Правовое регулирование и организация деятельности руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы

brief description

Год:

2006

Автор научной работы:

Голодов, Павел Васильевич

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Вологда

Код cпециальности ВАК:

12.00.11

Специальность:

Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

Количество cтраниц:

244

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Голодов, Павел Васильевич

ВВЕДЕНИЕ.
Глава 1. РУКОВОДИТЕЛЬУЧРЕЖДЕНИЯУГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ КАК СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.
§ 1. Руководитель учрежденияуголовно-исполнительнойсистемы и его роль в управлении учреждением.
§ 2. Факторы, влияющие на деятельностьруководителяучреждения уголовно-исполнительной системы.
§ 3. Правоваярегламентациядеятельности руководителя учреждения уголовно-исполнительнойсистемы.
Глава 2. СОДЕРЖАНИЕ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РУКОВОДИТЕЛЯ УЧРЕЖДЕНИЯ
УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ.
§ 1. Деятельность руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы: организационно-функциональный аспект.
§ 2. Деятельность руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы: организационно-технологический аспект.
§ 3. Эффективность управленческой деятельности руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Правовое регулирование и организация деятельности руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы"

Актуальность исследования. Проблема совершенствования управленческой деятельности руководителейпенитенциарныхучреждений особенно актуальна в настоящее время. С одной стороны, это связано с разнообразием управленческого труда, с другой - определяется целями и задачами функционирования уголовно-исполнительной системы (УИС) России в условиях ее реформирования.
На принципиальную важность повышения эффективности государственного управления неоднократно указывалосьПрезидентомРФ В.В. Путиным1. Являясь частью государственного управления, управление в УИС также нуждается в совершенствовании. Особую роль при этом играет повышение эффективности труда руководителей учреждений, исполняющих уголовныенаказания. Осуществляя управление коллективом учреждения на основе единоначалия, руководители призваны объединить усилия отдельных подразделений и работников для наиболее эффективного решения задач, стоящих перед учреждением в целом. Поэтому рациональная организация труда руководителя дает несравнимо больший эффект, нежели соблюдение правил научной организации труда вслужебнойдеятельности других сотрудников пенитенциарного учреждения. Существенно сказывается на работе всего учреждения качество правового регулирования деятельности его руководителя.
Проведение исследования в данной области важно и по причине значительного расширения числа функций, выполнение которыхвозложенона УИС, что увеличило нагрузку на все ее подразделения и службы. Различного рода недостатки управленческой деятельности руководителей учреждений УИС, несовершенство нормативно-правовой базы их труда приводят к серьезным последствиям и создают реальную угрозу для нормального функционирования учреждений УИС. Поэтому задачей оптимизации процесса и механизма управленческого труда руководителя должна стать разработка
1 См.: ПосланиеПрезидентаРоссийской Федерации Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005.26 апреля. С. 3. таких принципов и методов его организационного построения, которые приносили бы максимальный эффект, заключающийся в повышении качества принимаемых управленческих решений, степени их реализации.
Необходимо также организовать полноценное научно-методическое обеспечение управленческой деятельности руководителей учреждений УИС. Как показали результаты проведенного нами опроса руководителей пенитенциарных учреждений, лишь 34,6 % опрошенных характеризуют уровень методического обеспечения их деятельности как достаточный для нормальной работы, 56,9 % - как недостаточный, 8,5 % - затруднились ответить1.
На сегодняшний день многие руководители не имеют системного видения своей деятельности, что не позволяет им, в свою очередь, находить возможности ее совершенствования, исключает возможность использования резервов повышения эффективности своего труда.
Данное исследование является попыткой системного изучения организационной стороны деятельности руководителей учреждений УИС и направлено на поиск путей ее совершенствования.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы управленческой деятельности вправоохранительнойсфере исследовались и получили теоретическое обоснование в работах многих авторов.
Основы управления и организации труда в УИС нашли свое отражение в работах таких авторов, как А.А.Аксенов, В.М. Анисимков, В.П. Артамонов, З.А.Астемиров, Н.П. Барабанов, Н.И. Брезгин, Д.Б.Вальяно, М.А. Громов, С.О. Турин, С.М.Зубарев, А.И. Зубков, Б.Б. Казак, С.А.Кутуков, В.Н. Летунов, М.П. Мелентьев, В.Б.Первозванский, Н.И. Петренко, С.М. Петров, В.И.Старков, В.А. Суровцев, Ю.В. Щедрин, И.В.Шмарови др. В работах указанных авторов в той или иной степени затронуты различные аспекты труда руководителей по управлению органами и учреждениями УИС.
Более детальному исследованию отдельных вопросов правового регулирования и организации деятельности начальниковисправительныхучреж
1 См.: Приложение 1. дений посвящены работы А.Г.Перегудова, В.И. Попова, Н.И. Соколова, А.С.Севрюгина, Г.Ш. Рамазанова, В.Б. Спицнаделя. В их трудах рассмотрены проблемы вхождения руководителей в должность, основы профессиональной культуры, изучены организационные аспекты реализации отдельных функциональныхобязанностей.
Между тем комплексного исследования правовых и организационных основ управленческой деятельности руководителей учреждений УИС не проводилось. Единственной попыткой решения данной задачи на уровне диссертационного исследования можно назвать работу Г.Ш. Рамазанова «Управленческая деятельность начальника исправительно-трудовой колонии (организационно-правовой аспект)», подготовленную автором в 1993 году. Однако в ней, как нам представляется, уделено недостаточно внимания теоретическому анализу деятельности руководителя, а наиболее проработанные в научном плане вопросы не относятся к объекту проводимого нами исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе осуществления руководителем учреждения УИС (исправительнойколонии, воспитательной колонии, тюрьмы, лечебногоисправительногои лечебно-профилактического учреждения, следственного изолятора) деятельности по управлению учреждением.
