Полозков, Михаил Геннадьевич. Формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений в условиях российского федерализма

brief description

Полозков, Михаил Геннадьевич. Формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений в условиях российского федерализма : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10 / Полозков Михаил Геннадьевич; [Место защиты: Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан].- Москва, 2012.- 301 с.: ил. РГБ ОД, 71 13-8/201

Содержание к диссертации

Введение
Раздел I.Теоретико-методологические основы формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений36
Глава 1. Экономические теории федерализма в контексте межбюджетного регулирования 36
Глава 2. Концептуальные основы сбалансированной системы межбюджетных отношений в федеративном государстве 46
Глава 3. Межбюджетные отношения как фактор обеспечения экономического роста 70
Раздел II.Методические подходы и мировая практика обеспечения сбалансированности межбюджетных отношений91
Глава 4. Развитие элементов бюджетного федерализма в государствах с разным устройством 91
Глава 5. Методические основы оценки сбалансированности межбюджетных отношений 100
Глава 6. Мировой опыт корректировки вертикальных и горизонтальных дисбалансов 119
Раздел III.Межбюджетне отношения в условиях российского федерализма144
Глава 7. Институциональный анализ развития межбюджетных отношений в российской федерации 144
Глава 8. Вертикальные и горизонтальные дисбалансы в бюджетной системе российской федерации 158
Глава 9. Оценка действующей системы предоставления федеральных трансфертов 164
Раздел IV.Межбюджетные отношения на субфедеральном уровне в российской федерации178
Глава 10. Диагностика общественных финансов на региональном уровне 178
Глава 11. Анализ региональной политики бюджетного выравнивания 202
Глава 12. Бюджетное выравнивание и стимулирование социально-экономического развития территорий 211
Раздел V.Совершенствование межбюджетных отношений в российской федерации217
Глава 13. Выравнивающий и стимулирующий эффекты распределения межбюджетных трансфертов 217
Глава 14. Развитие системы мониторинга общественных финансов и межбюджетных отношений 232
Глава 15. Перспективы повышения сбалансированности межбюджетных отношений в российской федерации 238
Заключение 261
Список использованных источников и литературы 271
Приложения 294

Введение к работе

Актуальность темы исследованияобусловлена необходимостью решения важнейших задач социально-экономического развития страны и её территорий, повышения эффективности бюджетного регулирования и межбюджетного взаимодействия на всех уровнях управления общественными финансами. Эти вопросы связаны, прежде всего, с функционированием системы межбюджетных отношений, совершенствование которых в российских политических и экономических условиях является одной из ключевых целей современной бюджетной политики.
Несмотря на более чем десятилетнее реформирование межбюджетных отношений, бюджетная система Российской Федерации по-прежнему характеризуется наличием вертикальных и горизонтальных дисбалансов. На фоне существующих проблем с разграничением расходных полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями управления, разделением доходных источников, установлением порядка бюджетного регулирования, диспропорции в социально-экономическом развитии территорий усугубляются: доходы бюджетов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения до межбюджетного выравнивания различались 2000 г. более чем в 50 раз, в 2011 г. в 60 раз. В условиях нарастания кризисных явлений в мировой и российской экономике несбалансированность бюджетной системы РФ только возросла. Так, сумма дотаций на сбалансированность и дополнительных средств, предоставляемых по другим каналам финансовой помощи, в общем объеме межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета регионам, увеличилась с 11% в 2008 г. до 18% в 2011 г.
Современные реформы общественных финансов в Российской Федерации направлены на децентрализацию управления бюджетными ресурсами и развитие федерализма. Это предполагает поиск моделей и инструментария формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений, учитывающих особенности бюджетного устройства, способствующих наиболее полной реализации принципов бюджетного федерализма и стимулирующих органы государственного управления и местного самоуправления к проведению эффективной бюджетной политики. При этом само понятие сбалансированной системы межбюджетных отношений расширяет содержание принципов формирования и функционирования бюджетной системы государства, предопределяет важность совершенствования форм и инструментов достижения сбалансированности полномочий и ресурсов бюджетов в федеративном государстве, включая модернизацию традиционно используемых методов обеспечения равенства бюджетных доходов и расходов.
