Попкова Наталья Александровна. Система бюджетного регулирования в Российской Федерации

brief description

Попкова Наталья Александровна. Система бюджетного регулирования в Российской Федерации : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Саратов, 2003 215 c. РГБ ОД, 61:04-8/1108

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1: Основы бюджетного регулирования при формировании бюджетов всех уровней 1.1. Теория бюджетного регулирования, вертикальное и горизонтальное регулирование бюджетов . „
1.2. Бюджетный федерализм как основа формирования приоритетов бюджетного регулирования д.,
1.3. Упорядочение бюджетного устройства Российской Федерации и разграничение расходных полномочий между ,. звеньями российской бюджетной системы
Глава 2: Организация бюджетного регулирования в Российской Федерации
2.1. Регулирование налоговых доходов субъектов Федерации (на примере Саратовской области)
2.2. Выравнивание доходов бюджетов субъектов Федерации (на примере Саратовской области) . ~ .
2.3. Система бюджетного регулирования на уровне муниципальных образований (на примере Саратовской области) 132
Глава 3 Совершенствование системы бюджетного регулирования в Российской Федерации 147
3.1 Упорядочение системы регулирования расходных полномочий и доходных источников бюджетов всех уровней . 147
3.2 Развитие механизмов бюджетного выравнивания 161
Заключение 174
Список литературы 183
Приложения 192

Введение к работе

v *
Актуальность темы исследования.Федеративное устройство российского государства ставит руководство страны перед необходимостью приведения всех объектов государственного управления в соответствие с общепринятыми принципами его функционирования. Это относится и к бюджетной системе страны. Вопрос совершенствования системы
государственного регулирования бюджетов всех уровней является неотъемлемой частью общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу. Неразвитость системы бюджетного регулирования, отсутствие стабильности в ней блокирует развитие многих стратегически важных направлений государственной политики, в частности, становления в России института местного самоуправления, развития инвестиционной инициативы регионов, перехода к системе автономных бюджетов на каждом бюджетном уровне.
Большинство современных проблем системы бюджетного регулирования в России лежит уже вне сферы формализованных способов распределения финансовой помощи субъектам Федерации и местным бюджетам. Неизбежность применения механизмов бюджетного выравнивания обусловлена принципиальной невозможностью достижения «идеального» распределения расходов и соответствующих им доходов между всеми уровнями бюджетной системы, включая как минимум два уровня местных бюджетов. Разнообразие структуры органов местного самоуправления в регионах вынуждает федеральный центр предоставлять им существенные законодательные права в формировании эффективной модели регулирования субрегиональных финансов с учетом местных реалий.
Система бюджетного регулирования в России в настоящее время - это сложный и противоречивый комплекс финансовых методов и механизмов, вектор развития которых в долгосрочном плане ориентирован на реализацию федеративных принципов функционирования российского государства. Актуальность совершенствования российской системы
бюджетного регулирования определяется незрелостью и малым опытом функционирования федеративных отношений как таковых. Принципы ее
построения и функционирования находятся в постоянном движении, она приводится в соответствие с объективными требованиями времени и прогресса. В этом смысле актуальность совершенствования системы бюджетного регулирования в России на годы вперед определяется объективным ходом политического развития молодого федеративного государства.
Степень разработанности проблемы.Наличие четкой, отлаженной системы регулирования бюджетов разных уровней является индикатором степени развитости федеративных отношений в государстве. В России весь комплекс проблем регулирования финансовых отношений бюджетов обусловлен сложностью и многогранностью этой сферы отношений, с одной стороны, и преимущественно частным характером теоретических разработок проблематики бюджетного федерализма, с другой. Динамичное развитие внутренних и внешних социально-экономических факторов в стране не сопровождалось адекватным развитием основ бюджетной системы из-за неполноты разработки теоретических основ и методологии механизма ее трансформации.