Предметом исследования выступают организационно-правовые основы управленческой деятельности руководителей учреждений УИС и их статус.
Цель исследования состоит в комплексном анализе организационно-правовых основ управленческой деятельности руководителей учреждений УИС, научном обосновании теоретических положений, практических рекомендаций и предложений по ее совершенствованию. Цель исследования определила следующие его задачи:
1. Раскрыть сущность и содержание руководящей деятельности в УИС, установить роль руководителя учреждения УИС в управлении учреждением.
2. Выявить факторы, оказывающие влияние на деятельность руководителей учреждений УИС, осуществить их классификацию, изучить специфику воздействия различных групп факторов на управленческий труд руководителей в зависимости от условий функционирования учреждений.
3. Проанализировать систему правовойрегламентациитруда руководителей учреждений УИС, определить существенные ее недостатки.
4. Рассмотреть деятельность руководителей учреждений УИС в контексте выполняемых ими функций, раскрыть сущность и структуру механизма деятельности руководителяпенитенциарногоучреждения.
5. Исследовать процессы разработки, принятия и организации руководителем учреждения УИСисполненияуправленческих решений, выявить основные недостатки в осуществлении руководителями действий с управленческими решениями.
6. Обосновать основные принципы оценки эффективности управленческого труда руководителей учреждений УИС, определить возможные направления и резервы ее повышения.
7. Разработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования и организации деятельности руководителей учреждений УИС.
В методологическую и теоретическую основу исследования положен диалектический метод познания. Среди общенаучных ичастнонаучныхметодов познания в исследовании нашли применение методы индукции и дедукции, синтеза и анализа, системного и факторного анализа, моделирования, статистические методы, конкретно-социологические методы (наблюдение, опрос, анкетирование и др.), формально-логические методы, сравнительно-правовой метод.
Теоретическую основу исследования составляют положения науки социологии управления, теории государственного управления,криминологии, психологии, теории государства и права,конституционного, административного, уголовно-исполнительного и иных отраслей права. В работе использовались международные стандарты в сфере исполнения уголовныхнаказаний, научные труды в области менеджмента, государственного управления, управления в органах безопасности, органах внутренних дел, уголовно-исполнительной системе.
Эмпирическая основа исследования включает: а) результаты опросов и анкетирования руководителей территориальных органов управления, исправительных и воспитательных колоний, тюрем, лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждений, а такжеследственныхизоляторов ФСИН России; б) официальные данные правовой статистики; в) материалы практической деятельности учреждений УИС (отчеты и планы работы, материалы личных дел руководителей учреждений УИС, решения оперативных совещаний, решенияколлегийтерриториальных органов управления УИС и др.).
Научная новизна исследования состоит в том, что автором проведено комплексное исследование, направленное на выработку научных принципов и методических рекомендаций по оптимизации управленческой деятельности руководителей учреждений УИС. Существующие научные разработки в этом направлении затрагивали лишь отдельные частные вопросы темы диссертационного исследования. Достижение цели исследования потребовало применения новых подходов к изучению организационно-правовых основ деятельности руководителей учреждений УИС, рассмотрения аспектов организации их труда, которые еще не были объектом анализа в научных трудах, посвященных проблемам управления в УИС.
Так, в диссертации разработан и уточнен ряд научных понятий по теме исследования, предложена классификация факторов, влияющих на труд руководителя, проведена систематизация законодательства в исследуемой сфере, проанализированы содержательный, организационно-функциональный и организационно-технологический аспекты деятельности руководителя учреждения УИС, определена роль руководителя в управлении учреждением УИС. В диссертации также рассмотрены вопросы оценки эффективности управленческого труда руководителей учреждений УИС, разработаны принципы ее осуществления, предложены и обоснованы пути совершенствования деятельности указанных субъектов управления.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Понятие руководителя учреждения УИС:должностноелицо, находящееся в подчинении руководителя территориального органа управления УИС, на которое официально возложено управление коллективом учреждения УИС, и несущее ответственность за его работу на основе принципа единоначалия, призванное организовывать людей на достижение целей и задач учреждения УИС, создавая, поддерживая и развивая для этого в рамках своихполномочийнеобходимые стимулы и условия, а также осуществляющее специфические функциидолжностноголица.
2. Факторы, влияющие на деятельность руководителя учреждения УИС, следует рассматривать как совокупность явлений, детерминирующих возникновение различного рода изменений, процессов, состояний в рамках указанной деятельности, проявляющихся, главным образом, в эффективности управляющего воздействия на коллектив учреждения УИС. Классификация указанных факторов в зависимости от их содержания включает следующие основные группы факторов: 1) экономические; 2) социальные; 3) политические; 4) правовые; 5) духовные; 6) организационные; 7) прочие. Влияние каждой из перечисленных групп факторов на деятельность руководителя учреждения УИС имеет специфику в зависимости от условий, в которых реально приходится руководить учреждением (нормальные условия, условия осложнения оперативной обстановки и сложной оперативной обстановки, условия чрезвычайных ситуаций, условия проведения эксперимента).