Таким образом, актуальность темы исследования определяется наличием теоретических и практических проблем функционирования межбюджетных отношений в условиях российского федерализма, обусловивших необходимость концептуальной проработки методологических и методических аспектов их дальнейшего развития с позиций системной сбалансированности для повышения социально-экономической устойчивости территориального развития и эффективности межбюджетного регулирования, оптимизации форм межбюджетных трансфертов.
Степень научной разработанности проблемы.Современные научные дискуссии в области межбюджетных отношений развернулись по следующим направлениям: обоснование принципов и моделей бюджетного федерализма, выявление их преимуществ и недостатков; распределение полномочий и ответственности различных уровней власти в решении экономических и социальных задач; макроэкономическая сбалансированность, снижение дефицита бюджетов различных уровней, формирование инновационной бюджетной политики, стимулирующей социально-экономическое развитие территорий; выявление результатов государственного воздействия на экономику и оценка эффективности бюджетного регулирования.
Результаты научных исследований данных вопросов представлены в трудах отечественных и зарубежных экономистов.
Теоретические основы функционирования государственных и муниципальных финансов исследуются в работах отечественных экономистов М.П. Афанасьева, А.Я. Быстрякова, С.В. Кадомцевой, И.В. Кривогова, А.Л. Кудрина, Л.П. Павловой, О.И. Пилипенко, М.В. Романовского, О.В. Врублевской, В.Б. Христенко и др.
Проблемы бюджетно-налоговой политики, включая вопросы организации межбюджетных отношений, развития бюджетного федерализма и финансовых аспектов местного самоуправления, освещены в работах А.В. Белова, О.В. Богачевой, С.Д. Валентея, Т.А. Голиковой, Т.В. Грицюк, Н.Б. Ермасовой, И.В. Ишиной, В.В. Климанова, Г.В. Курляндской, В.Н. Лексина, А.М. Лаврова, С.Е. Лариной, Ю.И. Любимцева, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, Е.В. Пономаренко, Л.И. Прониной, А.Г. Силуанова, А.В. Улюкаева, С.Н. Хурсевича, Р.А. Чванова, А.Н. Швецова, Л.И. Якобсона и др.
Анализу проблем сбалансированности и пропорциональности в современной бюджетной системе РФ, в том числе и на региональном уровне, посвящены работы А.Г. Гранберга, Н.С. Епифановой, В.И. Клисторина, Н.В. Колдомовой, С.Н. Мартынова, Н.Н. Михеевой, Т.С. Новиковой, В.Н. Папело, Т.В. Сумской, В.И. Суслова и др.
Среди зарубежных исследователей следует отметить работы Ш. Бланкарта, Р. Бола, Д. Брюммерхоффа, Р. Бэрда, Б. Греваля, К. Валих, К. Вонга, Б. Ибела, Ш. Мада, Р. Масгрэйва, M. Олсона, Р. Рефьюза, Дж. Стиглица, C. Тибу, Х. Циммермана, в которых рассматриваются общетеоретические и прикладные проблемы межбюджетного взаимодействия и регулирования в многоуровневых бюджетных системах, функционирующих на принципах фискального федерализма.
В то же время, расширение взаимосвязей между органами власти в динамичных и изменчивых современных социально-экономических условиях, необходимость повышения устойчивости развития субъектов федерации и муниципальных образований, усиление требований к объёмам и качеству предоставляемых государственных (муниципальных) услуг, уровню управления финансовыми ресурсами в многоуровневых бюджетных системах, эти и другие аспекты предопределяют важность формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений, дополнительного научного обоснования целевой направленности межбюджетного регулирования, разработки эффективных методов выравнивания бюджетной обеспеченности, стимулирующих территориальное развитие.
