ПРАВОВИЙ СТАТУС СЛУЖБОВЦЯ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ: ПРОБЛЕМИ ЗАГАЛЬНОЇ ТЕОРІЇ

brief description

ЗМІСТ

Вступ.................................................................................................………..................3
Розділ 1. Поняття державного службовця в законодавстві та юридичній
науці
1.1 Державна служба в системі управління суспільством ……..........................11
1.2 Державні службовці та їх види. Посадова особа.……………..……...................44
1.3 Правовий статус посадової особи та його елементи………………...................61
Висновки до Розділу 1...................................................................................................73

Розділ 2. Правові засади статусу посадових та службових осіб органів внутрішніх справ
2.1 Правове становище особи – основа статусу державного службовця,
службової та посадової особи органів внутрішніх справ.......…...........................….81
2.2. Службова та посадова особа в органах внутрішніх справ....…..……............103
2.3.Особливості правового статусу посадових та службових осіб органів внутрішніх справ.........................................................................................……........112
Висновки до Розділу 2................................................................................................133
Висновки ..................................................................................................…..............138
Список використаних джерел……………………………………………….……151

ВСТУП

Актуальність теми.
Актуальність дослідження обумовлена потребою вирішення проблем, які виникли внаслідок розбудови Української держави у контексті положень Конституції України 1996 року, яка закріпила низку програмних настанов, пов’язаних із формуванням правової, демократичної, соціальної державності, впровадженням у діяльність органів державної влади, зокрема органів внутрішніх справ, принципу верховенства права. Реалізація цих напрямів, пов’язана з необхідністю дослідження служби в органах внутрішніх справ, правового статусу їх службовців, набуває актуальності при висвітлені загально-теоретичних аспектів цього складного державного правового інституту.
Розгляд питань державотворення через призму особливостей статусу службовців державних органів спирається перш за все на визначення соціальної ролі держави та її службового призначення, встановлення критеріїв ефективності державної діяльності, що передбачає відносно автономне функціонування інститутів громадянського суспільства, забезпечення прав і свобод людини і громадянина.
У дисертаційному дослідженні одне з центральних місць відведено вивченню проблеми підвищення ефективності та якості функціонування органів внутрішніх справ шляхом удосконалення правового статусу їх службовців. Головним об’єктом уваги є чітка організація та ефективність служби в органах внутрішніх справ, для чого потрібно встановити межі функціональних прав і обов’язків службовців, які виступають безпосередніми носіями державно-владних повноважень у відносинах з громадянами. У широкому соціальному контексті дослідження питань, які відображаються у науковій роботі, має на меті сформувати в суспільстві поважне ставлення до службовців органів внутрішніх справ, подолати застарілі стереотипи, що склалися у цій сфері.
Організація державної служби та її ефективне функціонування розглядається з точки зору завдань здійснення державно-правової реформи в Україні, згідно з якою структурному та функціональному реформуванню підлягають перш за все основні ланки державного апарату. Реформи, які відбулися у сфері державно-службових відносин, вплинули на проходження державної служби в органах внутрішніх справ. У зв’язку з цим виникла потреба перегляду ролі та правового статусу службовця ОВС у правоохоронних відносинах з урахуванням специфіки демократичних напрямків реформування системи органів внутрішніх справ.
З потребою опрацювання проблеми правового статусу службовця органів внутрішніх справ зіткнулися законопроектні роботи щодо внесення змін та доповнень до Закону України “Про міліцію” та інших законодавчих актів, які стосуються організації державно-службових відносин в органах внутрішніх справ.
Усе вищезгадане обумовило вибір теми і мети дослідження, його наукову новизну та практичне значення.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.
Тема дисертаційного дослідження обрана згідно з державними планами та “Основними напрямами наукових досліджень у галузі держави і права на 1998-2000 роки”, затвердженими загальними зборами Академії правових наук України 19 березня 1998 р., “Пріоритетними напрямками фундаментальних та прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 1995-2000 рр.”, затвердженими рішенням колегії МВС України від 28 лютого 1995 р. за № 4 км/2, відповідає “Пріоритетним напрямкам фундаментальних та прикладних досліджень вищих навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 рр.”, затвердженими наказом МВС України від 30 червня 2002р. за № 635. На підставі висновків дисертації, відповідно до п. 1.4. “Пріоритетних напрямків на період 1995-2000 років” вносяться пропозиції для більш детального вивчення статусу ОВС, функцій, повноважень та структури окремих підрозділів системи Міністерства внутрішніх справ, а також, відповідно до п.1.2. “Пріоритетних напрямків на період 2002-2005 років” акцентується увага на розвиток наукової думки стосовно проблеми реформування органів внутрішніх справ МВС в умовах розбудови України як правової держави. Крім того, у дослідженні аналізуються шляхи удосконалення системи підготовки кадрів органів внутрішніх справ. Таким чином, тема дисертаційного дослідження знаходиться в руслі відомчої програми досліджень і пов’язана з напрямками, які розробляються за рішенням колегії МВС у Донецькому інституті внутрішніх справ, де виконана дисертація.

Мета і завдання дослідження.
Метою дослідження є опрацювання теоретичної концепції правового статусу службовця органів внутрішніх справ, яка була б органічно пов’язана із закономірностями функціонування і сучасними тенденціями розвитку державної служби, статусу державного службовця, відображала б особливу роль державної служби у практичній реалізації функцій держави, взаємовідносинах між державою та особою.
