Панченко Максим Вадимович ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ГІДНОЇ ПРАЦІ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ УКРАЇНИ

brief description

Панченко Максим Вадимович, адвокат. Назва дисертації «Проблеми функціонування правового механізму забезпечення гідної праці державних службовців України». Шифр та назва спеціальності 12.00.05 трудове право; право соціального забезпечення. Шифр спеціалізованої ради Д 26.001.46 Київський національний університет імені Тараса Шевченка

ДОНЕЦЬКИЙ ЮРИДИЧНИЙ ІНСТИТУТ
МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВА УКРАЇНИ
КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
Кваліфікаційна наукова праця
на правах рукопису
ПАНЧЕНКО Максим Вадимович
Прим. № ____
УДК 349.2
ДИСЕРТАЦІЯ
ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ГІДНОЇ ПРАЦІ
ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ УКРАЇНИ
12.00.05 – трудове право;
право соціального забезпечення
(081 – Право)
Подається на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей,
результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело
______________________ Панченко М. В.
(підпис, ініціали та прізвище здобувача)
Науковий консультант –
ІНШИН Микола Іванович,
доктор юридичних наук, професор,
академік НАПрН України
Київ – 2019

ЗМІСТ
Перелік умовних скорочень................................................................................. 4
Вступ..................................................................................................................... 6
Розділ 1 Теоретико-методологічні засади регулювання права
державних службовців на гідну працю ........................................................ 23
1.1 Стан наукової розробки гідної праці в Україні та світі.............................. 23
1.2 Теоретико-правова характеристика гідної праці державних
службовців в Україні.......................................................................................... 46
1.3 Розвиток вітчизняного законодавства про гідну працю державних
службовців в Україні.......................................................................................... 87
Висновки до розділу 1 ..................................................................................... 127
Розділ 2 Загальна характеристика правового механізму забезпечення
гідної праці державних службовців України ............................................ 131
2.1 Поняття, сутність та ознаки правового механізму забезпечення гідної
праці державних службовців .......................................................................... 131
2.2 Мета, завдання та принципи функціонування правового механізму
забезпечення гідної праці державних службовців ........................................ 156
2.3 Структура правового механізму забезпечення гідної праці державних
службовців........................................................................................................ 190
Висновки до розділу 2 ..................................................................................... 206
Розділ 3 Організаційні основи та функціонування механізму
забезпечення гідної праці державних службовців України ..................... 213
3.1 Органи виконавчої влади в правовому механізмі забезпечення гідної
праці державних службовців .......................................................................... 213
3.2 Судові органи у правовому механізмі забезпечення гідної праці
державних службовців .................................................................................... 234
3.3 Забезпечення гідної праці державних службовців у системі
соціального партнерства .................................................................................. 251
3.4 Способи та засоби захисту гідної праці державних службовців ............. 267
Висновки до розділу 3 ..................................................................................... 290
3
Розділ 4 Проблеми та шляхи вдосконалення функціонування
правового механізму забезпечення гідної праці державних
службовців України ....................................................................................... 297
4.1 Загальні проблеми правового забезпечення гідної праці державних
службовців України ......................................................................................... 297
4.2 Актуальні проблеми правового забезпечення гідної праці в
правоохоронних органах ................................................................................. 316
4.3 Пропозиції щодо вдосконалення функціонування правового
механізму забезпечення гідної праці державних службовців ....................... 334
Висновки до розділу 4 ..................................................................................... 367
Висновки .......................................................................................................... 373
Список використаних джерел.......................................................................... 386
Додатки............................................................................................................. 459

bibliography

ВИСНОВКИ
Результатом проведеного комплексного наукового дослідження стало
вирішення важливої наукової проблеми, що виявлялась, з одного боку, у
відсутності узагальненої концепції гідної праці держслужбовців і
структурованої наукової думки щодо її реалізації в межах відповідного
правового механізму, з іншого боку, у переосмисленні наразі триваючої
реформи законодавства України про працю та про державну службу у
частині правового регулювання трудової діяльності держслужбовців, і
формулювання комплексу пропозицій стосовно підвищення рівня
відповідності їх праці критеріям концепції гідної праці. До основних
результатів наукового дослідження віднесено наступні висновки.