3. Несмотря на многочисленные предложения ученых и практиков в области управления органами и учреждениями УИС создать единый комплексный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок и процедуры осуществления основных направлений деятельности руководителей учреждений УИС, разработка такого акта нецелесообразна. В своей деятельности руководители должны руководствоваться, прежде всего, нормативными правовыми актами, регулирующими соответствующие направления деятельности учреждения УИС.
4. В целях совершенствования управленческой деятельности в масштабе всего учреждения, действий руководителя по реализации функций управления необходимо разработать комплексный документ, инструкцию, определяющую порядок осуществления общих функций управления (предложен авторский вариант правил по составлению Инструкции об основах организации управленческой деятельности в учреждениях УИС).
5. Механизм управленческой деятельности руководителя учреждения УИС представляет собой взятую в единстве совокупность управленческих элементов (средств), при помощи которых обеспечиваются реализация руководителем своих функций и решение стоящих перед ним задач, и включает в себя следующие элементы: 1) субъекты осуществления функций руководителя; 2) нормативный компонент; 3) организационная структура управления; 4) формы и технологии осуществления функций руководителя.
6. Основные принципы оценки эффективности деятельности руководителя учреждения УИС:
- признание за руководителем приоритета в созданиинадлежащегоуровня управляемости и устойчивости деятельности учреждения, существенное влияние результатов его работы на результаты работы всего коллектива;
- необходимость разграничения эффекта управленческого труда в учреждении и ответственности руководителя по общим и конкретным функциям управления, а также по иерархическим уровням системы управления;
- необходимость учета объективных условий, в которых приходится осуществлять свои функции руководителю учреждения;
- комплексный подход к оценке деятельности руководителя, отражающий взаимосвязь результатов функционирования всего учреждения, работы руководителя и его личностно-профессиональных качеств;
- использование для оценки комплекса показателей (в отличие от интегрированного показателя), позволяющих охарактеризовать все стороны управленческого труда руководителя с позиций его эффективности;
- выбор методов и процедур проведения оценки с учетом специфики решаемой управленческой проблемы (при доминировании метода группового обсуждения).
7. Основные направления повышения эффективности деятельности руководителя учреждения УИС:
- совершенствование оценки результатов его работы;
- приведение правовой базы его деятельности в соответствие с насущными требованиями организационной и уголовно-исполнительной практики;
- совершенствование организации его деятельности (оптимизация процесса управленческого труда руководителя и механизма его деятельности), направленное на улучшение и упрочнение взаимодействия между руководителем и подчиненными;
- повышение уровня его профессиональной подготовки;
- более широкое применение в своей деятельности, а также, в работе коллектива учреждения достижений науки и положительного опыта работы других руководителей и учреждений УИС.
Разработаны научно-практические рекомендации и предложения по совершенствованию правового регулирования и организации деятельности руководителей учреждений УИС.
Обоснованность и достоверность результатов исследования подтверждаются использованием методологии комплексного подхода к изучению организационно-правового аспекта деятельности руководителей учреждений УИС, апробацией основных выводов в структурных подразделениях УИС, получивших положительную оценку.
В ходе конкретно-социологического исследования, проведенного автором в органах и учреждениях УИС, с помощью специально разработанной анкеты были опрошены сотрудники, занимающие руководящие должности в территориальных органах управления УИС, исправительных и воспитательных колониях, тюрьмах, лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждениях, следственных изоляторах: всего 331 респондент из 12 субъектов Российской Федерации (из них 130 начальников учреждений).
Достоверность результатов исследования подкреплена практическим опытом работы автора в исправительных учреждениях Вологодской области.
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена объективной потребностью в теоретическом осмыслении и организационно-правовом обеспечении деятельности руководителей учреждений УИС. Полученные в ходе исследования результаты позволили сформулировать на научной основе теоретические положения, определяющие сущность управленческой деятельности. Практическая значимость исследования заключается в разработанных автором рекомендациях по совершенствованию деятельности руководителей учреждений УИС. Результаты исследования могут быть использованы в практической деятельности пенитенциарных учреждений, а также стать основой для дальнейших исследований в области организации уголовно-исполнительной деятельности. По результатам диссертационного исследования автором подготовлена научно-практическая разработка по организации управленческой деятельности руководителя учреждения УИС.
Апробация результатов исследования и их внедрение. Научные результаты исследования были обсуждены на международной научно-практической конференции «Уголовноенаказание: правовая идеология, законотворчество ипенитенциарнаяпрактика» (г. Вологда, 2003 г.), международной научно-практической конференции «Уголовное наказание в России и за рубежом: теория и практика» (г. Вологда, 2004 г.), межвузовской научно-теоретической конференции «Человек:преступлениеи наказание» (г. Рязань, 2004 г.) и др. Основные положения, выносимые на защиту, отражены в 7 научных публикациях по теме исследования. Отдельные материалы диссертации внедрены в учебный процесс Вологодского института права и экономикиФСИНРоссии, научно-исследовательскую деятельность НИИ ФСИН России, а также практическую деятельность органов и учреждений ФСИН России трех субъектов РФ: Вологодская, Мурманская и Ярославская области.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