Відповідно до поставленої у дисертаційному дослідженні мети вирішуються такі основні завдання:
– розглянути основні історичні підходи щодо визначення прав і свобод особи, які будуть сприяти формуванню логічно послідовної теоретичної концепції правового статусу особи, яка спиралася б на досвід багатьох поколінь;
– беручи до уваги, що передумовою виникнення поняття “правовий статус державного службовця” є загальнотеоретичне поняття “правовий статус особи”, простежити процес становлення і переходу від загальнотеоретичної концепції правового статусу людини і громадянина до правового статусу державного службовця;
– з урахуванням висвітлення проблеми правового статусу державного службовця, як у теоретичних напрацюваннях вчених, так і у нормативно-правовій базі, яка регулює функціонування державних органів, організацію та проходження державної служби, дати визначення поняття “правовий статус державного службовця”;
– з урахуванням специфіки службової діяльності запропонувати категоріальний розподіл державних службовців на посадових осіб та службових осіб;
– визначити елементи правового статусу для кожної з названих категорій та встановити особливості, притаманні як для посадових осіб, так і для службових осіб;
– висвітлюючи загальнотеоретичні поняття “державний службовець” та “правовий статус державного службовця” з позицій теорії держави і права, галузевих досліджень кримінального права, адміністративного права, державного управління, з урахуванням внеску кожного з цих напрямів обґрунтувати потребу у визначенні особливого виду державної служби – служби в органах внутрішніх справ;
– розглядаючи особливість державної служби в органах внутрішніх справ, дати визначення понять “службовець органу внутрішніх справ” та “правовий статус державного службовця органу внутрішніх справ” у контексті закономірностей функціонування та тенденцій розвитку органів внутрішніх справ, соціального та правового призначення цієї служби, взаємозв’язку між службовцями органів внутрішніх справ та громадськістю;
– враховуючи особливості служби в органах внутрішніх справ, які відображають певну різноманітність напрямків цієї діяльності в суспільстві, особливості характеристик цієї категорії службовців, слід здійснити розгалужену класифікацію різновидів категорій державних службовців ОВС на підставі загальнотеоретичних критеріїв.

Об’єктом дослідження виступає правова регламентація організації та функціонування державного апарату, взаємовідносини між державними службовцями та громадянами у процесі реалізації їх правового статусу.
Предметом дослідження є державно-службові відносини в державі та суспільстві, теоретичні питання організації та функціонування службової діяльності державних службовців та службовців ОВС під кутом зору правового регулювання кадрового забезпечення державного апарату та органів внутрішніх справ.
Наукова новизна одержаних результатів.
У дисертаційному дослідженні розглянуті новітні складові проблеми правового статусу державних службовців та службовців органів внутрішніх справ з точки зору закріплених Конституцією України положень щодо службового призначення державних установ, зокрема ОВС у правовому суспільстві. Особистим внеском є уточнення понятійного арсеналу (понять та класифікацій) загальнотеоретичної концепції державної служби, насамперед щодо служби в ОВС:
– правовий статус державного службовця розглядається як видове поняття по відношенню до загального поняття правового статусу особи;
– уточнюється поняття правового статусу державного службовця та його складові елементи – права, обов’язки, компетенція;
– детально розглядаються права та обов’язки державного службовця як головний елемент правового статусу державного службовця;
– формуються поняття “службовець ОВС”, “правовий статус службовця та посадової особи ОВС”;
– пропонується класифікація прав як елементу правового статусу посадової особи на права, які безпосередньо спрямовані на виконання службових обов’язків і права, які забезпечують виконання службовцем своїх обов’язків та його правову захищеність;
– на основі виконання контрольних функцій, приналежності державно-владних повноважень із категорії службовців ОВС виділяються посадові особи ОВС;
– досліджуються особливості правового статусу посадових осіб ОВС через право здійснювати контрольну діяльність щодо реалізації прав і обов’язків підлеглих державних службовців;
– висвітлюються особливості прав та обов’язків службовців та посадових осіб ОВС, які обумовлені правоохоронним характером діяльності ОВС.
Методологія дослідження.
Методологічну базу дослідження складає діалектичний метод пізнання державно-правових явищ, що дає змогу розглядати їх у розвитку, взаємозв’язку, зв’язку з суспільством.
Методика дослідження поєднує загальнонаукові та спеціально-наукові теорії і методи. Як наукова база дослідження виділені такі методи пізнання: історичний, який використовувався для дослідження процесу становлення ідеологічних засад сучасного інституту державної служби, логічний, що застосовувався для формулювання визначень основних понять концептуального ряду, структурно-функціональний, який є провідним у класифікуванні явищ, порівняльно-правовий, за допомогою якого розглядалися істотні відмінності інститутів державної служби у різних країнах, формально-юридичний – основний для тлумачення змісту норм права, а також методи спостереження, вивчення чинного законодавства, змін до нього та наукових джерел.
Вагоме значення для досягнення цілей дослідження мали праці вчених-правознавців. Питання про необхідність дослідження правового статусу державного службовця висвітлювались у роботах В.Б. Авер’янова, С.С. Алексєєва, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, Ю.П. Битяка, І.І. Євтихієва, А.П. Зайця, Ю.М. Козлова, М.І. Козюбри, В.В. Копєйчикова, В.В. Лазарєва, С.П. Мавріна, В.М. Манохіна, О.Ф. Ноздрачьова, М.П. Орзіха, І.М. Пахомова, О.В. Петришина, Г.І. Петрова, Г.Є. Пєтухова, І.П. Плієва, Ю.О. Розенбаума, В.Ф. Сіренка, О.Ф. Скакун, Ю.М. Старилова, С.С. Студенікіна, А.Т. Усольцева, В.Г. Чмутова, П.І. Щекочихіна, Ц.А. Ямпольської.
Положення та висновки дисертаційного дослідження ґрунтуються на Конституції України, законах України та інших нормативних актах, які закріплюють завдання розбудови системи державної служби, різні аспекти соціально-правового статусу державних службовців.
Теоретичне та практичне значення одержаних результатів.