С 1991 года исследованием проблем построения и функционирования системы бюджетного регулирования в ходе становления бюджетного федерализма в России занимается целый ряд ученых-теоретиков и специалистов-практиков. Научные работы большинства экономистов советского периода (Д.А. Аллахвердян, М.В. Васильева, Л.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Я.Б. Хесин) в области регулирования финансовых основ государственного устройства в большинстве своем не могли быть применены в условиях одновременного развития федеративных отношений и рыночных принципов хозяйствования. Только с фактическим становлением федеративных отношений в России и, как следствие, с происходящими существенными изменениями в бюджетной сфере в 1993-1995 гг., стали появляться первые труды в области «российской модели» бюджетного федерализма.
Многочисленные исследования в области бюджетных отношений в России можно условно разбить на четыре группы. К первой относятся ученые-экономисты советского периода (Г.В. Базарова, A.M. Бирман, А.Г. И гуди н, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский), чьи исследования заключались, в основном, в разработке условий и принципов трансформации
бюджетной системы советской России в бюджетную систему федеративного государства. s Ко второй группе можно отнести работы по изучению принципов и
перспектив бюджетного федерализма в зарубежных странах, имеющих давние традиции построения и регулирования отношений между бюджетами в федеративных условиях, с целью применения их опыта в России. Результаты исследований российскими специалистами бюджетной практики США, Канады, Австралии, Франции, Германии в большинстве случаев опережали возможности применения в России зарубежных приемов и механизмов бюджетного регулирования в среднем на 4-5 лет. Кроме того, изучение зарубежного опыта функционирования конкурентной и кооперативной моделей бюджетного федерализма собрало вокруг себя наибольшее число сторонников развития его российской модели именно по одному из этих двух вариантов. Хотя уже в зарубежных странах и даже в России наиболее перспективным направлением признается грамотное сочетание элементов этих, казалось бы, полярных моделей.
К третьей группе исследований (В.Н. Лексина, Л.Н. Лыкова, Л.В. Смирнягин, И.А. Умнова) можно отнести работы по общим вопросам федеративных отношений и региональной политики, одним из составных элементом которых и выступали бюджетные отношения и их регулирование. К четвертой группе — все многообразие статей в специализированных периодических изданиях относительно проблем и особенностей регулирования финансовых отношений между бюджетами в отдельных субъектах Федерации и муниципальных образованиях. Кроме того, вслед за рядом публикаций с критикой первого опыта реформирования системы бюджетного регулирования широко стали применяться методы регулирования доходной части нижестоящих бюджетов с использованием математических моделей. С принятием Бюджетного и Налогового Кодексов РФ, Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг. была предпринята попытка устранить наиболее явные отклонения действующей системы бюджетного регулирования в России от стандартных требований к формированию комплекса налогово-бюджетных полномочий органов власти в федеративном государстве, привести все ее компоненты в соответствие с объективными территориальными различиями и реальным состоянием экономики.
К 2001 году появились многочисленные работы, обобщающие опыт функционирования местных финансов в условиях становления федеративных отношений в России. В исследованиях Л. Еремеевой, B.C. Мокрого, Л.И. Прониной, А.Н. Швецова проанализирована фактически сложившаяся структура управления местными бюджетами в регионах, предложены механизмы укрепления финансовых основ органов местного самоуправления.
Основной проблемой, препятствующей построению единой и эффективной системы бюджетного регулирования в России, является асимметрия бюджетного устройства регионов. Причем, эта асимметрия носит в равной степени, как политический, так и экономический характер. Несмотря на ряд целенаправленных действий, предпринятых федеральным центром по устранению политической составляющей бюджетной асимметрии, в начале нового века политический фактор все еще продолжает сказываться на регулировании финансовых отношений между бюджетами в стране. В связи с этим, в теоретических исследованиях проблем бюджетного обеспечения политических основ функционирования российского государства акцент в настоящее время смещается с констатации и анализа бюджетной асимметрии, а также предложений по ее сокращению в сторону обоснования закрепления общих принципов бюджетного устройства, детализации и конкретизации их проявления в практическом функционировании системы бюджетного регулирования.