1. Поширене сьогодні у наукових працях українських і зарубіжних
юристів-трудовиків розуміння концепції гідної праці ґрунтується на її
тлумаченні МОП. Воно невиправдано звужує межі розуміння гідної праці, не
в достатній мірі враховуючи рівень розвитку сучасного трудового права як
цивілізаційної цінності. Поряд із цим, у широкому сенсі гідна праця є
працею, що системно вибудувана на гуманістичному принципі трудового
права, тобто орієнтована на трудові права людини та її законні інтереси у
сфері праці (певною мірою, також і поза сферою праці), сприяючи свободі
відчуття працездатною людиною її гідності, а також в повній мірі
відповідаючи критеріям (вимогам) концепції гідної праці.
2. Гідна праця державних службовців є окремим виявом гідної праці,
особливість якої виявляється у тому, що вона поширюється виключно на
трудову діяльність держслужбовців, враховуючи специфіку праці на
державній службі. З огляду на це, критерії концепції гідної праці
держслужбовців поділяються на наступні дві групи вимог гідної праці:
1) групу базових критеріїв гідної праці, якою охоплено особливі якісні риси
праці держслужбовців, а також пов’язані з працею дії та процеси, без яких
праця цих суб’єктів не може вважатись достатньо гідною, а саме: а) гідний
характер доступу до держслужби (виникнення належної службово-трудової
371
правосуб’єктності; проведення конкурсу на заміщення вакантних посад;
форми зайнятості держслужбовця); б) гідний характер перебігу трудових
правовідносин (співвідношення часу роботи та відпочинку; ставлення
начальника до держслужбовця; відношення до держслужбовця його колег по
службі); в) гідна заробітна плата (трудовий дохід); г) гідний рівень безпеки,
здоров’я та справедливості умов праці; ґ) гідний характер соціальної безпеки;
д) гідний рівень забезпечення можливостей професійного розвитку; е) гідний
характер забезпечення можливості захистити власні трудові права та законні
інтереси; 2) групу додаткових критеріїв гідної праці, до якої відносяться ті
вимоги концепції гідної праці, недотримання яких не є підставою для
визнання праці негідною, окрім випадків, коли ці умови передбачені
індивідуальними та колективними трудовими контрактами (угодами).
3. Розвиток вітчизняного законодавства про гідну працю державних
службовців на історичних територіях України відбувся у межах наступних
історичних періодів: 1) зародження законодавства про гідну працю
держслужбовців у середньовічній феодальній державі Київській РусіУкраїні (ІХ-ХІІ ст.); 2) формування законодавства про гідну працю
держслужбовців у князівський період (XIІ-XVII ст.), що поділяється на
наступні етапи: а) формування державної служби в умовах удільної
роздробленості на території сучасної України; б) перебування історичних
територій України у складі Великого князівства Литовського; 3) формування
законодавства про гідну працю держслужбовців за часів перебування земель
Правобережної України у складі Речі Посполитої та існування Козацької
держави (Української козацької республіки) (XVII-XVIII ст.); 4) формування
законодавства про гідну працю держслужбовців під час перебування України
у складі Російської імперії (з XVIII ст. до 1917 року); 5) формування
законодавства про гідну працю державних службовців в Україні під час
Української революції (1917–1921 роки), що поділяється на наступні етапи:
а) етап формування законодавства про гідну працю державних службовців за
доби УЦР (з 17 березня 1917 року по 29 квітня 1918 року); б) етап
372
формування законодавства про гідну працю державних службовців в
Українській Державі (з 29 квітня по грудень 1918 року); в) етап формування
законодавства про гідну працю державних службовців у ЗУНР (з 9 листопада
1918 року по 22 січня 1919 року); г) етап формування законодавства про
гідну працю державних службовців в Українській Народній Республіці за
доби Директорії (з листопада 1918 року по лютий 1921 року); 6) радянський
період становлення законодавства про гідну працю державних службовців в
Україні (1921–1991 роки); 7) пострадянський період розвитку законодавства
про гідну працю державних службовців в Україні (1991–2015 роки);
8) сучасний (проєвропейський) період розвитку законодавства про гідну
працю державних службовців в Україні (триває з 2015 року).