Виконана робота має таку наукову та практичну значущість:
а) у науково-дослідній сфері – положення дисертаційного дослідження можуть стати основою для подальшої розробки концепції правового регулювання державної служби в межах теорії держави і права, адміністративного права, державного управління;
б) в правотворчості – висновки та пропозиції, які містяться в роботі, можуть бути використані для розробки цілісної системи законодавства про державну службу стосовно різних її напрямків, внесення змін та доповнень у положення, які закріплюють проходження державної служби;
в) у правозастосовній діяльності – рекомендації спрямовані на вдосконалення практики реалізації норм законодавства про державну службу, утворення на основі загальнотеоретичних положень напрямків з удосконалення державно-службових відносин;
г) у навчальному процесі – матеріали дисертаційного дослідження можуть бути використані під час підготовки підручників, навчальних посібників, навчальних програм, рекомендацій з курсу “Теорія держави і права”, “Адміністративне право”, “Державне управління”;
д) у правовиховній сфері – положення, які містяться в дисертаційному дослідженні, покликані сприяти підвищенню рівня правової культури населення і державних службовців, посадових та службових осіб державного апарату, ОВС.

Апробація результатів дослідження.
Окремі положення дисертаційного дослідження обговорювались на науково-практичних конференціях: 1. Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми взаємопорозуміння, співпраці та взаємодії органів охорони правопорядку з населенням”, м. Донецьк: Донецький інститут внутрішніх справ, 20-22 червня 2000 р.; 2. Міжвузівській науково-практичній конференції “Захист прав, свобод і законних інтересів громадян України в процесі правоохоронної діяльності”, м. Донецьк: Донецький інститут внутрішніх справ, 27 квітня 2001 р.; 3. Міжвузівській курсантській (студентській) науково-практичній конференції “Проблеми взаємопорозуміння ОВС з населенням”, м. Донецьк: Донецький інститут внутрішніх справ, 26 жовтня 2001 р. Крім цього, дисертантом проблематика дисертаційного дослідження була висвітлена у наукових статтях, які увійшли до збірників наукових статей ДІВС МВС України та Академії правових наук України.
Результати дисертаційного дослідження неодноразово обговорювались на засіданні кафедри загальноправових дисциплін Донецького інституту внутрішніх справ.
Структура дисертації.
Дисертація складається зі вступу, двох розділів, які поєднують шість підрозділів, висновків, списку джерел. Повний обсяг рукопису – 164 сторінки. Список використаної літератури та нормативних актів займає 14 сторінок і становить 169 найменувань.

bibliography

ВИСНОВКИ

Процес формування державності в Україні у кінці ХХ століття передбачає адаптацію нових сучасних форм і методів державного управління суспільством. Тому невипадково з точки зору вирішення актуальних проблем державного будівництва саме державній службі відводилась одна із провідних ролей у цьому процесі. Державна служба, як обґрунтовано зауважується у сучасних дослідженнях з цієї тематики, є “серцевиною” державного апарату, своєрідною “кровоносною” його системою, що постачає державні органи кадрами – людьми, підготовленими для управлінської праці, які займають формально визначені посади, практично реалізують завдання та функції державних органів.
Початок розбудови державної служби в Україні був покладений у прийнятому 16 грудня 1993 року Законі України “Про державну службу”. Таким чином, необхідність створення нової державної служби була зумовлена прийняттям ряду нормативних актів, серед яких головними є, крім згаданого Закону, Конституція України, Закон України “Про боротьбу з корупцією”, та низкою інших нормативно-правових актів, реальними потребами державотворення, необхідністю вирішення широкого комплексу соціально-економічних, політичних та інших завдань.
Невипадково тому пропозиції щодо створення нової державної служби визначаються нагальністю адміністративної реформи в Україні, що дала б можливість відповідно до конституційних засад уточнити або навіть і змінити систему органів управління, спростити і здешевіти їх апарат, відмовитись від невластивих державі функцій, підвищити професіоналізм державних службовців, поліпшити їх матеріально-технічне забезпечення, сформувати систему законодавства, яка б гарантувала ефективне здійснення адміністративним апаратом управлінських функцій, його перехід від командно-вольових до переважно правових методів і форм діяльності і, нарешті, забезпечила б правові гарантії прав і свобод громадян від свавілля чиновників.
Важливе значення тут має застосування зарубіжного досвіду, що важливо з огляду на те, що дослідження радянських учених були з відомих причин ізольованими від досягнень світової цивілізації, а їх результати часто виявлялися заідеологізованими. Зарубіжний досвід можна вважати більш досконалим, насамперед у технологічному відношенні, що може бути використано у своїх головних рисах для побудови основи теоретичної моделі державної служби в Україні з урахуванням особливостей розвитку нашого суспільства. Тому доцільне коротке звернення до найбільш загальних особливостей організації державної служби у країнах розвинутої демократії. В силу вищезгаданих рис французька система державної служби вважається класичною для країн розвинутої демократії і це дає підстави врахувати деякі її риси у процесі реформування державної служби в Україні. Це, насамперед, особливості статусу державного службовця як агента держави, її представника, який здійснює від імені держави та державного органу владні повноваження, кар’єрна організація просування по службі, організація конкурсів на заміщення посад. Організація державної служби у Німеччині забарвлена рисами традиційної поваги населення до держави, високим статусом та соціальною захищеністю службовців, що потрібно обов’язково врахувати під час моделювання сучасної системи державної служби в Україні. Аналізуючи процес реформування державної служби Великобританії, слід зауважити, що практично за два десятиріччя була зруйнована бюрократична модель державної служби. На її місце прийшла більш демократична система, яка встановила більш тісні взаємовідносини між державним і приватним секторами, ввела деякі елементи ринкової економіки в діяльність державного апарату, скоротила чисельність управлінського апарату та підвищила ефективність праці державних службовців. Такі реформаторські новели не можуть не заслуговувати на увагу, і тому деякі з них можна пристосувати до процесу реформування державної служби в Україні.
Немає сумнівів у тому, що кожний напрямок галузевої юридичної наукової думки має самостійне теоретичне і практичне значення як особливий, оригінальний варіант трактування досліджуваного явища. Проте сама логіка об’єктивного розвитку науки така, що загальній теорії належить чільна, базисна роль у розвитку науки прикладної і тільки на основі фундаментальних досліджень можуть успішно розвиватися і поглиблюватися прикладні дослідження. Тому лише осмислення природи й особливостей державно-службових відносин із погляду специфічної ролі і призначення держави і права в організації і функціонуванні суспільної системи і, отже, власних закономірностей держави і права, установлення на цій основі “первородних ознак” державної служби може створити передумови для побудови логічно обґрунтованої й узгодженої системи знань з цього складного та багатоаспектного явища.