Актуальность темы, степень ее научной разработки и практической значимости определили выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования.Основной целью работы является исследование теоретических и практических вопросов бюджетного регулирования в России, разработка законодательных и практических предложений по совершенствованию системы бюджетного регулирования в соответствии с объективными требованиями процесса становления российской модели бюджетного федерализма на современном этапе.
Задачи исследования. В соответствии с целью исследования автором поставлены следующие задачи теоретического и прикладного характера:
- раскрыть экономическое содержание бюджетного регулирования в современной системе бюджетных отношений в Российской Федерации;
исследовать содержание и возможности использования в России методов бюджетного выравнивания, применяемых в зарубежной практике бюджетного регулирования;
определить организационные основы функционирования механизма вертикального выравнивания с элементами горизонтального распределения средств;
- разработать рекомендации по совершенствованию отдельных законодательных норм, регулирующих вопросы формирования доходов местных бюджетов, и рекомендации по их практическому применению;
разработать модель выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации;
разработать методические рекомендации по применению модели бюджетного выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации.
Предметом исследованияв диссертационной работе являются бюджетные отношения, складывающиеся в Российской Федерации в процессе бюджетного регулирования.
Объектом исследованияв диссертационной работе является система бюджетного регулирования Российской Федерации, включая систему межбюджетного регулирования доходов бюджетов разных уровней. В качестве региона, на примере которого рассматриваются особенности ее функционирования, взята Саратовская область.
Методологической основой исследованияпослужили научные методы системного, сравнительного и логического анализа, обобщения, синтеза, экономико-математическое табличное и графическое моделирование, принципы и приемы статистического метода.
Теоретическую базу диссертационного исследованиясоставляют положения и выводы, сформулированные в научных трудах отечественных и зарубежных специалистов по проблемам, относящимся к теме диссертации.
Информационной базой работыпослужили программные документы и законодательные акты Российской Федерации, Краснодарского края, Саратовской, Тюменской, Свердловской, Пермской областей, плановые и отчетные данные Министерства финансов РФ и министерства финансов Саратовской области, материалы соответствующих законодательных и
исполнительных органов власти, статистические материалы Госкомстата РФ и Саратовской области.
Объем и структура работы.Цель и задачи исследования определили структуру работы и приложений. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы (166 наименований), 5 диаграмм, 28 таблиц, 8 рисунков, 12 приложений. Общий объем работы 182 страницы машинописного текста.
В первой главе работы раскрыты теоретические аспекты системы бюджетного регулирования. Сформулирована авторская позиция в отношении содержания российской системы бюджетного регулирования. Доказана невозможность применения в российской бюджетной практике механизмов горизонтального выравнивания, применяемых в зарубежной бюджетной практике. Раскрыта проблематика неурегулированности бюджетного устройства субъектов Российской Федерации, дана оценка практике решения ими вопроса своего бюджетного устройства. Проведен анализ законодательства ряда регионов России в части регулирования разграничения расходных полномочий между региональным и муниципальным уровнем власти.
Во второй главе на примере Саратовской области рассмотрены особенности бюджетного регулирования на уровне субъекта Российской Федерации. Детально отражен процесс эволюции методики расчета трансфертов регионам, выявлены недостатки и достоинства этого метода на разных этапах его становления. Рассмотрены проблемы финансовых отношений регионального бюджета с местными бюджетами.
В третьей главе работы представлен ряд законодательных и практических предложений по совершенствованию системы бюджетного регулирования с учетом фактической структуры финансов местного самоуправления. Прокомментирована модель выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации, разработанная с учетом рекомендаций автора, зарубежной практики горизонтального выравнивания и положений проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - проект закона).
В заключении изложены основные выводы и предложения по результатам проведенного исследования. В приложении представлены
методические рекомендации автора по применению модели выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации.