З 25 вересня 2019 року (а саме у результаті проваджуваної політики
«перезавантаження влади») законодавство про державну службу було
концептуально змінене, наслідком чого стала зміна низки аспектів праці
державних службовців (реалізації права на працю). В результаті на даний
момент це дозволяє говорити про те, що було суттєво звужено можливості
державних службовців на трудову реалізацію в рамках гідної праці і відтепер
означена праця не повністю відповідає критеріям гідної праці на держслужбі.
Проте навіть за таких умов наявний сучасний підхід законодавця до праці
держслужбовців у тій чи іншій мірі враховує низку вимог трудоправової
концепції гідної праці, що обумовлено як тим, що Україна є правовою,
соціальною державою, так і тим, що службово-трудові правовідносини,
умови здійснення трудової діяльності в Україні врегульовуються:
1) законодавством про працю, котре базується, зокрема, на ідеях
справедливості, гуманізму, будучи повністю пронизаним розумінням людини
в якості найвищої соціальної цінності; 2) адміністративним законодавством,
яке у відповідній частині або дублює норми законодавства про працю (це є
небажаною нормотворчою практикою), або ж адаптує їх до особливостей
державної служби (вказане не повинно викривляти трудоправовий вияв
концепції гідної праці).
373
4. Правовий механізм забезпечення гідної праці державних службовців
– це взаємопов’язана та в міру узгоджена система нормативно-правових,
інституційних та організаційних форм, способів і засобів забезпечення, які в
своїй сукупності впливають на сторони службово-трудових правовідносин та
на інших суб’єктів права, забезпечуючи тим самим впровадження у
фактичній дійсності належного рівня відповідності праці на державній
службі критеріям концепції гідної праці.
Сутність правового механізму забезпечення гідної праці державних
службовців виявляється в організації послідовного, логічного (науково
вивіреного загалом) й ефективного утвердження соціальної цінності
людини в процесах функціонування держави та в забезпеченні належного
функціонування держави шляхом гідної трудової діяльності
держслужбовців.
Особливі ознаки правового механізму забезпечення гідної праці
держслужбовців виявляються у тому, що цей механізм: 1) має системноорганізаційний характер, підпорядкований меті концепції забезпечення гідної
праці; 2) випливає із загальної соціальної політики держави як соціальної,
правової держави; 3) унормовується особливим чином, поєднуючи дію
положень спеціальних адміністративно-правових нормативних актів та
положень нормативно-правових актів трудового законодавства у частині, що
не врегульована спеціальним законодавством; 4) враховує особливості
державної служби та службово-трудових правових відносин; 5) не
поширюється на усіх працівників, а лише на тих, котрі перебувають у
службово-правових відносинах, проте загальний правовий механізм
забезпечення гідної праці є універсальною моделлю, відповідно до якої
повинен вибудовуватись механізм забезпечення гідної праці
держслужбовців; 6) передбачає активну діяльність комплексу повноважних
суб’єктів трудового та адміністративного права: з одного боку, суб’єктів, які
виконують роль «роботодавця» держслужбовця (впровадження концепції
гідної праці на державній службі), та суб’єктів, що захищають право
374
держслужбовців на гідну працю (захист відповідного права держслужбовців),
а з іншого – держслужбовців (відмова від діянь, якими буде порушено право
на гідну працю інших держслужбовців); 7) ґрунтується на гармонізації
публічних та приватних інтересів.
5. Метою функціонування правового механізму забезпечення гідної
праці держслужбовців є: 1) досягнення в практичній дійсності належного
рівня впровадження критеріїв гідної праці на держслужбі за допомогою
використання правових та інших інструментів, принципів, які сприяють
розвитку концепції гідної праці та запобігають загрозам зниження рівня
забезпечення гідної праці держслужбовців; 2) задоволення права
держслужбовця на гідну працю.