В связи с этим, рабочаягипотеза исследованиязаключается в предположении, что в условиях российского бюджетного федерализма усиление выравнивающих и стимулирующих эффектов территориального социально-экономического развития предполагает формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений на основе комплексного регулирования бюджетной обеспеченности субъектов федерации и муниципальных образований, направленного на повышение результативности бюджетной политики.
Целью работыявляется теоретико-методологическое обоснование концепции сбалансированной системы межбюджетных отношений и на этой основе разработка практических рекомендаций по совершенствованию межбюджетного регулирования в условиях российского федерализма.
Для достижения этой цели в работе были поставлены и решены следующиезадачи:
определить содержательные характеристики сбалансированности межбюджетных отношений, уточнить понятийный аппарат в рамках концепции формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений;
обобщить теоретические положения по типологии моделей и методов бюджетного выравнивания, обеспечению сбалансированности межбюджетных отношений;
проанализировать прикладные аспекты бюджетного регулирования в условиях федерализма, влияющие на формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений;
выявить современные особенности межбюджетных отношений в Российской Федерации и их воздействие на финансовую и социально-экономическую политику на региональном и местном уровнях;
провести анализ вертикальных и горизонтальных дисбалансов в российской бюджетной системе для формирования взвешенной оценки сбалансированности системы межбюджетных отношений;
конкретизировать параметры модели диагностики состояния общественных финансов и межбюджетных отношений на территориальном уровне Российской Федерации;
разработать рекомендации по развитию инструментария межбюджетного регулирования, направленного на обеспечение сбалансированности межбюджетных отношений в Российской Федерации;
обосновать предложения по совершенствованию механизмов формирования и распределения финансовой помощи в современных условиях России.
Объектом исследованияявляется система организации и функционирования межбюджетных отношений Российской Федерации, включая взаимосвязи и взаимодействие органов государственной и муниципальной власти в процессе управления социально-экономическим развитием.
Предметом исследованияявляются организационно-экономические и бюджетно-налоговые отношения между органами государственной власти и местного самоуправления в процессе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.
Область исследования:работа выполнена в соответствии с пунктами 2.7, 2.15, 2.16, 2.17, 2.18 Паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 финансы, денежное обращение и кредит.
Теоретическую базудиссертации составили положения финансовой науки, теории государственных и муниципальных финансов, труды отечественных и зарубежных экономистов в области бюджетного федерализма, разработки специалистов по различным направлениям организации межбюджетных отношений, формированию и реализации бюджетной политики на различных уровнях управления.
В качествеметодологической основы исследованияиспользовались принципы системного, логического и диалектического подходов, методы структурного и функционального анализа, обобщения, моделирования, сравнения, экспертных оценок.
Информационная база исследованиявключала нормативно-правовые акты государственных органов, официальные материалы федеральных структур (Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства регионального развития РФ, Федеральной службы государственной статистики), документы региональных и муниципальных администраций по бюджетному регулированию территориального развития, результаты исследований отечественных и зарубежных экономистов по вопросам совершенствования межбюджетных отношений, аналитические материалы экспертных организаций по проблематике межбюджетного взаимодействия в многоуровневых бюджетных системах, опубликованные в периодической печати и Интернет.
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и ихнаучная новизназаключаются в разработке концептуальных основ формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений, развитии методического аппарата бюджетного выравнивания на основе комплексной оценки расходов бюджетов с учетом их воздействия на социально-экономическое развитие территорий, что способствует решению важной проблемы современного этапа модернизации бюджетной системы Российской Федерации, связанной с внедрением программно-целевых методов управления бюджетом, повышением эффективности и результативности использования бюджетных средств.
Наиболее значимые результаты диссертационного исследования, которые составляют его научную новизну, состоят в следующем.
1. Разработаны теоретические положения и концепция формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений, которая учитывает тенденции в динамике вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетной системы государства, направлена на их снижение и стимулирование социально-экономического развития территорий. Выделены типы бюджетного выравнивания на основе специфики выравнивающих механизмов; структурированы методы оценки налогового потенциала и расходных потребностей бюджетов с целью достижения сбалансированности межбюджетных отношений (п. 2.7. Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования).