bibliography

Заключение диссертациипо теме "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Голодов, Павел Васильевич

Результаты исследования показали, что если в нормальных условиях функционирования учрежденийУИСнаибольшее влияние на деятельность руководителя оказывают экономические факторы, то при осложнении оперативной обстановки, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций -организационные (особенно при организации внешнего взаимодействия учреждения) и правовые (особенно при организации жизнедеятельностиосужденных, подозреваемых и обвиняемых) факторы в комплексе с экономическими.
Кроме того, условия функционирования учреждения УИС могут в значительной мере предопределить и выбор руководителем методов управляющего воздействия на исполнителей. В сложных ситуациях (дефицит времени, недостаточная квалификация исполнителей и т.п.) руководители могут действовать с помощью правовых стимулов, установления определенного порядка действий и т.д. В нормальных ситуациях (наличие резерва времени, высокая квалификация исполнителей и т.д.) руководители могут использовать различные социально-психологические стимулы1.
Также, по нашему мнению, целесообразно выделить и включить в вышеприведенную модель изучения влияния факторов на деятельность руководителя учреждения УИС такое условие, как функционирование учреждения в условиях проведения эксперимента2. В данных условиях даже самые обычные факторы могут проявить себя совершенно неожиданно. Важно, чтобы
1 См.:МахининВ.И. Указ. соч. С. 16.
2 Согласно п. 1.2. Инструкции по проведению экспериментов в УИСМинюстаРоссии, утвержденной приказом Минюста России № 221-2001 г. «О проведении эксперимента в уголовно-исполнительной системе МинистерстваюстицииРоссийской Федерации» эксперимент представляет собой поставленный опыт, позволяющий на практике оценить оптимальные формы и методы работы учреждений, органов, научных и учебных заведений, а также других организаций, входящих в УИС. эксперимент был научно проработан и не позволял негативным факторам нарушить нормальный ход работы руководителя. Осуществление экспериментальных работ требует знания вопросов теории и методологии социального эксперимента, организации и методики его проведения.
В качестве экспериментальной базы обычно выбираются наиболее типичные, лишенные каких-либо преимуществ подразделения УИС, личный состав которых способен реализовать программу эксперимента. Главное требование к эксперименту состоит в том, чтобы «искусственное воздействие на социальный объект не нарушало его нормального функционирования и развития, не оказывало отрицательного воздействия на положение и судьбы людей и коллектива»1. Необходимым условием проведения эксперимента является также наличие «реальной практической возможности распространения положительных результатов эксперимента в необходимых масштабах»2.
Таким образом, следует еще раз подчеркнуть, что различные по своему содержанию факторы в совокупности оказывают существенное влияние на эффективность деятельности руководителя учреждения УИС. Поэтому оперативное их выявление, а также знание особенностей их проявления в различных условиях способны оказывать благоприятное воздействие на результаты управленческой деятельности, позволяют предвидеть возможные сбои в процессе управления, а следовательно, и влиять на результаты работы руководителя. При этом следует учитывать, что набор конкретных факторов зависит от вида учреждения, режима, условий функционирования, территории, то есть факторы, оказывающие влияние на всех руководителей учреждений УИС, обусловливают деятельность и руководителей конкретных учреждений, но некоторые специфические факторы, влияющие на деятельность руководителей отдельных учреждений, могут не проявляться в деятельности руководителей других учреждений УИС. Например, проблемы с комплектованием учреждения квалифицированными кадрами возникают чаще в деятель
1АфанасьевВ.Г. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). М., 1968. С. 286.
2СоловьевЮ.Д. Правовые и организационные основы постановки эксперимента в практикеИТУ: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1980. С. 189. ности руководителей учреждений, расположенных в отдаленных местностях, нежели учреждений, расположенных вблизи крупных населенных пунктов.
В составеисправительныхучреждений сегодня существуют организационно-аналитические подразделения, призванные изучать факторы, которые влияют на оперативную обстановку и ее изменение, а также анализировать, как и в какой степени эти факторы будут влиять на принятие управленческих решений руководством учреждения. Они осуществляют сбор, анализ, формирование и накопление информационно-аналитического материала о состоянии деятельности учреждения по основным направлениям. Руководителю необходимо полнее задействовать возможности указанных подразделений с целью выявления имеющихся позитивных факторов, резервов их эффективного использования, а также негативных факторов, требующих незамедлительного принятия решения.
Итак, в ходе выявления и анализа факторов, оказывающих свое влияние на деятельность руководителя учреждения УИС, нами были получены следующие результаты:
1. Существование уже ставших привычными для руководителей и появление качественно новых факторов, которые несут с собой реформы в сфере уголовно-исполнительных отношений, до предела обостряют проблемы управления учреждениями УИС. Умение руководителя своевременно выявлять негативные факторы, предвидеть последствия их воздействия на собственнуюслужебнуюдеятельность, адекватно реагировать на их появление и противостоять их деструктивному влиянию требует от него наличия особой интуиции. Формирование последней во многом зависит от качества его профессиональной подготовки, от опыта руководящей работы.
2. Факторы, влияющие на управленческую деятельность руководителя учреждения УИС, представляют собой совокупность явлений, детерминирующих возникновение различного рода изменений, процессов, состояний в рамках указанной деятельности.
3. Классификация указанных факторов в зависимости от их содержания включает следующие основные группы факторов: 1) экономические; 2) социальные; 3) политические; 4) правовые; 5) духовные; 6) организационные; 7) прочие. Перечисленные группы факторов способны оказывать влияние друг на друга в направлении усиления или ослабления их комплексного воздействия на деятельность руководителя учреждения УИС.
