. Последняя служит мощным рычагом влияния на органы государственной власти, политику и институты гражданского общества. Происходит слияниекоррумпированныхгосударственных чиновников различного уровня и мафиозных структур, усиливается их стремление влиять на принятие экономических и политических решений и даже прорваться к рычагам государственной власти. Масштабы организованнойпреступностив России, обусловливаемые процветанием коррупции на всех этажах государственной власти, столь велики, что поставили под угрозу не только нормальное осуществление трансформационных процессов, но основополагающие устои государственности как таковой. Свидетельством подобных тенденций служат участившиеся случаи обращения к данной проблемеПрезидентаРФ в его наиболее значимых, программных выступлениях.
В условиях углубления глобализационных процессов коррупция преодолела государственные границы и стала явлением международным. Данный феномен из опасности для отдельно взятого государства постепенно превратился в глобальную комплексную угрозу всему мировому порядку. Перед человечеством со всей очевидностью стал вопрос о создании международной системы «сдержеки противовесов» этому явлению, или, иными словами, системыпротиводействиякоррупция.
Еще Аристотель рассматривал борьбу скоррупциейкак основу обеспечения политической стабильности: «самое главное при всяком государственном строе - это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобыдолжностнымлицам невозможно было наживаться»1.
В то же время, несмотря на чрезвычайную «злободневность» проблемы коррупции, до сих пор отсутствует однозначно выраженная, свободная от двойных стандартов, несистемных и алогичных действий политическая воля международного сообщества впротиводействиикоррупции в мировом масштабе. На сегодняшний день не существует общепринятого, конвенциональнозакрепленногоопределения коррупции. Законодательство как развитых стран, так и стран с переходной экономикой по-разному определяет термин «коррупция», наполняя его различным по своей природе и структуре содержательным смыслом и составляющими элементами.
Этот факт является следствием нежелания многих государства обременять себя межгосударственными обязательствами по борьбе с коррупцией, а большинство актов интернациональных организаций, направленных на борьбу скоррупционнымипреступлениями, решают лишь отдельные аспекты рассматриваемой проблемы. Но самое главное, до сих пор не сформирован механизм реализации этих международно-правовых решений.
В системе субъектов, обеспечивающих реализацию национальнойантикоррупционнойполитики в большинстве государств, как и в России, бесспорно, одно из ведущих мест занимаютправоохранительныеорганы. Именно этим ведомствам по смыслу их деятельности принадлежит главная роль в обеспечении «диктатуры закона», которая составляет основу правового государства.
1 Аристотель. Сочинения в 4-х томах. - М, 1983. Т.4. С. 547.
Особое место так называемых силовых ведомств в решении задач, связанных спротиводействиемкоррупции, обусловлено правовым статусом, государственно-правовым предназначением и социальной значимостью деятельности данных структур. Однако их обширные возможности в означенной области, несмотря на выполняемый в целом большой объем работы в этой части, реализуются далеко не в полной мере, что проявляется, в том числе, и в воспроизводстве коррупции в собственных рядах.
Данное обстоятельство предопределяет заинтересованность национальныхправоохранительныхсистем в совместном поиске наиболее действенных средств и методов противодействиякоррупционнымпроявлениям. В настоящее время общепризнанно, что ни отдельные государства, ни международные организации не могут справиться с коррупцией самостоятельно. Без изучения не только позитивного опыта, но и допущенных правительствами других стран ошибок в означенной сфере уже невозможно разработать собственную эффективную национальнуюантикоррупционнуюполитику.
Свое исследование диссертант осуществлял на базе изучения научного наследия известных зарубежных и отечественных ученых. Следует отметить, что проблемы коррупции достаточно давно находятся в поле зрения западных исследователей. Среди них особо следует выделить: Кларка В., Скотта Д., Вейли Д., Хаттингтона С, Крамера Д., Мертона Р., Гросманна Г., Клина Г., Блэквела Р., Палмера JL, Делла Порта Д., Вятра Е., Роуз-Акерман С. и др. В основе их исследований лежит исторический подход, ретроспективно отражающий проблему коррупции вСССРи западных странах в 60-80-х гг. В то же время, в большинстве своем в работах западных ученых не раскрывается содержание выявленных закономерностей, а также отсутствует анализ причин и раскрытия закономерностей происходящего.
Теоретическую основу исследования в области государственного управления составили работы специалистов по общей теории права, таких как: А.И.Алексеев, B.C. Афанасьев, А.Г. Бережнов, В.П.Божьев, В.Н. Буты-лин, И.И. Веремеенко, Н.В.Витрук, И .Я. Дюрягин, М.И.Еропкин, В.Д. Зорькин, J1.M. Колодкин, С.А.Комаров, А.П. Коренев, В.В. Лазарев, А.С. Лови-нюков, Е.А.Лукашева, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, С.М.Петров, Л.Л. Попов, А.С. Прудников, Т.Н.Радько, В.П. Сальников, А.В. Серегин, В.Н. Си-нюков, Ю.А.Тихомирови др.
Отдельные вопросы, раскрывающие важные моменты и стороны сущности, процесса формирования, функционирования и развития правового механизма борьбы с коррупцией, освещены в трудах ученых различных отраслей права, в частности: Н.Г.Александрова, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, B.C.Афанасьева, В.В. Бородина, Г.А. Гаджиева, Ю.И.Гревцова, Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, А.И.Королева, М.М. Курицина, Д.И. Луковской, Л.А.Николаевой, М.Н. Марченко, И.Ф. Покровского, В.П.Сальникова, Л.И. Спиридонова и др.