Завдання функціонування правового механізму забезпечення гідної
праці держслужбовців є нормативно визначеними й у загальному вигляді
підпорядкованими меті функціонування цього механізму, вони мають бути
спрямованими на об’єктивацію цієї мети в практичній дійсності. У цьому
контексті відповідні завдання поділяються на наступні групи:
1) загальноправові та вторинні (похідні неспеціальні) завдання (здійснення
максимального сприяння гармонійному розвитку т. зв. «світу праці» у
частині сфери праці держслужбовців; утвердження поваги до гідності
людини, котра виконує трудову діяльність; захист прав і свобод
держслужбовців від незаконних порушень їх службово-трудових прав та
законних інтересів, відновлення порушеного права на гідну працю тощо);
2) спеціальні завдання (забезпечення реалізації ідеї цінності людини та її
гідності в службово-трудових правовідносинах як цивілізаційної вимоги та
одного з важливих орієнтирів побудови в Україні соціальної, правової
держави; зміцнення та розвиток трудових та інших прав і свобод
державного службовця як людини, особистості; постійний пошук
«резервів» підвищення рівня забезпечення гідної праці на державній
службі та оптимізації впровадження критеріїв гідної праці на державній
службі; заохочення суб’єктів, котрими формується та використовується
375
найкраща практика впровадження та захисту стандартів гідної праці на
держслужбі, а також притягнення порушників права держслужбовців на
гідну працю до юридичної відповідності тощо).
Принципами функціонування правового механізму забезпечення гідної
праці держслужбовців є: 1) відносно стабільна, взаємопов’язана та
взаємоузгоджена сукупність засадничих ідей конституційного, трудового та
адміністративного права, що існують в автономній від норм законодавства
України формі; 2) стратегічні нормативні орієнтири, котрі справляють свій
регулятивний вплив на процес і результат розбудови структури правового
механізму забезпечення гідної праці держслужбовців та функціонування
цього правового механізму. Зазначені принципи поділяються на наступні
групи: 1) загальноправові принципи; 2) галузеві принципи (принцип
постійного забезпечення та сприяння забезпеченню гідної праці на
держслужбі й недопущення невиправданого відступу від стандартів гідної
праці на держслужбі, обумовленого діями державних органів, керівників,
інших держслужбовців; принцип гарантованого захисту державою
держслужбовця від порушення чи обмеження його права на гідну працю та
ін.); 3) міжгалузеві принципи (недопущення невиправданого звуження
принципу свободи праці держслужбовця; принцип недопущення звуження
права держслужбовця на захист своїх прав, а також недопущення підміни
судового способу захисту адміністративним та іншими способами захисту;
принцип науковості забезпечення гідної праці державних службовців тощо);
4) спеціальні принципи (принцип умовної статусної рівності; принцип
гармонійного поєднання положень трудового та адміністративного права у
процесі забезпечення гідної праці державних службовців; принцип
співмірності високого рівня соціального забезпечення з ризиками трудової
діяльності держслужбовців).
6. Структура правового механізму забезпечення гідної праці державних
службовців складається з наступних груп елементів цього механізму:
1) групи базових науково-практичних складових елементів, що визначають
376
парадигму правового механізму забезпечення гідної праці держслужбовців
(доктрина трудового та частково адміністративного права у відповідній
частині; правові принципи функціонування правового механізму
забезпечення гідної праці держслужбовців; норми права та нормативноправові акти, в яких прямо чи опосередковано врегульовано критерії гідної
праці загалом та держслужбовців зокрема, а також процедури й процес
здійснення відповідного забезпечення тощо); 2) групи складових елементів,
які обумовлюють практичний вияв правового механізму забезпечення гідної
праці держслужбовців, створюючи умови для існування цього правового
механізму (трудовий договір та колективні договори; особливі трудові
правовідносини; інституційна складова); 3) групи процедурних і
процесуальних складових елементів, що обумовлюють практичний вияв
правового механізму забезпечення гідної праці держслужбовців
(правовідносини між зобов’язаними забезпечувати гідну працю державних
службовців суб’єктами; організаційно-управлінські відносини; процес
практичного втілення критеріїв гідної праці держслужбовців та підстави і
умови цього практичного втілення; форми, способи та засоби захисту
держслужбовців).