4. Влияние каждой из перечисленных групп факторов на деятельность руководителя учреждения УИС имеет специфику в зависимости от условий, в которых реально приходится руководить учреждением (нормальные условия, условия осложнения оперативной обстановки, условия чрезвычайных ситуаций, условия проведения эксперимента). Если в нормальных условиях функционирования учреждений УИС наибольшее влияние на деятельность руководителя оказывают экономические факторы, то при осложнении оперативной обстановки, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций -организационные (особенно при организации внешнего взаимодействия учреждения) и правовые (особенно при организации жизнедеятельности осужденных,подозреваемыхи обвиняемых) факторы в комплексе с экономическими.
5. С практической точки зрения важно рассматривать указанные факторы с учетом характера (направления) их воздействия на деятельность руководителя, а именно, необходимо выделять негативные факторы и факторы, знание и учет которых способствуют повышению результативности деятельности руководителя учреждения (позитивные факторы).
§ 3. Правоваярегламентацияуправленческой деятельности руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы
Правовая регламентация управленческого труда состоит в разработке и применении специальных актов,закрепляющихсоответствующие правила, требования, рекомендации, с помощью которых устанавливаются наиболее рациональные, удобные и эффективные условия труда, порядок выполнения работы, обеспечиваются необходимая четкость и согласованность деятельности сотрудников1. Правоюридическиоформляет поведение участников управленческих отношений, фиксирует ихполномочия, придает упорядоченность управленческой деятельности. При этом важно «правильное определение оптимальной степени правового регулирования, так как и недостаточная, и чрезмерная правовая регламентация влекут отрицательные последствия»2.
Одной из целей правовойрегламентацииуправленческого труда является повышение эффективности управления. Только на ее основе может быть обеспечено сочетание стабильности и динамичности в управленческой деятельности руководителя учреждения УИС.
В настоящем параграфе дается характеристика правовой регламентации управленческого труда руководителя учреждения УИС, обосновывается необходимость комплексности и системности ее осуществления, рассматриваются важнейшие направления правовой регламентации труда руководителя.
Значение, роль и возможности права в государственном управлении достаточно широко освещаются в литературе. Однако вопрос правовой регламентации деятельности руководителей учреждений УИС до сих пор остается недостаточно исследованным. Изучению подвергались лишь некоторые элементы их правового статуса3 и правовые нормы, регламентирую
1 См.: Сергиенко JI.A. Правовая регламентация управленческого труда. М., 1984. С. 4.
2АксеновА.А. Указ. соч. С. 165-166.
3 См., напр.:АнисимковВ.М. Правовой статус начальникаНТК// Управленческая деятельность руководителей органов, исполняющихнаказания. Труды Академии. М.: АкадемияМВДСССР, 1989. С. 109-115. щие реализацию отдельных функциональныхобязанностейпреимущественно руководителей исправительных колоний1.
При своемдолжностномположении руководитель учреждения УИС оказывает значительное влияние на отношения, складывающиеся приисполнениинаказаний. Поскольку управленческий труд вообще и труд руководителей в частности по своему содержанию являются достаточно сложными и многоаспектными, здесь находит применение значительное число самых разнообразных правовых актов.
Систему нормативно-правовых основ деятельности руководителя учреждения УИС составляютКонституцияРФ , общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, законы РФ,конституции, уставы и законы субъектов РФ, актыПрезидентаРФ и Правительства РФ, а также ведомственные и локальные нормативные правовые акты. Множественность и разноуровневость правовых источников, регламентирующих деятельность руководителей учреждений УИС, их различие по объему действия норм, составляющих их содержание, по отраслевой принадлежности значительно затрудняют исследование правового положения указанной категориидолжностныхлиц.
Изучив существующие в юридической литературе точки зрения различных авторов по вопросам правовой регламентации деятельности органов управления и управленческих работников, можно констатировать, что все нормы, составляющие правовую основу их деятельности, можно подразделить на несколько групп. Так, например, Ю.В.Степаненко, исследуя нормативную основу деятельности органов внутренних дел на транспорте и их должностных лиц, выделяет три группы норм (нормативных актов) . В первую группу входят статусные, компентенционные нормы,закрепляющиеправовое положение, задачи, функции, полномочия и предметы ведения органов
1 См., напр.:СоколовН.И., Севрюгин А.С., ПавлухинА.Н.Указ. соч. С. 7-25.
2 Конституция Российской Федерации (с изм. от 14.10.2005) // Российская газета. 1993.25 декабря.
3 См.:СтепаненкоЮ.В. Органы внутренних дел на транспорте: вопросы теории и практики: Монография. М., 2004. С. 171-172. и должностных лиц. Вторую группу составляют нормы, устанавливающие меры защиты регулируемых отношений, субъективных прав исвободграждан от нарушений, а также определяющие границы вмешательства органов и должностных лиц в общественные отношения. Третья группа норм охватывает правовыепредписания, устанавливающие процедуры деятельности органов и должностных лиц.
По мнению JI.A.Сергиенко, наиболее целесообразным с точки зрения комплексности описания предмета и наиболее привычным для практики является создание трех основных групп регламентационных актов. Первую группу составляют акты, определяющие содержание работы служащих и характеризующие их правовой статус (права,обязанности, ответственность), а также фиксирующихслужебныесвязи сотрудника применительно кзакрепленнымза ним функциям и устанавливающие квалификационные и организационные требования к лицу, занимающему данную должность. Вторую группу составляют акты, регламентирующие время выполнения работы, и третью - акты, регулирующие порядок и процедуры осуществления основных видов деятельности1.
Наиболее логичной и обоснованной, по нашему мнению, является точка зрения авторов, предусматривающая создание двух основных групп регламентационных актов. Первую группу составляют административно-правовые акты, определяющие содержание деятельности, правовой статус и служебные связи тех или иных организационных звеньев (должностных лиц), вторую -акты, регламентирующие порядок осуществления основных видов деятельности, их процедуры2. Все эти акты позволяют достаточно четко определить место и роль руководителя в системе управления учреждением УИС. Онизакрепляюткак статические основы деятельности руководителя учреждения, так и показатели, характеризующие процесс его работы, то есть регламентируют труд в динамическом аспекте. Указанные направления правовой регла