Вместе с тем изучение научной литературы, связанной с рассматриваемой проблематикой, позволяет судить о том, что, несмотря на ее актуальность, системных монографических исследований зарубежного опыта организации противодействия коррупции в органах государственной власти крайне мало. Вне поля зрения ученых до сих пор остаются и вопросы о месте и роли правоохранительных органов в реализации национальной и глобальной антикоррупционной политики. Указанные обстоятельства, как представляется, достаточно убедительно указывают на актуальность темы настоящего исследования.
Объект и предмет диссертационного исследования. В качестве объекта исследования избран комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе организации системы противодействия коррупции в органах государственной власти.
Предметом исследования выступают правовые и организационные основы деятельности правоохранительных органов попротиводействиюкоррупции.
Цели и задачи исследования. Общая цель настоящего диссертационного исследования состоит в комплексном анализе зарубежного опыта по организации системы противодействия коррупции в органах государственной власти, и разработке на этой основе предложений и рекомендаций, направленных на оптимизацию российскогоантикоррупционногозаконодательства, а также на повышение эффективности противодействия коррупционнымпреступлениямправоохранительными органами.
Для конкретизации вышеназванной цели были поставлены следующие основные задачи:
- определение сущности и природы коррупции как социально-правового явления;
- анализ причин возникновения, а также оценка современного состояния коррупции за рубежом;
- изучение конвенциональных изаконодательныхоснов противодействия коррупции, определение роли и места международных договоров в системе правового обеспечения противодействия коррупции за рубежом;
- изучение организационно-правовых основ деятельности национальных и международных органов по противодействию коррупции;
- выявление специфики организации деятельности правоохранительных органов в системе реализации национальной и глобальной антикоррупционной политики;
- разработка предложений по совершенствованию организации и правового регулирования противодействия коррупции в России.
Методологические, методические и эмпирические основы исследования. Методологическую основу исследования составляет система современных методов познания, разработанных в рамках различных научных направлений - философии,юриспруденции, экономики, социологии. При проведении исследования автором были использованы как общенаучные методы (диалектический, системный, логический), так и рядчастнонаучныхметодов (системного анализа, сравнительногоправоведения). Использовались концептуальные положения уголовного, гражданского,административногои иных отраслей права.
Методика исследования представляет собой систему научно обоснованных методов, правил и приемов получения и обработки информации. В качестве таковых применялись методы логико-юридического анализа, формализации.
Теоретическую основу исследования составили работы зарубежных и отечественных ученых, включая источники по общей теории права, государственному управлению и др. Выводы диссертационного исследования основываются на положениях МеждународныхКонвенций, правовых документах ООН, Совета Европы, иных международных организаций,КонституцииРФ, Уголовного Кодекса Российской Федерации,указовПрезидента РФ.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном подходе к научно-теоретическому осмыслению спектра вопросов, связанных с организацией системы противодействия коррупции в органах государственной власти за рубежом. Проведенное исследование позволило показать место и роль международных организаций и национальных правоохранительных органов в реализации антикоррупционной политики ряда государств.
Требованиям новизны соответствует также разработанная диссертантом концепция проекта Федерального Закона «О профилактике и противодействии коррупции».
Диссертантом в контексте исследования подвергается всестороннему анализу и критической оценке ряд положений международного и российского законодательства в части, касающейся деятельности государственных органов - субъектов национальных систем противодействия коррупции, и на их основе предлагаются варианты оптимизации организационно-правового построения российской системы борьбы с означенным явлением.
Основные положения, выносимые на защиту:
1) Авторское определение понятия коррупции как корректировочно-искажающего акта общественного распределения, в результате которого государственным служащим (должностным лицом) нарушается нормативнозакрепленныйпорядок разрешения вопросов, связанных с обеспечениемзаконныхправ граждан, особенно в процессе распределения материальных благ или льгот.
2) Авторская концепция проекта Федерального Закона «О профилактике и противодействии коррупции». Названный Закон должен распространяться надеяниягосударственных служащих (должностных лиц),гражданРоссийской Федерации, иностранных граждан и лиц безгражданства, постоянно проживающих в Российской Федерации или постоянно не проживающих в России, но осуществляющих коммерческую деятельность, а также финансовые операции на территории Российской Федерации, а равно юридических лиц, осуществляющих коммерческую деятельность и финансовые операции на территории Российской Федерации.
Стратегической целью Закона является обеспечение реального общественного контроля за деятельностью государственных служащих всех уровней власти и управления для профилактики и противодействия коррупционнымправонарушениям.
3) Тезис о необходимости разработки в дополнение к предложенному проекту Закона комплекса различных правовых норм, который должен решать следующие задачи: а) организацияпредупрежденияи контроля преступности рассматриваемой группы во всех праворегулируемых сферах; б) резкое сужение возможностей, способствующих появлениюкоррупционныхявлений; в) снижение размеров возможных выгод всех участниковвзяточничестваи подкупа; г) увеличение вероятности выявления коррупционных действий и неизбежности уголовногонаказания; д) влияние на мотивацию поведения «дающих» и «берущих»; е) формирование общественного мнения, нетерпимости к коррупции (иподкупу) во всех их проявлениях.