7. Органи виконавчої влади в правовому механізмі забезпечення
гідної праці держслужбовців доцільно розглядати в межах наступних
рівнів: 1) вищий рівень органів виконавчої влади, на якому знаходиться
КМУ, який, серед іншого: здійснюючи заходи щодо кадрового
забезпечення органів виконавчої влади, впроваджує на найвищому рівні
критерії гідної праці на держслужбі; оптимізує діяльність виконавчої
влади, узгоджуючи при цьому інтереси держслужбовців з інтересами
держави і суспільства, не відхиляючись від стандартів гідної праці;
2) центральний рівень органів виконавчої влади, що складається з
наступних двох підрівнів: а) перший підрівень – Мінсоцполітики, яке
здійснює вплив на соціальну сферу та опосередковано впливає на
впровадження концепції гідної праці на державній службі, та
377
Мінекономіки, яке є основним владним суб’єктом, що безпосередньо
унормовує сферу праці; б) другий підрівень – НАДС (володіє широкими
можливостями впровадження концепції гідної праці на держслужбі,
зокрема шляхом оптимізації реалізації громадянами права на доступ до
держслужби, проведення системної методичної та практичної роботи із
впровадження критеріїв гідної праці на держслужбі тощо); 3) локальний
рівень, який охоплює наступні три підрівні: а) перший підрівень – керівник
державної служби (здійснюючи управління державним органом,
впливаючи своїми рішеннями та діями на кадрове забезпечення й
формування умов праці в державному органі, безпосереднім чином
впливає на рівень забезпечення гідної праці підпорядкованих
держслужбовців); б) другий підрівень – безпосередній керівник
(здійснюючи управлінські повноваження, впливає на рівень забезпечення
гідної праці відповідного держслужбовця); в) третій підрівень – служба
управління персоналом держоргану (об’єктивує фактичне впровадження
концепції гідної праці держслужбовців відповідного держоргану в межах
здійснення кадрових процедур кадрового забезпечення).
8. Особлива роль судових органів у правовому механізмі забезпечення
гідної праці держслужбовців обумовлена: 1) специфікою повноважень
судової влади та її місця в механізмі держави; 2) нескладним доступом до
правосуддя держслужбовців, котрі бажають захистити в судовому порядку
своє право на гідну працю; 3) обов’язковістю судових рішень. Крім того,
судові органи, здійснюючи судовий захист права держслужбовця на гідну
працю, керуються верховенством права (а не закону), з огляду на що можуть
у судовій практиці сформувати норми, котрими заповнюються прогалини
чинного законодавства про працю у частині забезпечення гідної праці на
держслужбі.
9. Соціальне партнерство та концепція гідної праці держслужбовців є
загальнолюдськими цінностями і засадничими ідеями одного порядку,
однаково спрямованими на створення умов, за яких держслужбовець міг би
378
виконувати власні трудові обов’язки без будь-якого негативного впливу на
нього під час здійснення трудової діяльності. Проте окреслений ефект
соціального партнерства в структурі правового механізму забезпечення
гідної праці держслужбовців у практичній дійсності досягається лише тоді,
коли: 1) соціальне партнерство осмислюється крізь призму концепції гідної
праці, а відповідна концепція передбачає застосування у конфліктних
ситуаціях інструментів соціального партнерства; 2) держава не створює
бар’єрів для працівників і роботодавців щодо їх «соціального діалогу», а
навпаки, сприяє його належному здійсненню; 3) сторони конфлікту бажають
діяти цивілізовано, тобто добросовісно звертаються до означеної моделі
вирішення наявного конфлікту, уникаючи конфронтації.