Загальнотеоретичні визначення понять державної служби і державного службовця повинні ґрунтуватися на загальних для різноманітних видів ознаках, які б розкривали особливості їхньої соціальної природи з погляду закономірностей виникнення, функціонування і розвитку державного апарату і держави. Тому концептуальним, у повному смислі цього слова, є підхід до проблеми державної служби, який повинен бути обумовлений безпосередньо доктринальними уявленнями про державу в цілому, про її місце і роль у суспільстві. В цьому смислі державну службу варто розглядати як стрижень державності, процес реалізації державної влади, принаймні, якщо розглядати державність у вузькому розумінні як орган (апарат) управління і підтримки порядку в суспільстві.
Отже, по-перше, державний службовець – це фізична особа, громадянин України, який досяг 18-річного віку (в окремих випадках 17-річного віку, наприклад, для курсантів закладів освіти системи МВС України), володіє державною мовою і має професійну освіту. Статус державного службовця є однією зі сторін державно-службових правовідносин. Між державним органом і службовцем укладається трудовий договір, відповідно до якого службовець виконує повноваження державного органу, державні функції, вирішує спеціальні завдання згідно зі своїм функціональним призначенням, а держава (державний орган) у свою чергу має обов’язки перед службовцем: встановлює та забезпечує його права та інтереси, соціально-правові гарантії, відповідальність, зобов’язується виплачувати грошове утримання і т.д. Державні службовці беруть участь від імені і за дорученням держави та державного органу у багатьох правовідносинах, держава ж здійснює контроль за діяльністю державного службовця і у відповідних випадках застосовує до нього заходи примусу.
По-друге, державний службовець повинен відповідати вимогам законодавства про державну службу. Зокрема, ст. 4 Закону України “Про державну службу” від 16 грудня 1993 року встановлює загальні вимоги до кандидатів на державну службу. Відповідно до цієї статті Закону право на державну службу мають громадяни України, незалежно від походження, соціального і майнового становища, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою КК України. Галузеве законодавство, зокрема ст. 17 Закону України “Про міліцію”, передбачає деякі додаткові вимоги до кандидатів на службу в міліції. Це повинні бути громадяни України, які здатні за своїми особистими, діловими і моральними якостями, освітнім рівнем, фізичною підготовкою і станом здоров’я виконувати покладені на міліцію завдання. Крім того, Закон забороняє приймати на службу до міліції осіб, які раніше засуджувались за скоєння злочину.
По-третє, державний службовець займає оплачувану посаду державної служби у встановленому законом порядку. Спеціальні закони (зокрема, Закон України “Про міліцію”) визначають зміст діяльності службовця, його правове становище, мету, завдання й основні напрямки діяльності, права, обов’язки, обмеження, заборони, відповідальність, гарантії і т.п. Державні посади можуть займати виключно державні службовці. Таке положення випливає з ч. 2 ст. 2 Закону України “Про державну службу”.
По-четверте, державному службовцю у встановленому порядку присвоюється кваліфікаційний розряд (спеціальне звання, клас і т.п.). Так, ст. 2 “Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ Української РСР”, від 29 липня 1991 року закріпила перелік спеціальних звань, які присвоюються особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ. Розділ 3 зазначеного положення містить норми, які регламентують порядок, підстави та умови присвоєння, зниження та позбавлення спеціальних звань.
По-п’яте, державний службовець здійснює державні функції, вирішує державні завдання в економічній, соціальній, адміністративно-політичній сфері (так, завданням співробітників міліції є забезпечення громадського порядку і безпеки, боротьба з правопорушеннями).
По-шосте, у багатьох випадках дії державного службовця (наприклад, прийняття управлінського рішення, накладання стягнень) породжують юридичні наслідки. Такі дії є юридичними фактами і можуть використовуватися як докази чи документи. А з юридичними фактами, як відомо, пов’язані виникнення, зміна та припинення різних правовідносин у сфері державного та суспільного життя.
По-сьоме, діяльність державних службовців має, як правило, невиробничий характер, безпосереднім її об’єктом є свідомість людей, предметом – інформація.
По-восьме, кожний громадянин України, який вперше береться на державну службу, приймає Присягу на вірність народові України. Така вимога закріплена ч. 1 ст. 17 закону України “Про державну службу”, ч. 2 ст. 17 Закону України “Про міліцію”.
Виокремлення таких понять, як посадова та службова особа не є випадковим. Перш за все слід звернути увагу на думку законодавця, який у Законі України “Про державну службу” закріпив визначення понять посада та посадова особа, а саме: посада - це визначена структурою і штатним розкладом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень; посадовими особами, відповідно до цього Закону, вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.
Проблематика визначення загальноправового поняття посадової особи ще в кінці 40 - х років була названа однією з вузлових для вітчизняної юридичної науки, довгий час розроблялась окремими галузями юриспруденції, насамперед кримінально-правовою теорією та наукою адміністративного права, ставилася під різним кутом зору в теорії держави і права, що дозволяє в деякому сенсі констатувати наявність певної історії її розвитку.
У законодавстві України дається гранично узагальнене поняття осіб, які займаються державно-управлінською діяльністю і тому іменуються особами, уповноваженими на виконання функцій держави. Останній термін видається, однак, не зовсім точним, оскільки функції сучасної соціально орієнтованої держави не вичерпуються власне управлінською діяльністю, навіть у широкому смислі, і тому державними службовцями є не тільки працівники державних органів, але і співробітники інших державних організацій. Невипадково цей Закон далі уточнює, що мова йде тільки про службовців, що займають посади в системі державної служби, прив’язуючи в такий спосіб це поняття до Закону України “Про державну службу”.