4) Предложение по проведению мониторинга российского законодательства на предмет оценки уровня его коррупционности с целью последующего совершенствования путем изменения и дополнения существующих нормативных правовых актов и принятия новых, направленных на борьбу с коррупцией с обязательнойкриминологическойэкспертизой последних.
5) В связи с отсутствием реальныхполномочийв сфере противодействия коррупции обоснование необходимости упразднения Совета приПрезидентеРоссийской Федерации по борьбе с коррупцией и Межведомственной комиссии Совета Безопасности по общественной безопасности и создания национального специализированного органа по борьбе с коррупцией (антикоррупционного агентства) со специальной компетенцией, подчиненного напрямую либо Государственной Думе, либоПрезиденту, со своей Программой действий, рассчитанной на 5-10 лет, и собственным бюджетом. Именно подобное агентство должно стать основным субъектом реализации национальной антикоррупционной политики. Его деятельность должна контролироваться свободной прессой и гражданским обществом. Оно должно также обладать значительной политической независимостью, что защитило бы его от ликвидации по прихоти политической элиты.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость настоящего исследования заключается в том, что оно, в определенной мере, восполняет имеющийсяпробелв исследовании феномена коррупции, дает достаточно целостное представление о правовых и организационных основах деятельности государственных органов - субъектов реализации государственной антикоррупционной политики за рубежом, позволяет более полно и объективно оценить нынешнее состояние и перспективы развития деятельности национальных правоохранительных органов в означенной сфере. Теоретическая значимость настоящего исследования заключается также в возможности более полно и объективно оценить необходимость, формы и методы противодействия коррупции не только и не столько в рамках уголовного закона, сколько антикоррупционной политики, проводимой различными государствами и мировым сообществом в целом.
Имеют важное значение и практические результаты, т.е. внесенные диссертантом предложения по модернизации организационно-правового инструментария, обеспечивающего деятельность правоохранительных органов в рассматриваемом направлении. Они могут быть с пользой реализованы при разработке законодательных основ противодействия коррупции в России, а также в практике деятельности государственных органов - субъектов антикоррупционной системы, осуществлении мероприятий по оптимизации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. Результаты предпринятого исследования могут найти всестороннее применение в учебном процессе высших юридических учебных заведений, образовательных учреждений Министерства внутренних дел.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается используемыми методами сбора и анализа информации, глубокой теоретической проработкой накопленных в науке знаний, изучением обширной правовой литературы, детальным анализом нормативных правовых актов, что позволило обстоятельно изучить предмет исследования.
Эмпирическую базу исследования составили: изучение результатов исследований, проводимых различными международными организациями, статистических отчетов, докладов, обзоров, обобщений; материалы о деятельности зарубежных и российских правоохранительных органов по противодействию преступности в рассматриваемой сфере; материалыкриминологическихи социологических исследований. В процессе подготовки диссертации также были изучены результаты исследований, проведенных ранее другими авторами, выводы по которым были использованы для сопоставления и выявления тенденций исследуемого явления.
Избранная процедура проведения исследования, использование многоплановой информации обеспечивают достаточную научную обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации положений, выводов и рекомендации.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения, выносимые на защиту, выводы и предложения, сформулированные в диссертации, изложены в двух научных работах общим объемом около 1,5 п.л. Результаты исследования докладывалась в выступлениях на заседаниях Научно-исследовательского отдела НЦИПУОВДи ВВ Академии управленияМВДРоссии.
Содержащиеся в диссертации выводы и положения прошли практическую проверку вСледственномКомитете при МВД России. Внедрение результатов исследования подтверждается соответствующими официальными актами.
Структура работы определена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографии. Объем и оформление диссертационного исследования отвечает требованиям, предъявляемымВАКРоссии.

bibliography

Заключение диссертациипо теме "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Кулешов, Павел Юрьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итог диссертационного исследования, представляется возможным сделать ряд выводов:
1. При всех противоречиях в методологии исследованиякоррупции, понимание того, что возникновение коррупции связано с механизмом властеот-ношений, который используется властвующими субъектами в качестве инструмента достижения собственных целей, - существовало уже очень давно.
2. По субъектному признаку следует выделить такие виды коррупции, как элитарную (политическую)коррупциюи коррупцию должностных лиц.
Коррупциядолжностных лиц выделяется в особый вид по следующим основаниям. Во-первых, понятиедолжностноголица неразрывно связано с существованием и функционированием государственного механизма, осуществляющего посредством системы органов и организаций (учреждений) функции государства. Во-вторых, обладаниедолжностнымилицами властными полномочиями предполагает их особое положение в процессе управления общественнымиделами. Олицетворяя государственную власть, должностные лица в пределах своей компетенции издают правовые акты и самостоятельно реализуют содержащиеся в них управленческие решения. Формируя органы государства и, обладая возможностью осуществлять властное управление от имени государства,должностныелица потенциально обладают возможностью злоупотреблять властью в личных, групповых или корпоративных интересах. От элитарной коррупции данный вид отличается также превалированием иной цели в деятельностикоррупционеров. Она не связана с политической борьбой за власть. Коррупциядолжностныхлиц предполагает использование ими уже имеющейся у них властныхполномочийв целях личного обогащения. Таким образом, властныеполномочияпредставляют для них единственное и основное средство достижения желаемых целей.