1 См.: Сергиенко JI.A. Указ. соч. С. 16-17.
2 См., напр.: Махинин В.И. Указ. соч. С. 128. ментации управленческого труда руководителя неразрывно связаны между собой и образуют необходимую правовую основу его деятельности.
Переходя к характеристике первой из перечисленных группе норм, необходимо отметить, что эффективность деятельности руководителя учреждения УИС во многом зависит от степени правовойурегулированное™ его статуса, который представляет собой юридическое закрепление положения данной категории государственных служащих в системе государственной службы. С развитием и систематизацией законодательства по вопросам государственной службы статус руководителя учреждения УИС получает все большее юридическое оформление.
Определение правового статуса руководителя учреждения УИС тесно связано с его компетенцией, представляющей собой совокупность прав и обязанностей, предоставленных емузаконодательнымиили иными нормативными правовыми актами1. Компетенция руководителя устанавливается от имени государства, зависит и производна от правового положения самого учреждения2. В отличие от компетенции правовой статус является более сложной правовой конструкцией, отражающей назначение субъекта в системе отношений и определяющей его место среди других субъектов.
Исходя из анализа научной литературы, можно заключить, что к составным элементам правового статуса чаще всего относят: права, обязанности и ответственность руководителя. Однако встречаются и другие точки зрения относительно элементов, составляющих правовой статус. Так, по мнению И.И.Лизиковой, в структуре правового статуса работниковправоохранительныхорганов необходимо выделять правосубъектность, государственно-властные полномочия, юридическую ответственность игарантии3.
Правосубъектность, по мнению И.В. Куртяка, характеризуется «наличием определенных юридически значимых характеристик, обладание кото
1 Также встречаются мнения, что в компетенцию включаются задачи, функции, ответственность и др. См., напр.:АтаманчукГ.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М., 1975. С. 121;БачилоИЛ. Функции органов управления. М., 1976. С. 52-53.
2 См.:АнисимковВ.М. Указ. соч. С. 109-115.
3 См.:ЛизиковаИ.И. Указ. соч. С. 16. рыми позволяет конкретному физическому лицу быть включенным в составколлегиальногооргана, занять соответствующую должность в органе государственного управления, быть избранным на должность»1.
Наделениеруководителя властными полномочиями необходимо для обеспечения реальной возможности выполнениявозложенныхна него задач.
Составной частью правового статуса руководителя учреждения УИС является ответственность. Руководители учреждений УИС несут персональную ответственность заисполнениесвоих обязанностей, закрепленных в их правовом статусе. Персональная ответственность выражается в обязанности конкретного руководителя отвечать за свои юридически значимые действия передкомпетентныморганом (должностным лицом).
Применительно к руководителю учреждения УИС выделяют юридическую ответственность (уголовную,дисциплинарнуюи материальную) и неюридическую (моральную) . Помимо этого, в составе юридической ответственности руководителя следует выделятьадминистративную, а также гражданско-правовую ответственность3.
Юридическая ответственность является неотъемлемым элементом правового статуса сотрудников УИС и отличается повышенным характером, поскольку, как верно отмечает И.И.Лизикова, в силу своего особого правового и социального статуса сотрудник, «нарушая нормудозволенного, подрывает доверие между гражданами и не только органом, который представляет, но и государством в целом»4. Сотрудникам УИС свойственно наличие и так называемой позитивной ответственности, с помощью которой обеспечивается главенствопубличныхинтересов и подчинение им всех
1КуртякИ.В. Указ. соч. С. 34.
2 См.:АнисимковВ.М. Указ. соч. С. 109-115.
3 Гражданско-правовая ответственность руководителя учреждения УИС может наступить, например, на основании п. 3 ст. 1081 ч. 2 ГК РФ, согласно которой «Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование в случаевозмещенияими вреда, причиненного должностным лицом органовдознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда (п. 1 ст. 1070), имеют право регресса к этому лицу, если еговинаустановлена приговором суда, вступившим взаконнуюсилу». Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (ред. от 02.02.2006) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 5. Ст. 410.
4ЛизиковаИ.И. Указ. соч. С. 20. иных, возникающих в сфере реализацииполномочийучреждений УИС. Действительно, как полагает Д.С.Измайлов, система ограничений, накладываемых на государственных служащих, является «гарантиейих деятельности в направлении реализациипубличногоинтереса и пресечения возможных отклонений в сторону личных и любого рода корпоративных интересов»1.
В наиболее важных сферах общественной жизни, где принимаемые решения несут большую социальную нагрузку, общество пытается ограничить негативные проявления возможныхправомерныхзлоупотреблений, что достигается, прежде всего, принятием отдельными категориями должностных лиц точно установленных моральных обязанностей в дополнение к правовымзапретам2. Такого рода моральные обязанности имеют место и в деятельности руководителя учреждения УИС, реализация которых обеспечивается принятием присяги.
Что же касается системыгарантийправового статуса, то она, как полагает И.В.Куртяк, представляет собой «совокупность общих условий и специальных средств, обеспечивающих его практическую реализацию»3.
Д.Н.Бахрахсчитает целесообразным сгруппировать элементы правового статуса, объединив их в блоки (целевой, структурно-организационный,компетенционный)4.
По мнению А.Ю.Якимова, структура правового статуса должности представляет собой объединение элементов данного статуса в следующие основные составные части: целевой блок элементов, компетенция, организационный блок элементов (порядок установления и замещения должности, порядок прохождения службы ипрекращениягосударственно-служебных отношений), ответственность5. Однако, мы считаем, что состав включаемых в него элементов (блоков) должен быть ограничен правами,обязанностямии