Крім того, в українському законодавстві проводиться чіткий розподіл між державними службовцями і посадовими особами в тому відношенні, що не кожний державний службовець може вважатися посадовою особою: посадових осіб можна тому охарактеризувати як “державних службовців серед державних службовців”, оскільки не всі державні службовці уповноважені безпосередньо здійснювати управлінські функції держави, прерогативи державної влади, а тому й уособлювати державний орган та державу в цілому. Саме тому всі посадові особи державних органів можуть бути кваліфіковані як державні службовці, але не всі державні службовці можуть бути визначені як посадові особи. Посадові особи є окремою групою державних службовців, відокремленою на основі особливостей їхнього статусу, що може бути охарактеризований як публічно-правовий, оскільки безпосередньо пов’язаний з реалізацією прерогатив державної влади, визначених законодавством державно-владних повноважень.
Отже, слід відзначити такі загальні ознаки посадових осіб, що дозволяють їх виділити з більш загальної категорії державних службовців та сформулювати загальнотеоретичне поняття посадової особи державного апарату. По-перше, посадова особа уповноважена державою виконувати управлінські в широкому розумінні функції. По-друге, посадова особа наділена юридичними державно-владними повноваженнями. По-третє, правовий статус посадової особи регулюється нормами публічного права. По-четверте, посадова особа має право приймати юридично обов’язкові для інших осіб рішення. По-п’яте, посадова особа виступає як безпосередній носій і представник державної влади. По-шосте, посадова особа має право видавати певні правові акти. По-сьоме, посадова особа може бути притягнута до підвищеної юридичної відповідальності.
Таким чином, можна запропонувати таке визначення загального поняття посадової особи державного апарату. Посадова особа державного апарату – це державний службовець, який уповноважений на виконання управлінської функції, наділений публічно-правовим статусом, здійснює державно-владні повноваження, приймає обов’язкові для інших осіб визначені законодавством правові акти, може бути притягнутим до підвищеної юридичної відповідальності.
Поряд із проблемою формування загального поняття “посадова особа” існує і інша не менш важлива, вирішення якої також допоможе визначити місце державного службовця у системі управління, це класифікація посадових осіб, обумовлена градацією державних посад.
Насамперед, посадових осіб державного апарату можна класифікувати на такі види: 1) особи, що безпосередньо здійснюють прерогативи державної влади (вищі посадові особи, статус яких регулюється Конституцією й окремими законами України, судді, прокурори); 2) особи, що знаходяться на службі в державних органах і їхньому апараті відповідно до Закону України “Про державну службу” і інших законодавчих актів про організацію і діяльність державних органів; 3) особи, що займають керівні посади в органах управління державних установ і організацій; 4) особи, що мають виборчий мандат.
Принципове значення має визначення правового статусу посадових осіб як представників держави та державних органів, наділених владними повноваженнями, необхідними для здійснення державно-службової діяльності, вирішення питань, які зачіпають права та законні інтереси громадян України. Що стосується прав та обов’язків посадових осіб як головних елементів їх правового статусу, то зазначимо, що окрім Закону України “Про державну службу”, де в статтях 10, 11 дається перелік основних прав і обов’язків посадових осіб, є ще ряд нормативних актів, в яких висвітлюється ця проблема. Це Конституція України, Кодекс законів про працю України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Закон України “Про міліцію”, Закон України “Про оперативно-розшукову діяльність” та деякі інші. У вищезгаданих нормативно-правових актах так чи інакше розглядаються питання, пов’язані як з правами громадян взагалі, так і з правами державних службовців, які зачіпають різні сторони життя та праці громадян. Таким чином, слід виділити два напрямки, пов’язані з визначенням та врегулюванням прав як елементу правового статусу посадової особи: права, які сприяють безпосередньому виконанню службових обов’язків та права, які забезпечують виконання службовцем свого правового статусу і його правову захищеність.
Окресливши правовий статус особи як вихідний елемент визначення правового становища людини та громадянина в державі, слід звернути увагу на правовий статус громадянина у процесі реалізації права на державну службу, на проходження та просування по службі, на пов’язані з цим права, обов’язки та повноваження державних службовців. Тому визначальним фактором, який обумовлює особливості правового статусу державного службовця у порівнянні із загальним правовим статусом особи, є необхідність здійснення цією категорією осіб службової діяльності, окресленої складною системою державно-службових відносин. Хоча такий перелік прав є предметом дослідження різних галузей юридичної науки –теорії держави і права, конституційного права, адміністративного (управлінського) права, в першу чергу їх зміст безпосередньо стосується проблеми взаємовідносин державних органів (державних службовців) та громадян, яка більше притаманна державному управлінню. Людина, її права і свободи становлять у правовій державі найвищу соціальну цінність, саме на їхнє забезпечення та найповнішу реалізацію в суспільному житті має бути спрямована вся державна діяльність, насамперед діяльність у сфері державного управління.
У зв’язку з цим дослідження зазначеної проблеми проходить у тісному зв’язку із завданнями, які вирішуються в науці державного управління. По-перше, організацію та діяльність державного управління слід розглядати з урахуванням особистості громадянина, який виступає суб’єктом цих відносин. По-друге, права і обов’язки державних службовців повинні бути лаконічно сформульованими і відрізнятися залежно від компетенції того чи іншого органу державного управління. По-третє, виникає потреба у встановленні форм і методів участі громадян в управлінні державними справами. Зазначені питання можна вирішити лише в тому випадку, коли структура органів державної влади, форми, методи та функції їх діяльності, стиль праці та ставлення до людини кожного службовця, праця якого пов’язана з реалізацією прав та свобод громадянина та людини, в апараті державного управління будуть суттєво удосконалені та будуть відповідати вимогам демократичного суспільства. Метою державного управління, як і всіх галузей права, які вивчають становище громадянина в системі функціонування органів держави, є не тільки встановлення рівних за своїм обсягом, змістом та характером прав і обов’язків у взаємовідносинах держави і громадянина, а і вирішення проблем, пов’язаних із захистом цих прав.