Еще одно отличие коррупции должностных лиц от элитарной (политической) коррупции заключается в субъектном составе участниковкоррупционныхотношений. Если в политической коррупции основным субъектом выступает политическая элита, к которой принято относить людей, занимающих высокое общественное положение и, в силу этого, оказывающих влияние на социальный прогресс, то в коррупции должностных лиц - сами должностные лица, т.е. лица, осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местногосамоуправленияи т.д. Круг должностных лиц шире круга лиц, относимых к политической элите. Они не всегда занимают высокое социальное положение и не оказывают превалирующего влияния на протекающие социальные процессы. Ккоррупционнымпроявлениям данного вида следует относитьвзяточничество, подкуп, протекционизм, хищения ипреступныезлоупотребления, совершаемые должностными лицами.
3. Проведенный анализ различных подходов к определению сущности понятия «коррупция» позволяет сделать вывод о неоднозначности понимания данного феномена. В каждой из трактовок искомого явления содержатся определенные нюансы и грани, но при этом в каждом из них неизменно отсутствует тот или иной важный элемент. Поскольку за рубежом вопросами теоретического осмысления коррупции занимаются, в основном, социологи и политологи, правовую оценку данному явлению можно найти в конвенциональных и иных правовых документах. Хотя и здесь пока не существует единого устоявшегося определения.
4. Специалистами различных государствпризнается, что исчерпывающей статистики фактов коррупции не существует в силу специфики этого явления, отличающегося крайне скрытным характером и, как правило, заинтересованностью обеих сторон - дающей и принимающей, например,взятку. Именно своей латентностью и опасна коррупция. Кроме того, она необязательно выражается в денежном эквиваленте. Она может принимать форму обмена определенными услугами, льготами, благами, преимуществами, и т.д.
5. Многочисленные исследования, проводимые различными организациями и фондами, показывают, что коррупция в мире не ослабевает. Более того, бытовавшая прежде точка зрения, что коррупция распространена в слаборазвитых, авторитарных или деспотичных государствах оказалась неверна. Коррупция в государственном секторе принимает одинаковые формы и воздействует на те же сферы независимо от того, происходит ли это в развитой или развивающейся стране. Коррупция стала привычным явлением во многих ведущих индустриальных государствах, богатство и устойчивые политические традиции которых позволяют, однако, скрыть размах огромного ущерба, наносимогокоррупциейсоциальной и гуманитарной сферам.
Все это подтверждает тезис о том, чтокоррупционныепреступления представляют собой весьма сложное и разноплановое явление, свойственное различным историческим эпохам и странам.
6. При определениипричинногокомплекса возникновения коррупции российские и западные исследователи рассматриваемого феномена используют разные подходы, такие, как моралистический, функциональный и структурно-функциональный.
Моралистический подход основан на негативной оценке социальной роли коррупции, которая подрывает доверие общества к системе управления, искажает государственную политику, приводит к социальной нестабильности. Представители такого подхода причины коррупции видят в несовершенстве человеческой природы, низких моральных качествах участников коррупционных отношений и считают, что носитель власти, участвующий в социальном управлении, нуждается во внутреннем стрежне, в регуляторе, имманентном сущности человека.
Функциональный подход рассматривает коррупцию с позиции ее функциональной роли в системе социального управления. Его сторонники считают коррупцию отклоняющимся от устоявшихся норм и правил неформальным поведением, дополняющим в любом обществе формальные институты общественного управления. Данный подход определяет закономерность между уровнем развития коррупции и политической системой общества. Из нее следует: чем больше концентрация власти в руках управляющей социальной группы, тем сильнее она коррумпирована.
Суть структурно-функционального подхода в определении причин коррупции заключается в том, что коррупция, как отклоняющееся социальное поведение, является неизбежным атрибутом развивающегося общества, которому свойственен слабый механизм социального контроля.
7. Коррупция оказывает негативное воздействие на все сферы жизни общества: экономику, социальную сферу, политику:
- коррупция не позволяет государству добиться осуществления стоящих перед ним задач (например, назначение на должность за взятку ведет к снижению эффективности работы и приносит убытки);
- коррупция портит инвестиционный климат, в результате чего частному бизнесу не остается ничего иного, как стремиться к получению скорой прибыли (часто сверхприбыли) в непредсказуемых условиях, а условия для долгосрочного инвестирования отсутствуют;
- коррупция ведет к удорожанию управленческого аппарата (взяточничество в конечном итоге отражается наналогоплательщике, и в результате он вынужден платить за услуги в несколько раз больше);
- если коррупция проявляется в виде «черных» комиссионных, то это приводит к сокращению общей суммы средств, направляемых на удовлетворение общественных потребностей;
- коррупция оказывает разлагающее воздействие на управленческий аппарат как в государственной так и в негосударственной сферах, снижая стимулы для честной работы;
- коррупция в высших эшелонах власти, становясь достояниемгласности, подрывает доверие к ним и, вследствие этого, ставит под сомнение их легитимность;
- народу, убежденному в коррумпированности политической элиты, трудно удержаться от того, чтобы также не «поживиться за счет других»;
-коррумпированныйуправленческий персонал психологически не готов поступаться своими личными интересами ради процветания общества и государства;
- коррупция обессмысливаетправосудие, поскольку правым оказывается тот, у кого больше денег и меньше нравственных самозапретов;
- коррупция создает угрозу демократии, поскольку лишает население нравственных стимулов к участию в выборах;
- коррупция приводит кнеобоснованномуперераспределению бюджетных средств в пользу силовых структур, истощая стратегические социальные программы, поскольку это позволяеткоррупционерамсохранять status quo поделенных сфер влияния иимущества.