1ИзмайловД.С. Режимы государственной службы в Российской Федерации и их роль в реализацииправоохранительнойфункции: Монография. Рязань, 2003 .С. 131.
2 См.:МалиновскийА.А. Злоупотребление правом. М., 2002. С. 52.
3 Куртяк ИВ. Указ. соч. С. 119.
4 См.:БахрахД.Н. Административное право: Учебник. М., 1993. С. 25.
5 См.:ЯкимовА.Ю. Статус субъекта административнойюрисдикциии проблемы его реализации: Монография. М., 1999. С. 21. ответственностью руководителя. Полагаем, что выделяемый А.Ю. Якимовым организационный блок элементов правового статуса регламентирует условия и порядок его приобретения, а не сам статус руководителя; целевой же блок элементов правового статуса целиком раскрывается через права, обязанности и ответственность руководителя.
Кроме того, существует мнение, что правовой статусдолжностноголица зависит от условий, в которых протекает его служба (общественно-политическая или государственно-правовая ситуация)1. Например, введение режима чрезвычайного положения либо введение установленных специальными законами других административно-правовых режимов. В этих случаях содержание правового статуса должностного лица может изменяться. Оно получает дополнительные полномочия, то есть права или специальные обязанности. Однако представляется, что в зависимости от наличия тех или иных юридических фактов изменяется правовое положение конкретно взятого должностного лица, в то время как правовой статус руководителя учреждения УИС постоянен до той поры, пока не меняются соответствующие правовые нормы. Разумеется, следует учитывать, что при наличии определенных юридических фактов лицо может стать носителем различных правовых статусов.
Рассмотрим теперь состояние нормативной основы правового статуса руководителяпенитенциарногоучреждения и попытаемся определить возможные пути ее совершенствования.
Средизаконодательныхи подзаконных актов, которые содержат нормы, регламентирующие правовой статус руководителей учреждений УИС, можно назватьУИКРФ, УПК РФ2, КоАП РФ, ТрудовойкодексРФ3, Федеральный закон 1995 г. «О содержании подстражейподозреваемых и обвиняемых в
1 См.:КуртякИ.В. Указ. соч. С. 42.
2 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 03.03.2006) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №52. Ст. 4921.
3 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 № 197-ФЗ (ред. от 09.05.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1. Ст. 3.совершениипреступлений»1, закон РФ 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виделишениясвободы»2, приказ Минюста России № 76-2005 г. «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы», приказ Минюста России № 20-1999 г. «Об утверждении Положения оследственномизоляторе уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации», положения об учреждениях,уставыГУП и др.3
Изучение указанных документов позволяет заключить, что права, обязанности и ответственность руководителей регламентированы достаточно подробно. Известно, что отсутствие правового регулирования управленческой компетенции отрицательно сказывается на деятельности руководителей, создает элемент неопределенности в работе, почву для субъективизма. Однако правовыми нормами нельзя предусмотреть всего разнообразия обстановки и условий деятельности по руководству каждым конкретным учреждением УИС. Поэтому нужны соответствующие легальные средства гибкого реагирования на постоянно возникающие конкретные ситуации и проблемы. Такое реагирование призвано обеспечитьадминистративноеусмотрение, представляющее собой «мотивированный выбор для принятия правомерных решений исовершениядействий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач»4.
1 О содержании под стражей подозреваемых иобвиняемыхв совершении преступлений: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № ЮЗ-ФЗ (ред. от 15.04.2006) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 29. Ст. 2759.
2 Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишениясвободы: Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 (ред. от 22.08.2004) //ВедомостиСНД и ВС Российской Федерации. 1193. № 33. Ст. 1316.
3 По мнению В.М.Манохина, нормы трудового права регулируют те отношения, которые не затрагивают самойслужебнойдеятельности, а складываются в связи со служебной деятельностью. Трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают выполнение должностных полномочий, оставляя содержание этих полномочий для регулирования нормамиадминистративногоправа. См.: Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 9. С. 9.
4ТихомировЮ.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 70-79.
Непосредственными носителями административногоусмотренияв деятельности учреждений УИС являются их руководители как единоначальники, обладающие соответствующими властнымиполномочиями. Административное усмотрение позволяет руководителю принимать решения сообразно складывающейся управленческой ситуации, не выходя за рамки своей компетенции1. Однако, создавая необходимые условия для успешной деятельности по управлению учреждением, административноеусмотрениеможет привести к таким негативным явлениям, как субъективизм при принятии решений, различные формызлоупотребленияправом, то есть «такие формы осуществления права в противоречии с его назначением, посредством которых л субъектпричиняетвред другим участникам общественных отношений» .
В современных условиях легальный объем административного усмотрения изменяется и ввиду расширяющегося применения одобренных международных правовых актов в сфереисполненияуголовных наказаний, которые служат основанием и своеобразным нормативным ориентиром в деятельности учреждений УИС и их руководителей3. Здесь также возможны различные негативные моменты, связанные, например, с недостаточным учетом российских особенностей уголовно-исполнительной практики, социальных и экономических возможностей российского государства при реализации • международных актов.
Назначение на должность руководителя учреждения УИС производится приказом начальника территориального органа УИС с заключением контракта. Непосредственным начальником для руководителя учреждения УИС является начальник территориального органа УИС.
Контракт, заключаемый (перезаключаемый) с руководителем учреждения УИС, устанавливает его индивидуальный правовой статус и имеет
1 Заложенную в законе возможность административного усмотрения следует отличать от существующихпробеловв законодательстве, когда неполно или неточно определены полномочия, функции и ответственность органов и должностных лиц.