Специфічною галуззю державного управління є управління в органах внутрішніх справ.
Особливості управління органами внутрішніх справ полягають: по-перше, в правоохоронному характері управління; по-друге, в таких специфічних умовах функціонування системи, як єдиноначальність, висока службова дисципліна, особливі умови проходження служби; по-третє, в тому, що значна частина працівників органів внутрішніх справ користується статусом представників влади, які мають повноваження застосувати заходи адміністративного примусу; по-четверте, діяльність органів внутрішніх справ створює умови іншим державним органам, установам, організаціям, підприємствам і громадянам для реалізації їх функцій, прав і свобод .
Правовий статус службовця органів внутрішніх справ складає зміст державно-службових відносин, який розкривається через встановлені нормами права його права, обов’язки та відповідальність. Інакше кажучи, правовий статус службовця ОВС є сукупністю прав, обов’язків, обмежень, заборон, відповідальності, яка встановлена законодавством України та гарантована державою. Слід також пам’ятати, що державний службовець органів внутрішніх справ повинен здійснювати свої повноваження не лише як службовець державного органу, а як службовець саме органу внутрішніх справ з урахуванням специфіки діяльності цього органу. Однак слід звернути увагу і на нормативні акти, які регулюють статус окремих категорій службовців різних служб, які входять до складу органів внутрішніх справ. Виникає потреба у розмежуванні службовців органів внутрішніх справ на дві категорії: службові особи та посадові особи.
Це положення витікає з того, що не кожна особа, яка є службовцем ОВС, виконує державно-владні повноваження, які більше притаманні посадовим особам. На відміну від службових осіб, посадові мають у своєму активі підлеглих, службову діяльність яких вони і контролюють. Діяльність посадових осіб направлена на визначення напрямів та завдань як для себе, так і для підлеглих. У свою чергу службові особи вирішують більш конкретні завдання, які були утворені і встановлені посадовими особами, тобто особами “керівного складу”. Необхідно ще раз підкреслити, що посадова особа – це специфічна категорія державних службовців, якій притаманний більш специфічний статус. Особливості цього статусу можна визначити як право здійснювати контрольну діяльність щодо реалізації прав і обов’язків підлеглих державних службовців. Саме контроль за законністю виконання управлінських рішень є тим елементом, який виділяє посадову особу серед інших державних службовців ОВС.
Визначившись з тим елементом управління, який лежить в основі розподілу державних службовців на посадових та службових осіб, слід зупинитися на визначенні понять “посадова особа органів внутрішніх справ” і “службова особа органів внутрішніх справ” та вимог, яким повинен відповідати службовець ОВС для віднесення його до першої або до другої з названих категорій.
У визначенні поняття “посадова особа органів внутрішніх справ” необхідно не тільки ґрунтуватися на поглядах та думках учених, але й враховувати думку законодавця, викладену в ряді нормативних актів, які регулюють проходження служби в ОВС. До найважливіших з них належать Закон України “Про міліцію”, Положення про Міністерство внутрішніх справ України, Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів України, Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ Української РСР, Статут про внутрішню службу органів внутрішніх справ України, Закон України “Про державну службу” та ін.
Щодо визначення цього поняття вченими, то тут слід зауважити, що вітчизняні вчені, як і російські спеціалісти, не сформулювали якісно нового окремого поняття “посадова особа органів внутрішніх справ”, яке б значною мірою відрізнялось від загального поняття “посадова особа”. Однак, проаналізувавши ці нормативні акти, а також думки вчених стосовно визначення вище вказаного поняття, можна окреслити вимоги, яким повинен відповідати державний службовець для набуття спеціального статусу – посадової особи органів внутрішніх справ.
Так, службовець ОВС повинен:
- займати встановлену нормативними актами державну посаду (тимчасово або постійно) в органах внутрішніх справ. У разі призначення на посаду державний службовець повинен прийняти присягу. Це положення встановлене ст. 17 Закону України “Про державну службу”, ч. 2 ст. 17 Закону України “Про міліцію”, п. 11 р. 2 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ Української РСР;
- бути наділеним, від імені держави, владними повноваженнями. Владні повноваження повинні містити не тільки права, а й обов’язки;
- виконувати посадові функції згідно з функціями ОВС. Посадова особа повинна як сама чітко дотримуватись тих вимог, які закріплені в наказах, розпорядженнях, інструкціях, положеннях та правилах Міністерства внутрішніх справ, так і від своїх підлеглих вимагати чіткого виконання цих норм;
- мати у своєму підпорядкуванні державних службовців. Це положення надає посадовій особі право у процесі службової діяльності виконувати управлінські (керівні) функції щодо підлеглих шляхом видання адміністративних актів розпорядчого характеру, обов’язкових для виконання.
- нести юридичну відповідальність за протиправні дії.
Таким чином, під державним службовцем органів внутрішніх справ слід розуміти громадянина України, який перебуває на службі та займає посаду в органах внутрішніх справ, виконує практичні завдання, пов’язані з функціями ОВС, та за свою діяльність отримує від держави плату.
Посадові особи органів внутрішніх справ, як й інші службовці ОВС, займають посаду, але законодавець називає перших “керівниками та заступниками керівників”, які не лише виконують практичні завдання і функції державних органів; крім того, законами та іншими нормативними актами на них покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.
Таким чином, посадова особа ОВС – це державний службовець, який займає визначену нормативними актами посаду в ОВС, виконує посадові функції, насамперед функцію контролю, має у своєму підпорядкуванні службовців, наділений державно-владними повноваженнями, несе за їх невиконання або неналежне виконання юридичну відповідальність.
Поняття “посадова особа” постає вужчим за поняття “державний службовець”, тому що, по-перше, кожна посадова особа є державним службовцем, але не кожний державний службовець є посадовою особою, по-друге, державний службовець виконує тільки практичні завдання, які встановлює посадова особа. Аналізуючи правовий статус цих службовців, слід зазначити, що посадова особа, у зв’язку зі своїм статусом в ОВС, має більший обсяг як прав, так і обов’язків на відміну від обсягу прав і обов’язків державного службовця взагалі.