8. Ведущим компонентом международной системы «сдержеки противовесов», или, иными словами, системыпротиводействиякоррупции является право, обеспечивающеезаконностьфункционирования субъектно-объектной составляющей искомой системы.
Целью правового регулирования означенной деятельности является закрепление сложившихся в обществе отношений прогрессивной направленности испособствованиеих развитию и одновременно вытеснение негативных, опасных для целостности государства тенденций. Его главным ориентиром является обеспечение безопасности человека, общества, отдельного государства и мирового сообщества в целом. При этом, правовая модель противодействия коррупции объединяет в своем содержаниизаконодательные, а также организационно-технические меры, имеющие целью минимизацию потерь от международной и национальных разновидностей коррупции, а, в конечном итоге, - преодоление этого явления в целом.
9. Правовое регулирование призвано определить главные направления противодействия коррупции, формы и методы ее осуществления, цели, задачи и функции различных субъектовантикоррупционнойсистемы, их права иобязанности. Законы и иные нормативные документы должны регулировать организацию и порядок применения не толькопринудительных, но и воспитательных мер, предусматривать ответственность правительств (читай -элит), иных должностных лиц и представителей общественных организаций за невыполнение требований нормативных актов в этой области. Значение нормативного регулирования важно, т.к. развитие научной и общественной мысли, практика постоянно вырабатывают новые формы и методы воздействия на коррупцию, нуждающиеся в нормативном закреплении.
10. Другим системообразующим фактором системы противодействия коррупции является деятельность ее субъектно-объектной составляющей, которая реализует свои цели с помощью разнообразных средств и методов -политических, организационных, правовых, экономических, воспитательных и других.
Параллельно осмыслению необходимости борьбы с коррупцией отдельными учеными, отдельными государствами и группами государств теоретическая и практическая деятельность осуществляется рядом международных организаций, в том числе, и Организацией Объединенных Наций.ООНпризнала глобальный характер проблемы коррупции и пытается создать международную систему противодействия этому явлению. Однако, на сегодняшний день все разработанные этой организацией документы носят рекомендательный характер и фактически не влияют на решение проблемы. Хотя они и играют важную роль в формировании норм международного права в рассматриваемой сфере.
В создании глобальной системы противодействия коррупции принимают участие и такие специализированные организации как Всемирная Торговая Организация (ВТО), Международная Торговая Палата (МТП), а также Трансперенси Интернэшнл (ТИ), для которой подобная деятельность является приоритетной сферой, поскольку подчинена цели создания самой организации. Главнейшая задача ТИ - формирование антикоррупционной среды, которая исключала бы возможность существования и распространения коррупции. Важнейшим направлением по реализации этой идеи является формированиеантикоррупционныхкоалиций, которые должны не только принимать международные акты, противостоящиевзяточничеству, но и воплощать в жизнь их содержание, устанавливая критериизаконногои нравственного поведения.
11. Проведенный анализ международно-правовых актов и конвенциональных документов, направленных на борьбу с коррупцией, а также состояния коррупции в различных странах мира позволяет сделать вывод о недостатке эффективных, практически выполнимых мер предотвращениякоррупционнойдеятельности.
При этом государства не стремятся обременять себя международными обязательствами по борьбе с коррупцией, а большинство актов международных организаций, направленных на борьбу скоррупционнымипреступлениями, решают лишь отдельные аспекты рассматриваемой проблемы. Обоснованным представляется вывод о том, что к настоящему времени глобальнаяантикоррупционнаяполитика находится все еще в стадии становления. Поскольку проблема противодействия коррупции на международном уровне далеко не в полной мере имеет сформированную конвенциональную и нормативную базу. Но самое главное, до сих пор не сформирован механизм реализации этих международно-правовых решений.
12. Отсутствует конвенциональное закрепление общепризнанного, общеприемлемого понятия коррупции. ВКонвенцииСовета Европы об уголовной ответственности за коррупцию определение коррупции не приводится вовсе, аКонвенцияСовета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию дает понятие коррупции соговоркой: для целей настоящей Конвенции. В КонвенцииОЭСРустанавливаются приемлемые для законодателя страны-участницы альтернативные определения коррупции как договора овзяточничестве, являющемся незаконным, либо как предоставлениянезаконногообогащения в обмен на: 1) возможное нарушениеобязанностей; или 2) просто осуществление каких-то действий либо воздержание от их осуществления приисполнениидолжностных обязанностей. Определение коррупции, приведенное вМежамериканскойКонвенции ОАГ неопределенно широко, кроме активного и пассивногоподкупав понятие коррупции входит имошенническоеиспользование или укрывательство собственности, полученной в результатевзяточничества, любая форма участия в нем в форме посредничества или попытки к посредничеству, а также любые другие действия, которые государства-стороны согласятся подчинить действию Конвенции.