10. Способи захисту гідної праці держслужбовців – це комплекс
спеціальних правових заходів, прямо чи опосередковано спрямованих на
припинення (попередження у майбутньому) порушення критеріїв гідної
праці на державній службі загалом чи в конкретних правовідносинах
зокрема, що здійснюються в межах юрисдикційних чи неюрисдикційних
форм захисту, у результаті чого відбувається відновлення (встановлення)
умов трудової діяльності на держслужбі, які в повній мірі відповідають
вимогам концепції гідної праці держслужбовців. При цьому до основних
способів захисту гідної праці держслужбовців слід відносити: 1) визнання
існуючих (чи таких, що мають бути запроваджені) умов праці такими, що
порушують права держслужбовців (держслужбовця) як суб’єкта трудового
права; 2) визнання за держслужбовцями (конкретним держслужбовцем)
трудового права, яке за ними не визнавалось; 3) припинення службовотрудових правовідносин, коли держслужбовець має право на припинення
цих трудових правовідносин і виявив у законом передбачений спосіб
бажання стосовно відповідного припинення правовідносин, а за чинним
законодавством (чи трудовим договором) існують усі підстави та умови
для припинення цих правовідносин; 4) визнання незаконним рішення
379
органу публічної служби, що безпосередньо шкодить стану забезпечення
гідної праці держслужбовців (держслужбовця).
Засоби захисту гідної праці держслужбовців – це комплекс
інструментів, передбачених законодавством у трудових договорах
(контрактах), колективних угодах, що застосовуються в межах існуючих
форм захисту права на гідну працю держслужбовців, будучи безпосередньо
спрямованими на відновлення (визнання) та встановлення прав і законних
інтересів держслужбовця, які сутнісним чином випливають з концепції гідної
праці цих суб’єктів трудового права. До основних цих засобів слід віднести:
1) неюрисдикційні засоби (заяви про відмову від роботи; заяви-звернення до
профспілки); 2) судові юрисдикційні засоби (адміністративний позов, відзив
на позовну заяву, відповідь на відзив, заперечення на відповідь на відзив,
пояснення третьої особи щодо позову або відзиву, зустрічний позов);
3) адміністративні юрисдикційні засоби (заяви та звернення до керівників
державного органу, в якому працює держслужбовець; заяви та звернення до
інших державних органів).
11. Загальні проблеми правового забезпечення гідної праці державних
службовців України можна виокремити у наступні групи: 1) концептуальноідеологічні та культурні проблеми (недостатня правова культура на ринку
праці і низька трудоправова свідомість сторін службово-трудових
правовідносин; відсутність концепції і стратегії реформування трудового
законодавства та концепції забезпечення гідної праці держслужбовців; засади
врегулювання трудової діяльності держслужбовців до сьогодні позбавлені в
теоретичній площині соціального ідеологічного окреслення тощо);
2) доктринальні проблеми (нерозробленість у теорії трудового права
концепції гідної праці держслужбовців); 3) нормативно-правові проблеми
(застарілість чинного законодавства України про працю та хаотичність
триваючої реформи трудового законодавства; недостатнє врахування в
українському законодавстві про працю у частині забезпечення гідної праці
держслужбовців міжнародно-правового регулювання праці держслужбовців;
380
недостатня узгодженість трудового та адміністративного законодавства у
частині регулювання праці держслужбовців та проваджувана експансивна
практика адміністративного законодавства у питаннях регулювання трудової
діяльності держслужбовців тощо); 4) інституційні проблеми (недостатність
закріплення за НАДС функцій, подібних до Держпраці; недостатня
ефективність соціального партнерства як інституту забезпечення гідної праці
на держслужбі); 5) фонові проблеми, що відображаються на парадигмі
правового забезпечення гідної праці держслужбовців (загальний неналежний
стан забезпечення гідної праці працівників у державі; проблеми базового
безпекового характеру; проблеми економічного характеру).
12. Праця працівників правоохоронних органів досить часто є
екстремальною, фізично та психологічно виснажливою, наповненою
ризиками для їх життя та здоров’я, а також близьких осіб, а тому, як правило,
не може вважатись гідною у достатній мірі.
У зв’язку з поєднанням статусів детективів НАБУ, слідчих ДБР зі
статусом державних службовців, враховуючи специфіку функцій, що
покладає на них держава, слід якнайшвидше провести процедуру атестації
детективів НАБУ та слідчих ДБР (присвоїти спеціальні звання,
урегламентувати проходження служби в цих правоохоронних органах
відповідно до положень про проходження служби).