Правовий статус посадової особи органів внутрішніх справ є таким, що ґрунтується на статусі державного службовця як на родовому понятті. У статусі посадової особи перш за все відбиваються особливі функції та повноваження щодо реалізації компетенції державного органу, а у статусі державного службовця – загальний юридичний зв’язок з органами внутрішніх справ. Наслідком їх поєднання є додаткові права, обов’язки, гарантії та підвищена відповідальність посадової особи.
У системі державної служби органів внутрішніх справ функціонують різні правові статуси посадової особи, які відрізняються за категоріями і групами. Зокрема, виділяється загальний, особливий, спеціальний та індивідуальний статуси посадової особи. Особливий правовий статус посадової особи відбиває специфіку її діяльності в органах внутрішніх справ. Насамперед маються на увазі:
- особливості органу внутрішніх справ у порівнянні з іншими органами державної влади;
- особливості рівня органу в системі ОВС;
- характер компетенції органу внутрішніх справ (загальний, спеціальний);
- адміністративно-правовий статус служб та підрозділів ОВС (центральний апарат, апарат територіальних органів);
- категорія посади.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ.

1. Aдміністративна реформа в Україні: міфи і реалії: Матеріали “круглого столу” 14.02.2000 року/ Український незалежний центр політичних досліджень. – К.: Б.п., 2000. – 70 с.
2. Українські гуманісти епохи Відродження: Антологія у 2-х ч. / відп. ред. Нічик В.М., НАН України “Наукова думка. Основи.”, Ч.1. – К., 1995. – 431 с.
3. Слюсаренко А.Г., Томенко М.В. Історія української конституції. – К.: ТОВ “Знання” України, 1993. – 191 с.
4. Чичерин Б.О. О народном представительстве // История политических и правовых учений: Хрестоматия для юридических вузов и факультетов / Сост. и общ. ред. проф., д-р ист. наук Г.Г. Демиденко. – Х.: Факт, 1999. – С. 726-736.
5. Котляревский С.А. Власть и право // История политических и правовых учений: Хрестоматия для юридических вузов и факультетов / Сост. и общ. ред. проф., д-р ист. наук Г.Г. Демиденко. – Х.: Факт, 1999. – С. 759-769.
6. Палиенко Н.И. Учение о существе права и правовой связанности государства. – Х.,1908.–342с.
7. Кистяковский Б.А. Социальные науки и право. Очерки по методологии социальных наук и общей теории права – М., 1916 р. – 704 с.
8. Вивід прав України / М.С. Грушевський, І. Франко, М. Костомаров та ін. – Львів, 1991. – 144 с.
9. Винниченко В. Про Українську державність // Українська суспільно-політична думка в 20 столітті. Документи і матеріали. Т.1. / упорядн. Т.Гунчак, Р. Сольчаник. Сучасність, Б.м., 1983. – 510 с.
10. Студеникин С.С. Советская государственная служба // Вопросы советского административного права. – М.-Л.: Изд-во АНСССР. – 1949. – 209с.
11. Пашерстник А.Е. К вопросу о советской государстенной службе. // Вопросы советского административного права. – М.-Л.: Изд-во АНСССР. – 1949. – 209 с.
12. Служащий советского государственного аппарата / Под ред. Ю.А. Тихомирова. – М.: Юрид. лит., 1970. – 278 с.
13. Манохин В.М. Советская государственная служба. – М.: Юрид. лит., 1966. – 195 с.
14. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. – М.: Изд-во МГУ, 1967. – 160 с.
15. Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая: Учебное пособие для юридических институтов и факультетов. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1960. – 344 с.
16. Административное право. Общая и особенная части: Учебник / Под ред. д.ю.н., проф. А.П. Коренева. – М.: МВШМ МВД СССР, 1986. – 487 с.
17. Адміністративне право України / За ред. проф. Ю.П. Битяка. - Х.: Право, 2000.- С. 86.
18. Петров Г.И. К понятию должностного лица. // Правоведение. – 1974. - № 6. – С. 36.
19. Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров: социально-правовые проблемы. – М.: Наука, 1982. – 230 с.
20. Закон України “Про державну службу”// Відомості Верховної Ради України.-1993.- № 52.- Ст. 499.
21. Кисіль Л.Є. Поняття посади та посадової особи у змісті інституту державної служби // Державне управління: Теорія і практика. / За загальною редакцією д. ю. н., професора В.Б. Авер’янова. – К.: Юрінком Інтер, 1998 – С. 189-195.
22. Бачило И.Л., Щекочихин П.Г., Катричев С.В. Ответственность в управлении / отв. ред. А.Е. Лунёв, Б.М. Лазарев. – М.: Наука, 1985. – 303 с.
23. Орзих М.Ф. Правовой статус должности руководителя в аппарате управления. (Организационно-правовые проблемы) // Руководитель в аппарате государственного управления. / авт. В.В. Цветков. – К.: АН УССР Институт государства и права, 1988. – С. 169-170.
24. Чмутов В.Г. К вопросу о понятии должностного лица в советском праве // XXVI съезд КПСС и актуальные проблемы советской юридической науки и практики. / под ред. В.И. Новосёлова – Саратов: Изд-во Саратовского университета. – 1982. – С. 157.
25. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. Правовые проблемы / отв. ред. Б.М. Лазарев. – М.: Изд-во университета, 1984. – 237 с.
26. Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. – М.: Изд-во Московского университета, 1986. – 247 с.
27. Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы // Государство и право. – 1994. – № 4. – С. 26.
28. Концепція адміністративної реформи в Україні.- Київ, 1998.
29. Закон України “Про боротьбу з корупцією”// Відомості Верховної Ради України.-1995.- № 34.- Ст. 266.
30. Закон України “Про місцеве самоврядування”// Відомості Верховної Ради України.-1997.- № 24.- Ст. 170.