13. В целях дальнейшего позитивного развития международной антикоррупционной политики необходимо разработать и ввести в действие уни-версифицированный международно-правовой документ в виде специальной Конвенции ООН против коррупции. Именно Организация Объединенных Наций призвана взять на себя координирующую функцию в формировании правового фундамента для осуществления борьбы с коррупцией усилиями мирового сообщества. Указанная Конвенция явилась бы решением задачи по разработке всеобъемлющего, функционального и эффективного международного документа по борьбе с коррупцией.
Странам необходимо достигнуть правового единства в сфере противодействия коррупции. Все должно быть подчинено цели создания атмосферы нетерпимости к коррупции, соблюдения принциповзаконностии справедливости, а так же укрепления мировогоправопорядкаи нравственности.
14. Достаточно чистыми в отношении коррупции странами, сформировавшими на государственном уровнеантикоррупционнуюстратегию, являются Финляндия, Дания, Новая Зеландия, Исландия, Сингапур, Швеция, Канада, Нидерланды, Люксембург, Норвегия, Австралия, Швейцария, Великобритания, Гонконг, Австрия, Израиль,США, Чили, Ирландия, Германия, Япония.
Отличительной особенностью организации антикоррупционной деятельности в вышеуказанных странах является четкое осознание правительствами этих государств феномена коррупции в качестве серьезной проблемы национальной безопасности. Поэтому усилия попротиводействиюкоррупции в перечисленных странах масштабны и, как правило, институциализированы.
15. Если говорить в целом об антикоррупционной политике государств-членовСНГ, то здесь ставка делается на репрессивный подход - применение уголовно-правовых, административно-правовых и других запретительных мер, хотяпротиводействиекоррупции и должно базироваться на объединении профилактических,правоохранительныхи репрессивных мер, а приоритет придаваться профилактическим, превентивным мерамобщесоциальнойи специальной криминологической направленности.
Опыт иностранных государств подтверждает, что создание и сохранение реальной демократии невозможно без создания и осуществления системы мер борьбы с коррупцией. Таким образом, противодействие коррупции -это одновременно и борьба за демократию.
16. В настоящее время общепризнанно, что ни отдельные страны, ни международные организации не могут справиться с коррупцией самостоятельно, без помощи друг другу. Победить коррупцию в отдельной стране почти невозможно, так как сопротивление бюрократии оказывается слишком сильным. Интернациональные организации активно стимулируют борьбу с коррупцией, но и они не в силах успешно противостоять коррупции в какой-либо стране, если ее правительство игражданене проявляют воли и решимости к борьбе. Вот почему эффективная борьба с коррупцией возможна только в тесном сотрудничестве между отдельными странами и международными организациями.
Транснациональность коррупции на современном этапе исторического развития требует принятия глобальных мер на международном уровне для нейтрализации угрозы, которую она представляет для безопасности всего мирового сообщества. Необходима международная антикоррупционная стратегия как комплекс правовых, политических, организационных мер, направленных на: 1) формирование антикоррупционной настроенности общества; 2) повышение осведомленности овредекоррупции; 3) обеспечение международных стандартов квалификации коррупционныхправонарушений, унификации юрисдикционных параметров; 4) создание атмосферы прозрачности, в первую очередь, в финансовой сфере для обеспечения возможности выявления коррупционныхдеяний; 5) соблюдение принципа неотвратимостинаказания; 6) обеспечение справедливого возмещения ущерба от коррупционныхпреступленийпострадавшим субъектам.
17. При всем разбросе мнений по вопросам реализации национальной антикоррупционной политики, большинствоюристови государственных деятелей считает необходимым создание в своей стране специализированного органа, в обязанности которого будет входить установление социально-правового контроля за источниками доходов, финансово-экономической и иной деятельностью лиц,подозреваемыхв коррупции. Речь идет онаделениивластными полномочиями определенных государственных органов и общественных организаций по наблюдению и проверке соответствия деятельности конкретныхгражданпредъявляемым требованиям с правом информировать об обнаруженных отклоненияхкомпетентныеорганы и (или) общественность, направляя рекомендации о привлечениивиновныхк ответственности. В ряде стран во избежание появления еще одной силовой структуры пошли по пути расширения функциональной сферы уже имеющихся органов охраны правопорядка.
18. Коррупция - это не только универсальное, но и самовоспроизводящееся явление, уходящее корнями в глубь веков. Многочисленные исследования в данной сфере свидетельствуют о том, что фактически все государственные органы, в той или иной степени, поражены коррупцией. В то же времяумалениезначения развития коррупции в правоохранительных органах и иных силовых ведомствах, призванных возглавить систему противодействия коррупции, приводит к подрыву доверия общества к государственной власти и, что самое страшное, к приходу «во власть» организованнойпреступности. Таким образом, правоохранительные структуры должны противодействовать коррупции не только в органах государственной власти и управления, но и, прежде всего, в собственных рядах. В некоторых странах разработан комплекс мер, направленных на профилактику коррупции вполиции.
При этом причины и условия возникновения коррупции в так называемых «силовых ведомствах», степень пораженности ею, а соответственно и способы воздействия на нее в разных странах могут существенно различаться. В то же время, коррупция в государственном секторе принимает одинаковые формы и воздействует на те же сферы независимо от того, происходит ли это в развитой или развивающейся стране. Но, развитые страны имеют многовековые демократические традиции, позволяющие им успешнее бороться с коррупцией.