2МалиновскийА.А. Указ. соч. С. 39.
3 См.:ТихомировЮ.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 70-79. административно-правовую природу1. Он определяет условия прохождения службы в конкретном подразделении, а также условия, при которых контракт может быть продлен или досрочнорасторгнут. Однако в контракте сложно учесть все особенности службы в различных учреждениях УИС. При заключении контрактов следует обращать внимание на индивидуальность каждого контракта, что достигается уточнением прав и обязанностей сторон посредством заполнения раздела «Дополнительные условия контракта». Однако на практике, как показало проведенное нами исследование, нередки случаи нарушения установленной процедуры заключения контракта с руководителями учреждений УИС, поскольку атрибуты контракта применительно к условиям конкретного учреждения зачастую не уточняются.
К тому же, в УИС одно и то же физическое лицо в должности начальникаисправительногоучреждения зачастую одновременно возглавляет два разных юридических лица - само учреждение иГУПэтого учреждения. Это не только противоречит действующему законодательству, но и требует заключения отдельного контракта с руководителем ГУП.
Ознакомление с актами, регламентирующими правовой статус руководителей учреждений УИС, обнаруживает, что зачастую они не совершенны по содержанию и по форме, их качество нередко требует серьезного улучшения. Лишь 18,5 % от общего числа опрошенных нами руководителей полагают, что правовой статус руководителя учреждения УИС регламентирован достаточно полно и четко для нормальной работы; 33,1 % респондентов считают, что полномочия руководителя должны быть существенно расширены; 20,8 % - что необходимо более четкое разграничение полномочий между руководителем учреждения и его заместителями2.
Для определения правового статуса руководителя учреждения УИС большое значение имеет разработкадолжностнойинструкции. На практике в большинстве случаев указанный документ состоит из следующих разделов:
1 См.:КлимкинН.С. Контракт о службе в органах внутренних дел Российской Федерации: административно-правовой аспект: Автореф. дис. . канд.юрид. наук. Саратов, 2002. С. 5.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, в целях комплексного анализа организационно-правовых основ управленческой деятельности руководителей учреждений УИС, научного обоснования теоретических положений, практических рекомендаций и предложений по ее совершенствованию нами была раскрыта сущность и содержание руководящей деятельности в УИС, установлена роль руководителя учреждения УИС в управлении учреждением, выявлены и изучены факторы, обусловливающие деятельность указанных должностных лиц, проанализирована система правовой регламентации их труда, рассмотрена деятельность руководителей учреждений УИС в контексте выполняемых ими функций, исследованы процессы разработки, принятия и организации исполнения управленческих решений, обоснованы основные принципы оценки эффективности управленческого труда руководителей учреждений УИС, разработаны рекомендации и предложения по совершенствованию правового регулирования и организации их деятельности.
Анализ сущности и содержания руководящей деятельности в УИС, а также роли руководителя в обеспечении эффективной работы учреждения УИС показал, что основное предназначение руководителя состоит в организации совместной деятельности людей, осуществляемой посредством личного воздействия на своих подчиненных, объединении отдельных звеньев системы управления в единое целое для наиболее эффективного достижения общих целей функционирования организации. Опираясь на данное положение, автору удалось выделить основные признаки, отличающие руководителя от других должностных лиц, являющихся субъектами управленческой деятельности, и на их основе сформулировать понятие руководителя учреждения УИС:должностноелицо, находящееся в подчинении руководителя территориального органа управления УИС, на которое официальновозложеноуправление коллективом учреждения УИС, и несущее ответственность за его работу на основе принципа единоначалия, призванное организовывать людей на достижение целей и задач учреждения УИС, создавая, поддерживая и развивая для этого в рамках своих полномочий необходимые стимулы и условия, а также осуществляющее специфические функции должностного лица (представителя власти).
Специфика предметной и управленческой деятельности учреждений УИС различных видов, а также условия функционирования учреждений (нормальные условия, условия осложнения оперативной обстановки, условия чрезвычайных ситуаций, условия проведения эксперимента) накладывают существенный отпечаток на деятельность возглавляющих их руководителей.
Выявление специфических условий труда руководителя учреждения УИС в современных условиях и анализ факторов, оказывающих воздействие на управленческий труд, позволили автору уточнить понятие фактора, влияющего на деятельность руководителя учреждения УИС, а также провести классификацию указанных факторов. Исходя из проведенного диссертантом анализа понятий «фактор», «причина» и «условие» было установлено, что под факторами, влияющими на управленческую деятельность руководителя учреждения УИС, следует понимать совокупность явлений, детерминирующих возникновение различного рода изменений, процессов, состояний в рамках указанной деятельности.
На основе анализа существующих в научной и специальной литературе подходов диссертантом была предложена и теоретически обоснована классификация факторов, влияющих на управленческую деятельность руководителя учреждения УИС. Весь комплекс рассматриваемых факторов включает в себя следующие основные группы факторов: 1) экономические; 2) социальные; 3) политические; 4) правовые; 5) духовные; 6) организационные; 7) прочие. Перечисленные группы факторов способны оказывать влияние друг на друга в направлении усиления или ослабления их комплексного воздействия на деятельность руководителя учреждения УИС. Результаты исследования показали, что если в нормальных условиях функционирования учреждений УИС наибольшее влияние на деятельность руководителя оказывают экономические факторы, то при осложнении оперативной обстановки, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций - организационные (особенно при организации внешнего взаимодействия учреждения) и правовые (особенно при организации жизнедеятельности осужденных, подозреваемых и обвиняемых) факторы в комплексе с экономическими.
Исследование состояния н