31. Грінівецька Н.М. Державна служба як соціальний інститут: проблеми концептуального аналізу./ Українська Академія державного управління при Президентові України. – К.: ТОВ. “ФАДА ЛТД.”, 1999. – 31 с.
32. Державне управління та адміністративне право в сучасній Україні: актуальні проблеми реформування / під ред. В.Б. Авер’янова, І.Б. Коліушко. – К.: Українська академія державного управління при Президентові України, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 1999. – 50 с.
33. Аппарат государственного управления: интересы и деятельность / АН Украины Институт государства и права им. В.М. Корецкого, отв ред. В.Ф. Сиренко. – К.: Наукова думка, 1993. – 165 с.
34. Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / В.В. Цвєтков (керівник авторського колективу). – К.: Оріяни, 1998. – 363 с.
35. Системний підхід в організації державного управління: Навчальний посібник. / Українська академія державного управління при Президентові України. – К.: Видивництво УАДУ, 1998. – 159 с.
36. Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування: Посібник для навчальних закладів системи підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, керівників державних підприємств, установ, організацій. / В.К. Андрушко, В.М. Баранчук, В.М. Бодрухін; О.Ю. Оболенський (ред.); Хмельницький інститут регіонального управління та права. – Хмельницький: Поділля, 1999. – 567 с.
37. Дубенко С.Д. Державна служба і державні службовці в Україні: Навчально-методичний посібник / Н.Р. Нижник (ред.) – К.: Ін Юре, 1999. – 242 с.
38. Петришин А.В. Государственная служба: Историко-теоретические предпосылки. Сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ / Национальная юридическая академия им. Я. Мудрого. – Х.: Факт, 1998. –167 с.
39. Озірська С.М., Полянський Ю.Д. Система державної служби європейських країн: Велика Британія, Російська Федерація, Україна, Французька Республіка: Науково-аналітичне дослідження / Українська академія державного управління при Президентові України, Центр досліджень адміністративної реформи. – К.: Видавництво УАДУ, 1999. – 166 с.
40. Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. / Е.В. Охотский, В.Г. Игнатов, Б.В. Лытов и др.: Российская академия государственной службы при Президенте РФ. – Ростов на Дону: Феникс, 1998. – 640 с.
41. Административное право зарубежных стран: Учебное пособие. / Под ред. д.ю.н., профессора Козырина А.Н. – М.: Спарк, 1996. – С. 229 с.
42. Государственная служба (комплексный подход). / Отв. ред. Оболонский А.В., Барабашев А.Г. – М.: Дело, 1999. – 440 с.
43. Конституции буржуазных государств: Учебное пособие / сост. Маклаков В.В., отв. ред. Пантелеев П.К. – М.: Юрид. лит., 1982. – 408 с.
44. Основной закон ФРГ // Современные зарубежные конституции: Сборник документов по конституционному праву зарубежных стран. – М.: Бек, 1996 – С. 144-197.
45. Конституции государств Европейского Союза. / Под общ. ред. Окунькова Л.А. – М.: Издат. группа ИНФРА* М-НОРМА, 1997. – 816 с.
46. Bundesgesetzblatt. 1985. № 1. S. 479; BGBL. 3. 2030 – 2.
47. Италия. Конституция и законодательные акты. / под ред. В.А. Туманова; сост. Н.Ю. Попов. – М.: Прогресс, 1988. – 392 с.
48. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. – М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 1998. – 798 с.
49. Макаров А.А. Политическая власть в Японии. Механизм функционирования на современном этапе / АН СССР, Институт Дальнего Востока. – М.: Наука, 1988. – 197 с.
50. Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США: Политико-правовой комментарий. – М.: Международные отношения, 1985. – 336 с.
51. Петришин О. Державна служба як проблема теорії держави і права// Вісник Академії правових наук України. - Харків: Право, 2000.- № 1.
52. Нижник Н. Україна – державне управління, шляхи реформування. – Київ, 1997. – 72 с.
53. Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. – М.: Бек, 1996. – 698 с.
54. Коваль Л. Адміністративне право України: Курс лекцій. – К.: Основи, 1994. – 154 с.
55. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. – М.: Юристъ, 1997. – С.296
56. Соколов Н.Я. Советские юристы как социально-професиональная група // Сов. гос-во и право. – 1986. – №2. – С. 49-57.
57. Юридична деонтологія / За ред. проф. В.М. Горшенева, В.В. Комарова. – Харків: Основи, 1993. – 187 с.
58. Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - Х.: Консум, 2000. – 704 с.
59. Битяк Ю.П. Государственная служба в СССР и развитие ее демократических основ: Учебное пособие. – Х.: Харьковский юридический институт им. Ф.Э. Дзержинского, 1990. – 68 с.
60. Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. - Киев: Наукова думка, 1990. – 147 с.
61. Бахрах Д.Н. Советская государственная служба: понятие, принципы, виды // СССР – ГДР: Государственная слжба. – М.: ИГПАН СССР, 1986. – С. 38-44.
62. Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник для юридических факультетов и вузов. – М.: Бек, 1995. – 485 с.
63. Сіренко В.Ф., Ющик О.І. Законодавство і закон. Методологічні підходи до визначення ефективності законодавства // Вісник Академії правових наук України. – Харків: Право, 1994. - №2. – С. 17.
64. Проект закону “Про службу в державних органах та їх апараті” // Вісник Академії правових наук України. – Харків: Право, 1998. – №1.
65. Битяк Ю. Конституційно-правові засади становлення та розвитку державної служби в Україні //Вісник Академії правових наук України. 1998. – №2(13). – С.81.
66. Теория государства и права: Курс лекций / М.И. Байтин,Ф.А. Григорьев, И.М. Зайцев и др.; Н.И. Матузов, А.В. Малько (ред.), Ч.І. Теория государства. – М.: Юристъ, 1995. – 672 с.
67. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. / под ред. В.Г. Стрекозова; 2-е изд. доп., исправ. – М., 1996. – 378 с.
68. Рабінович П.М. Основи загальної теорії права і держави: Навча