19. Проведенный анализ антикоррупционной политики ряда государств, а также мер профилактики коррупции в национальных правоохранительных органах позволяет сделать некоторые выводы об условиях «успешности» означенной политики:
• необходима сильная политическая воля, как руководства государства, так и всего общества, включая страты элит, к борьбе с коррупцией. На этой основе возможно формирование достаточно эффективной национальной антикоррупционной политики, включающей комплекс мер политического, правового, экономического, и социального характера.
• безусловным условием действенности названной политики является социальный контроль со стороны гражданского общества за всей системой государственного управления.
• социальный контроль должен быть подкреплен созданием специального независимого органа, осуществляющего мониторинг законности деятельности государственных служащих и сотрудников органов охраны правопорядка. Это предполагаетнаделениепоследнего полномочиями по привлечению к ответственности должностных лиц, вне зависимости от их положения на иерархической лестнице.
20. Действующий УголовныйкодексРоссийской Федерации к коррупционнымпреступлениямотносит общественно опасные деяния, непосредственнопосягающиена авторитет публичной службы, выражающиеся внезаконномполучении государственными или муниципальными служащими каких-либо преимуществ. При этом авторитетпубличнойслужбы может выступать как основным, так и обязательным дополнительным объектомпреступногопосягательства, либо факультативным его объектом. В этой связи коррупционныепреступленияв соответствии с российским уголовным законодательством ученые делят на три группы: а) собственно коррупционные преступления, посягающие на авторитет государственной службы или службы в органах местного самоуправления, выступающий в качестве основного объекта такихпосягательств(коррупционные преступления в узком значении понятия); б) коррупционные преступления, посягающие на авторитет публичной службы как на обязательный дополнительный объект (коррупционные преступления в широком значении понятия); в) коррупционные преступления, посягающие на авторитет службы как на факультативный (необязательный объект).
21. Одним из основных условий процветания коррупции в России является изменившаяся в процессе осуществления реформ технология принятия основополагающих государственных и управленческих решений. Главной особенностью последних является ихконфиденциальныйхарактер, который и составляет одну из основныхадминистративныхпредпосылок коррупции. Наряду с общими для всех государств причинами коррупции отечественными учеными к причинам роста коррупционных преступлений в России отнесены и такие причины и условия организационного характера, как: а) структурная неадекватностьправоохранительнойсистемы целям борьбы с коррупцией; б) незначительная практика применения правовых норм, предназначенных для борьбы с коррупцией; в) отсутствие сколько-нибудь эффективнойадминистративнойи уголовной статистики коррупционных преступлений; г) отсутствие федерального и регионального регистров (учреждений, осуществляющих регистрацию и учет) лиц, которым запрещено занимать должности на государственной и муниципальной службе; д) отсутствие специализированного внебюджетного фонда по финансированию специальных мер по борьбе с коррупционнойпреступностью; е) низкая учебно-методическая обеспеченность подготовки специалистов в сфере борьбы с коррупционной преступностью; ж) малоэффективный механизм взаимодействия правоохранительных органов по вопросам борьбы с коррупционной преступностью.
22. Характер и масштабы коррупции в России в настоящее время таковы, что они превращают ее в фактор, дестабилизирующий не толькокриминогеннуюи экономическую, но и политическую ситуацию внутри страны, а также реально угрожающий международному престижу нашего государства.
Природа рассматриваемого феномена имеет три базовых элемента: а) коррупция связана исключительно с деятельностью государственных служащих; б) коррупционные действия содержат либо прямое, либо косвенное нарушениеслужебногодолга и выражаются в незаконном предоставлении третьим лицам материальных и нематериальных преимуществ инеобоснованныхльгот; в) ее сущность состоит в попрании государственным служащим идеалов власти из личной или инойкорыстнойзаинтересованности.
Высокий уровень коррупционной преступности в России создал ситуацию, при которой: а)гражданамРоссии стало невозможно добиться осуществления своихзаконныхправ без подкупа должностных лиц; б) в мире сложилось представление о России как об одной из наиболеекоррумпированныхстран, в которой административный рэкет превратился в основную угрозу экономической деятельности; в) коррупция в сферахзаконодательнойи исполнительной власти и государственного управления как в центре, так и на местах привела к коррозии не только самой сути демократической власти, но и системы демократических выборов этой власти.
23. Анализа зарубежной практики в означенной сфере позволяет утверждать, что в настоящее время ученые большинства стран с разным уровнем экономического развития и разными политическими режимами пришли к выводу о необходимости вложения сил и средств не в конкретные репрессивные программы, а в долгосрочные фундаментальные проекты, направленные на постепенное устранение социально-экономических болезней общества.
24. Существующая в России на сегодняшний день система противодействия коррупции, в идеале включающая профилактику коррупционных преступлений, в целом доказала, к сожалению, свою малую эффективность. Следовательно, она нуждается в коренной перестройке применительно кособеннымусловиям современного этапа борьбы с преступностью, социально-экономическим, социокультурным и политическим процессам, происходящим в стране и в мире в целом. Несформированность российской антикоррупционной политики является также закономерным итогом длительного игнорирования данной проблемы в советский период.