2. Обосновано, что формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений предусматривает наличие как базового, так и вариативного инструментария бюджетного выравнивания, позволяющего сократить разрывы между расходными полномочиями и доходными источниками по уровням управления. При этом аргументировано, что как финансовая категория, межбюджетные отношения основываются на движении денежных средств между бюджетами различных уровней, что позволяет, помимо прочего, выделить в их составе следующие взаимосвязанные элементы: средства финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, которые предоставляются в виде межбюджетных трансфертов; безвозмездные средства, распределяемые между бюджетами одного уровня; бюджетные кредиты из вышестоящих бюджетов; регулирующие налоги (п. 2.7. Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования).
3. Уточнена трактовка межбюджетных отношений в широком и узком содержании, что допускает введение в научный оборот понятия «относительной сбалансированности межбюджетных отношений», которое отражает условный уровень достижения равенства расходных полномочий и доходных источников в процессе их разграничения между уровнями бюджетной системы (п. 2.7. Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования).
4. Предложена модель диагностики общественных финансов на региональном уровне, которая предусматривает последовательное проведение следующих аналитических действий: а) оценку равномерности распределения бюджетных доходов и расходов между муниципальными образованиями региона после применения дотационного механизма бюджетного выравнивания; б) оценку структуры доходов местных бюджетов с учетом количества жителей на соответствующей территории; в) анализ взаимосвязей бюджетных механизмов и показателей социально-экономического развития муниципалитетов (п. 2.16. Модели бюджетного федерализма в России: проблемы и перспективы развития).
5. Конкретизирован инструментарий диагностики бюджетной дифференциации территорий в процессе оценки состояния и качества управления общественными финансами в регионе, позволяющий анализировать степень неравенства распределения доходов между разными группами административно-территориальных образований, конструировать и рассчитывать показатели территориальной, текущей и общей бюджетной обеспеченности (п. 2.16. Модели бюджетного федерализма в России: проблемы и перспективы развития).
6. Раскрыты характеристики показателей территориальной, текущей, общей бюджетной обеспеченности и представлен алгоритм их расчета, позволяющий учитывать различные финансовые потоки, сконцентрированные на отдельной территории. Так, показатель территориальной бюджетной обеспеченности базируется на величине общих собственных расходов соответствующего бюджета; текущей обеспеченности дополнительно фиксирует текущие, включая целевые, расходы вышестоящего бюджета на данной территории; общей капитальные расходы, выделяемые на совместное финансирование инфраструктурных объектов (п. 2.18. Механизмы распределения бюджетных средств).
7. Разработан комплексный методический подход к предоставлению финансовой помощи территориям и расчету её объемов на основе сочетания фондового принципа выделения межбюджетных трансфертов, долевого финансирования и наличия вертикальных разрывов в бюджетной системе. Концептуально предлагается фонд финансовой помощи формировать за счет средств, выделенных через ФФПР, ФССР, субвенции ЖКХ и собственных средств регионального бюджета; в фонд целевых расходов включать средства из фондов компенсаций (федерального и регионального) и субсидии на софинансирование социальных расходов; фонд финансового стимулирования целесообразно расширить за счет дополнительных поступлений от региональных и местных собственных налогов (п. 2.18. Механизмы распределения бюджетных средств).
8. Определены параметры мониторинга межбюджетного регулирования, основанного на анализе совокупности показателей различных видов бюджетной обеспеченности, бюджетной зависимости и индикаторах эффективности расходов бюджета на финансирование государственных (муниципальных) услуг; результаты мониторинга формируют доступную и систематизированную информационную базу о состоянии и тенденциях межбюджетных отношений, уровне их сбалансированности и обоснованности направлений повышения эффективности функционирования бюджетной системы (п. 2.11. Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков).
Теоретическая и практическая значимость исследования.Теоретические и методологические положения диссертационного исследования расширяют представления о целевой направленности межбюджетного регулирования в современной науке, развивают методологию оценки сбалансированности бюджетной системы в федеративном г