Наиболее важные научные результатызаключаются в следующем:
1. раскрыто содержание бюджетного регулирования в Российской Федерации как системы отношений между бюджетами разных уровней и конкретными получателями бюджетных средств, в качестве которых могут выступать как нижестоящие бюджеты, так и субъекты общественных отношений; показано место межбюджетных отношений в системе бюджетного регулирования; в структуре системы бюджетного регулирования выделен отдельный блок бюджетных отношений, не являющихся элементами межбюджетного регулирования;
2. дана характеристика основных элементов механизмов вертикального и горизонтального выравнивания, применяемых в зарубежной практике бюджетного регулирования; показаны отличительные особенности их функционирования, заключающиеся в различии механизмов перераспределения средств и их фактическом движении в рамках вертикального и горизонтального выравнивания;
3. обоснована невозможность использования в российской практике бюджетного регулирования зарубежного опыта горизонтального выравнивания; сформулированы предложения по организации бюджетного регулирования в рамках субъекта Российской Федерации;
4. разработан и предложен механизм вертикального выравнивания с применением элементов горизонтального распределения средств, предусматривающий налоговый трансферт в виде зачисления в нижестоящий бюджет поступлений от налога вышестоящего бюджетного уровня пропорционально какому-либо параметру; в качестве универсального и удобного в применении параметра на современном этапе предложена численность населения административных единиц нижестоящего бюджетного уровня;
5. разработана модель выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации, реализующая следующие принципы:
- принцип сочетания механизмов централизованного регулирования доходов местных бюджетов с элементами децентрализации в распределении бюджетных средств между ними;
принцип деления местных бюджетов разных уровней на условные группы в соответствии с уровнем их доходности;
использование поступенчатого выравнивания доходов местных бюджетов разных уровней с применением элементов горизонтального распределения средств;
применение механизма налогового трансферта, распределяемого пропорционально численности населения муниципальных районов, городских округов и поселений.
Основными задачами, достигаемыми в рамках авторской модели выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации, явились:
минимизация интенсивности и объема финансовых потоков по вертикали бюджетной системы в рамках субъекта Федерации путем отвлечения реализации части задач выравнивания на введение в бюджетную практику механизма вертикального выравнивания с элементами горизонтального распределения средств;
реализация избирательного подхода к субъектам бюджетных отношений нижестоящего бюджетного уровня в процессе оказания им финансовой помощи в зависимости от их объективного финансового положения;
более справедливое перераспределение доходов от неравномерно распределенных доходных источников среди городских и сельских поселений, дополнительных поступлений от долей федеральных и региональных налогов в бюджеты муниципальных районов и городских округов (пропорционально численности жителей);
четкое разграничение «радиуса действия» механизмов вертикального выравнивания и механизмов вертикального выравнивания с элементами горизонтального распределения средств в системе бюджетных отношений в рамках субъекта Российской Федерации, а также последовательности их реализации (не временной, а смысловой).
6. даны методические рекомендации по применению модели бюджетного выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации, представлен перечень источников средств, перераспределяемых в рамках субъекта Российской Федерации между местными бюджетами разных уровней; разработан сводный показатель, с учетом которого происходит ранжирование источников средств по
необходимости их перераспределения между местными бюджетами разных уровней;
7. сформулированы замечания и предложения по приведению в соответствие с действующим законодательством и теоретической природой некоторых финансовых понятий ряда положений проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относящихся к бюджетному регулированию доходов органов местного самоуправления. В частности:
обоснована несостоятельность предлагаемого проектом закона дотационного механизма оказания финансовой помощи бюджетам городских и сельских поселений путем переуступки «дополнительных нормативов поступлений региональных налогов и сборов, а также дополнительных нормативов поступлений федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, в бюджеты муниципальных образований» (п.2 статьи 60 проекта закона);
обоснована несостоятельность предлагаемого проектом закона механизма перераспределения среди бюджетов городских и сельских поселений доходов от неравномерно распределенных налоговых источников в виде переуступки долей федеральных и региональных налогов (п.2 статьи 60 проекта закона);
фонд финансовой поддержки городских и сельских поселений, имеющий целью перера