25. Ввиду обостреннойкриминальнойситуации в России и той опасности, которую коррупция представляет для российской государственности, назрела реформа отечественногоантикоррупционногозаконодательства, обеспечивающая эффективную правовую защиту личности, общества и государства отмздоимстваи чиновничьего произвола. В основе такой реформы должна быть бескомпромиссная воля государства и принятие, благодаря ее усилию, комплексного закона прямого действия, предназначенного для борьбы с коррупцией. Однако, он будет эффективен при условии его прямого действия, наличия собственного предмета правового регулирования, восполнения существующихпробеловв праве и устранения недостатков, определения комплекса мер борьбы с коррупцией и создания механизма их осуществления.
26. Предлагается авторская концепция проекта Федерального Закона «О профилактике ипротиводействиикоррупции». Названный Закон должен распространяться надеяниягосударственных служащих (должностных лиц), граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц безгражданства, постоянно проживающих в Российской Федерации или постоянно не проживающих в России, но осуществляющих коммерческую деятельность, а также финансовые операции на территории Российской Федерации, а равно юридических лиц, осуществляющих коммерческую деятельность и финансовые операции на территории Российской Федерации.
Стратегической целью Закона является обеспечение реального общественного контроля за деятельностью государственных служащих всех уровней власти и управления для профилактики и противодействия коррупционнымправонарушениям.
В этой связи необходимо создать единый информационный механизм обеспечения общественного контроля за прохождением средств федерального бюджета, направляемых на финансирование топливно-энергетического, агропромышленного комплексов и северного завоза, а также за использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, особенно, расходов на социальные нужды населения страны.
Основными задачами вышеназванного Закона должны стать защита интересов государственной службы, прав и законных интересов граждан, общества и международного престижа России, а также создание системы организационных и правовых мер, обеспечивающих профилактикукоррупционногоповедения государственных служащих, а такженеотвратимостьих ответственности за совершение коррупционных правонарушений.
Основной концептуальной идеей профилактики коррупции является законодательнозакрепленныеполномочия всех субъектов антикоррупционной системы по «подрыву» экономических основ коррупционных связей, поскольку внутренний скрытый контур коррупции представляет собой замкнутую систему взаимовыгодных неофициальных,конфиденциальныхфинансовых, информационных и управленческих связей, обеспечивающих субъектам коррупционных правонарушенийзаконспирированностьи безопасность незаконной, нелегальной ипреступнойэкономической деятельности.
В Законе следуетзакрепитьопределение коррупции, соответствующее признанным международным конвенциональным нормам, дать развернутую характеристику понятия и видов коррупционных правонарушений, а также определитьсанкцииприменительно к каждой категории последних.
В социально-правовом плане под «коррупцией» понимается акт, в ходе которого государственным служащим (должностнымлицом) нарушается нормативно закрепленный порядок при разрешении вопросов, связанных с обеспечением законных прав граждан, особенно в процессе распределения материальных благ или льгот, т.е. это корректоров очно-искажающий акт общественного распределения в повседневной жизни общества.
Исходя из определения понятия «коррупция», юридическим основанием для определения характера и вида возможной ответственности государственного служащего (должностного лица) засовершениекоррупционного правонарушения могут служить лишь: а) степень общественной опасности коррупционных действий и их последствий (дисциплинарныйпроступок, административное правонарушение, гражданско-правовойделикт, уголовно-наказуемое преступление); б) форма нарушения служебного долга (попустительство, влиятельная поддержка, покровительство, торговляконфиденциальнойслужебной информацией, фаворитизм, лоббизм, взяточничество,мздоимство, лихоимство, получение взносов на политические цели, инвестирование коммерческих структур за счет госбюджета, перевод государственного имущества в акционерные общество, переход политического лидера или государственного служащего из высшего эшелона власти или управления на должностьпрезидентакорпорации и частной фирмы,должностнойподлог, злоупотребление служебным положением, и т.д.); в) мотивсовершенногокоррупционного правонарушения (личная либо корпоративная заинтересованность,корысть, использование служебного положения для личного обогащения).
В зависимости от перечисленных выше оснований коррупционныеправонарушениядолжны дифференцироваться на: а)дисциплинарныекоррупционные проступки; б) административные коррупционные правонарушения; в) гражданско-правовые коррупционныеделикты; г) уголовные коррупционные преступления.
Также в Законе должны быть определены субъекты реализации антикоррупционной политики, их задачи, функции и полномочия.
27. Правовые проблемыпредупреждениякоррупции, контроля над ее видами, не могут быть решены только разработкой и принятием предложенного выше Закона. Необходим комплекс различных правовых норм, который должен решать следующие задачи: а) организация предупреждения и контроля преступности рассматриваемой группы во всех праворегулируемых сферах; б) резкое сужение возможностей, способствующих появлению коррупционных явлений; в) снижение размеров возможных выгод всех участников взяточничества и подкупа; г) увеличение вероятности выявления коррупционных действий и неизбежности уголовного наказания; д) влияние на мотивацию поведения «дающих» и «берущих»; е) формирование общественного мнения, нетерпимости к коррупции (иподкупу) во всех их проявлениях.
28. Необходимо принять также комплекс организационно-правовых и иных мер, способных переломить сложившуюся ситуацию и коренным образом изменить среду функционирования правоохранительных органов, в настоящее время существенно усложняющую выполнение столь масштабной задачи, каковой является противодействие и борьба с коррупцией. Для этого, по нашему мнению следует:
• В обязательном порядкератифицироватьследующие международные акты:
-КонвенциюООН против коррупции.
- Европейскую конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию.Ратификацияданной конвенции неизб